深圳深港西部通道环评案

深圳深港西部通道环评案
一、深圳深港西部通道简介
深圳湾大桥是一座连接深圳蛇口东角头和香港元朗鳌堪石的公路大桥，亦称“深港西部通道”，2007年7月1日开通。

为目前国内最宽、标准最高的公路大桥。

该大桥工程总投资1.18亿元，合同工期仅184天。

整个深圳湾口岸于2007年7月1日前投入使用后，深港两地将只有10到15分钟的车程。

其中深圳湾口岸是国内首次采用深港联合的“一地两检”查验模式的口岸，建成后将成为我国最大的陆路口岸，也是世界上同类口岸中最大的现代化智能化口岸。

深港西部通道工程地理位置图
环抱通道
深圳湾公路大桥地处深圳湾内海，在深港两侧各有红树林自然保护区和米埔自然保护区，以货柜车为主的车流势必影响各种生物及居民。

但技术人员在设计及施工时就采取有效措施，确保整个工程对环境的影响被控制在合理范围内。

据设计人员介绍，深圳湾大桥的桥面设计采用吸音、减震、吸尘、自动清污的设计，大桥上采用隔音板、隔音墙。

在口岸（监管区）四周，将种植高大的乔木，形成50米～100米宽的绿化带。

口岸西侧将建一条50米～100米宽、近两公里长的人工河，通过水体减震。

西部通道建成后将成为名副其实的“环保通道”，环保设计还贯穿于诸多细节。

例如，大桥斜拉索为防止飞鸟误撞，选择银灰色；考虑到桥面水流冲下浅滩可能给浅滩生物带来影响，建设者将采用排水管，集中排入海面以下；深圳侧接线工程将采用全封闭下沉式道路，即在现有的东滨路地下挖开窗隧道，货柜车从深圳“沉地”、“擦边”直接进入107国道和广深高速公路；建设消防、通信、噪音控制、结构健康监测、路面防滑等系统。

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深港西部通道效果图
1来源于/view/1024141.htm
二、事件背景
2005年5月13日的深圳，从后海湾东角头填海区空旷的工地上往东望去，深圳湾公路大桥香港侧的工程正在紧张建设之中，一座座桥墩竖立在海中，部分桥面已在铺设当中；而这座跨海大桥的深圳侧，则还看不到桥墩。

2003年8月以来，沿线居民与地方政府就这项工程的环评产生了极大的争议，使得这项总投资20多亿的重大市政工程，迟迟不能开工。

深圳湾公路大桥于香港与深圳的边界附近施工
深港西部通道是香港回归后与内地协作的第一个大型基础设施项目，1997年12月，国务院批复立项。

西部通道工程的设想是用一座大桥连通深圳和香港的西部，再修路将大桥与原有的陆路主动脉连接起来，口岸设在深圳一侧。

其中，侧接线的路线从前海港湾大桥到大南山北麓，再通过兴工路和东滨路和口岸相连。

官方宣称，西部通道建成之后，将便捷香港与珠三角腹地乃至全国的交通。

但居民对西部通道工程的憧憬以及他们的平静生活，却在2003年7月被网上一则传闻打破：侧接线工程将在桃花园小区几十米外开口直接排放废气。

着急的业主们多方打听后了解到，从口岸方向过来的左隧道要在兴工路西开一个361米的全敞口，隧道内尾气在此敞口直排。

这一直排口离最近的桃花园小区，只有30米。

让社区居民们愤怒的是，深
圳市一家官方媒体的报道竟然声称，西开口如此设计，是因为这一片区人烟稀少，只有少数临时厂房。

有官员在私下场合透露，当初侧接线方案确定之时，国土规划部门确曾在侧接线中心线两侧200米划出蓝线作侧接线的预留用地，不准随便批用。

但事实恰恰相反。

就在侧接线实施方案酝酿的同时，侧接线的土地被大肆批卖，1997年到2000年间，侧接线两侧批建了蔚蓝海岸、招商海月、蓝月湾畔、文德福等大型社区。

因为毗邻海湾，加之南山区居家概念的热炒，这些楼盘的均价已经从最初的每平方米4000多元，涨至现在的7000元左右。

2003年8月，自发起来抗争的西开口居民，开始了频繁上访。

三、维权过程
第一阶段：
维权的原因是沿线居民认为自己的利益受到了侵害。

在政府公布的方案中，在接线工程大南山脚下兴工路段，隧道在这里有一个长度为361米的敞开口。

负责工程施工的深圳市建筑工务局一位人士说，隧道设计敞口是技术上的要求，因为长达数公里的隧道如果没有敞口排放汽车废气是不行的，将会对过往司机生命形成威胁。

距敞口最近的桃花园小区的居民首先闻风而动。

8月21日，桃花园社区开始进行居民签名支持维权。

与桃花园隔接线工程相对的荔林社区业主们也开始签名维权并募捐活动经费。

9月15日，两个小区开始联合行动。

在9月18日，有关部门的侧接线西出口环评报告获得专家组初审批准后，两社区业主代表开始向市领导写信，并于9月23日向深圳市公安局递交国庆节期间游行请愿的申请书。

9月26日，深圳市政府、南山区政府在南山区招商街道办，与两社区业主代表进行第一次正式对话。

随后10月14日在市政府内的第一次有市民参加的新方案论证会。

之后政府决定接受居民们提出的要求，修改相关方案。

2003年11月20日，在业主们不断抗争之下，市政府主动邀请业主参加“环境影响报告书”的公
示会。

会上，政府公布了一个造价23亿元的新侧接线方案，以及它的环评报告。

业主们认为，这是前期维权的成效。

到此为止，可谓是沿线居民“维权”的第一阶段。

第二阶段：
但这一方案将兴工路段361米全敞开段西移320米，开口减为100米。

因为从设计安全的角度考虑到隧道不能过长，相应地在隧道东端增开一个200米的全敞开口直排。

业主们纷纷表示，这仅仅是将隧道口移开了维权呼声最大的桃花园小区，而将主要的污染受害者变成了两三百米外的居民，没有增加其它环保措施。

新方案还导致东开口直接退到了蔚蓝海岸、招商海月、文德福花园、蓝月湾畔、天骄华庭等十几个社区附近，最近的小区离直排口只有180米。

随后，海东开口附近的几个小区业主于2004年7月了解情况后，加入了维权的风潮之中。

2004年8月11日，东西两出口沿线居民合流，联名到广东省环保局上访，并在两天后上书国家环保总局，对该项目的环评报告提出质疑，9月初，居民代表到北京国家环保总局上访。

虽然其间于8月16日南山区政府、西通办、市环科所再次与居民对话，但是没能改变他们的看法，2004年9月底，后海片区各小区开始募捐，并聘请律师，至此可谓进入第三阶段。

三、令人质疑环评报告
从业主维权的第二阶段起，他们的焦点开始集中于由深圳市环科所做出的环评报告，即《深港西部通道深圳侧接线工程方案调整环境影响报告书》。

2002年1月份，深港通道工程筹建办公室向该局申报办理西部通道深圳侧接线工程建设项目的环保审批手续。

负责该项目环评工作的深圳市环科所的工程师介绍说，当时施工设计单位在提交的材料中设计了两个方案，分别是高架桥方案和下沉式半敞开方案。

根据环评单位的测算，下沉式半敞开比高架
桥方案的噪声影响平均低10分贝，于是，环评报告最终结论是舍高架桥而取下沉式方案。

2002年6月6日，深圳市环保局对该环评报告予以审批通过。

2003年7月份，随着设计方案再次由下沉式半敞开变为下沉式全暗埋，在环保局的要求之下，西通办再次委托环科所，专门针对调整方案进行环境影响评价，因此，事实上在整个侧接线工程中存在先后两个环评报告。

后一个环评报告的审批时间是2003年12月18日，从环科所接受委托到最终审批通过，此段时间正是西开口处居民奔走相告、维权活动风起云涌之时。

环科所最初拿到的设计方案，是在西开口兴工路段有一361米全敞开段。

根据预测，该方案并不乐观，因为在120米的超标范围之内有很多小区。

加之此时居民的不断上访，因此，才有了11月份方案的再次变更，从而在东西两侧各开了200米和100米的口子。

2003年11月份，在居民的坚持下，他们最终得到了环评报告最后七页关于公式计算部分的复印件。

就是根据这寥寥数页的复印件，钱绳曾和施泽康2二人于2003年12月3日写了《盲评环评报告》一文，并对距离100米处的敞口段自行进行了计算，结果是氮氧化物浓度超标19.64倍。

而根据《环评报告》，距敞口段120米以外，大气质量即可符合国家2级排放标准。

差距是如此之大，注定了《环评报告》将成为双方争执的重点，而维权活动的重心也迅速转向了空气质量是否达标的技术之争。

事实上，也正是钱、施二人的计算结果，使得居民们认为《环评报告》是不可信的，污染必然存在。

而政府方面起初并不以为意。

从可以查到的法律文件看，西部通道深圳侧接线工程环境评估专家评审过程确实履行了相当完备的法律程序。

这在一定程度上阻碍了政府与居民的有效沟通。

因为按照法律规定，对环评报告的解释是由环评机构作出，因此，参加多次对话会的人士都发现，环保局官员在对话时全部失语。

激动的居民又因此指责环保局不负责任。

环保局面对指责深感委屈，环评及环评报告专家
2钱绳曾和施泽康为深港西部通道深圳侧的小区居民，在深港西部通道环评案发挥了核心的作用。

评审，是环评机构独立作出的，环保局当然不能置评，环保局只是根据环评结果依法进行审批。

2004年1月13日，环评报告的合作者之一戴京宪亲自到了小区内和钱、施等人当面计算，但结果并不如意。

居民方面声称，当天历经7个小时的手工计算，戴京宪终于承认居民的计算没有错误，并承认自己的计算机程序有误。

但对于居民的“一面之词”，戴京宪在2005年4月22日最后一次专家释疑会上当面予以反驳，她说，自己只是说对方的“数学推导过程没错”，但并不表示对方的公式就一定能够用在环评上。

2004年5月22日，施泽康和钱绳曾以个人名义写出《请第三方对西部通道侧接线敞口段污染问题再测算》一文及相关附件，提供给清华大学环境工程系请求复算。

7月7日，清华的博士后金陶圣、教师周中平二人给出回复，验证了居民的计算结果。

据说，金和周二人事后也承认，并没有到过现场，只是在钱、施等人提供模型和公式等情况下，对计算结果予以认可。

随后，深圳环保局了解得知，上述二人既没有环评上岗证，也不是国家环保总局专家库的专家，其提交的验算结果也没有经过清华大学环工系学术委员会的讨论，因此只代表其个人意见，清华环工系并不认可。

2005年4月22日，深圳市环保局再一次在法律框架下，出面从北大、清华等机构延请到国内环评最为权威的学者，组织了规模最大、规格最隆重对话会。

据了解，以“释疑会”为此次对话会定名也是十分慎重地研究了相关法律依据后确定的。

对话会邀请了钱绳曾、施泽康以及沿线居民代表出席。

显然，市环保局希望能透过学术权威之口，再次证明环评报告的成立，并使居民认识到钱、施二位的计算结果并不能否定环评报告的结论。

四、谁有权提交环评报告
环评单位提交的报告说“不超标”，居民的计算说“超标数倍”。

在这两年里，居住在“西部通道深圳侧接线”沿线的居民就环评报告的可信度与当地环保部门、环保单位进行了一轮又一轮的辩论。

深圳市环境科学研究所说，该所是持有国家甲级环评证书的环评单位(全国共有192家，深圳只此一家)，整个环评过程都是严格按照《环境影响评价技术导则》、《公路建设项目环境影响评价规范》及其他相关法律法规的规定做的，可以承担法律责任。

审批环评报告的深圳市环保局负责人说，“西部通道深圳侧接线”项目严格执行国家环评制度，由持有国家甲级环评证书的环评单位对该项目编制了《环境影响报告书》和《专题报告》，并已经通过专家评审，从审批程序来说是合法的。

在当地居民看来，持有国家甲级环评证书，不等于所作的环评报告就准确无误。

他们希望能自己找一家环评单位，也做一份环评报告。

他们找到了中国政法大学污染受害者法律援助中心，希望得到帮助。

律师给出这样的解释，依照现有的法律，环评的程序是，由项目的设计建设单位聘请有资质的环评单位作出环评报告书，建设单位把环评报告提交给环保部门审批，环保部门审批同意以后，项目建设单位就可以开工。

这其中的关键是，环保部门只接受由建设单位委托的环评单位作出的环评。

具体到“深港西部通道深圳侧接线”项目就是，审批单位深圳市环保局只能接受由设计建设单位委托的环评单位做的环评报告书。

老百姓自己做的环评，聘请第三方做的环评都不具有法律效力。

律师建议，居民可向深圳市环保局的上级部门申请行政复议，请求其撤销深圳市环保局对“深港西部通道深圳侧接线”项目环评报告作出的同意批复。

五、公众调查做多少算够
2003年9月起实施的《环境影响评价法》规定，除国家规定需要保密的情形外，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

“深港西部通道深圳侧接线”项目沿线居民和环评单位的另一个争执焦点是，为什么在环评过程中，绝大部分居民没有得到任何消息。

深圳环境科学研究所的解释是，他们曾在某小区内发了50份调查问卷，应算完成了对公众征求意见的程序。

小区居民对此非常不满。

他们认为，“深港西部通道深圳侧接线”项目至少对居住在沿线若干小区的20万人有影响。

20万人怎么可能通过50份问卷都了解到这个项目，20万人的意见也不可能通过50份调查问卷被表达。

据说，环评单位的解释是，法律只规定做公众调查，但没有规定做多少份调查算够。

六、制度缺陷凸显公众参与漏洞
深港西部通道深圳侧接线”沿线居民对环评报告的质疑，其实暴露了现有制度对公众参与环评规定的漏洞。

“西部通道深圳侧接线”早在1997年就有规划，早先规划这条公路时，附近还是荒郊野岭，也就是这两三年的工夫，高档住宅如雨后春笋般冒了出来，可是业主们在买房子的时候，大多没有得到消息说2006年小区会有公路通过。

这是因为当一切还在规划阶段的时候，没有制度要求必须告诉公众。

西方大多数国家的环评在项目倡议人提出工程概要时，便要求公众参与，直至工程结束。

而在我国，差不多要等项目被行政主管部门认可后，到了“环评报告书编制阶段”才开始公众参与的调查。

而这时候已明显不利于公众对工程提出意见。

对深圳环科所关于“法律并没有规定具体要多少人参与”的说法，有关专家认为，这的确是法规的缺陷，使得实际操作中常常有走过场的现象。

不难看出指出，在这中间的相关制度存在几个缺陷：
1、没有对参与环评的“公众”进行界定。

我国在选择参与对象的时候，对公众的环境意识、思想文化素质、法治观念等背景欠考虑。

并且，由于对公众参与重要性认识不足，有的建设单位和管理部门不愿听到不同意见或反对意见，在选择参与对象时不注重参与对象的代表性。

再加上参与对象过少等原因，使公众参与的有效性大打折扣。

2、公众参与缺乏主动，政府倡导仍是其主要形式
环境保护是一项配套的系统工程, 只靠单方面的力量是无法完成的，因此不仅需要政府部门履行应尽的职责，企业履行应尽的义务，更需要全社会公众的共同参与，否则，环境保护就无从谈起，只是一句空话。

环境影响评价工作中，必须提升社会公众的主体意识，充分发挥社会公众的积极性和主动性，只有这样, 环评事业才能发挥真正的力量, 切实为公众服务。

然而在我国，大多数公众参与不是公众的自觉行动,而是在政府推动和倡导下进行的。

这也就造成了公众对待环境改变较难有自己的独立立场。

公众参与的领域尚未触及和延伸至对环境决策的参与，而真正意义上的公众参与的主要目的，是实现公众对环境改变所产生的影响进行评价和有效监督，使其更加符合人类发展的方向。

因此，在我国，公众参与体现的更多的只是一种形式上的东西，而未发挥真正的有效性。

3、尚未形成独立的法律体系
从我国现行的有关环境影响评价的法律法规来看，尽管现行法律中规定在建设单位编制环境影响报告书时，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见的这类规定，但是公众参与不论是法律上的支持, 还是制度上的保障都明显不够，原则性较强，虽然有法可依，可操作性却差，使公众无法真正参与到环境影响评价中。

而且环境立法主要强调政府部门在环境保护中的权利和责任，对公众在环境保护中的地位和作用强调不够，导致了公众参与环境保护的意识不强，没有发挥自身的作
用。

在规定的细则中，没有做到从机制、经费保障和可操作程序上加以细致立法规定，并未规定公众参与的具体要求及内容，没有保障公众获得相关信息的规定，也没有当公众参与主体的环境信息权和参与决策权受到侵害时如何获得救济的规定，致使环境影响评价过程中的公众参与的有效性降低。

4、公众参与的真实性较低, 参与权限小
随着中国经济的发展，许多制度要与国际接轨，其中WTO透明度原则就十分有助于目前社会公众想要了解环境质量的愿望。

根据透明度原则公民有权利享有知情权、表达权和影响决策权，只有这样才能真正发挥环评的作用。

但是在我国，现在能够对环保事务产生影响作用的主要是政府、企业和环保者；而真正的受环境变化影响的受众却很少能发出自己的声音，或者是找不到申诉对象，没有机会说，或者是不知情，不知从何说起。

项目单位既当裁判员，又当运动员，使公众没有申诉的平台，无法对项目提出合理化建议，给人以走过场的形式，削弱了公众参与的作用，这其实也是公众参与制度本身的缺陷。

在实际操作中存在着以下的问题：第一，在我国特定的国情下，环保部门通常对一些敏感的问题保密，有些信息的发布也不够全面、公开, 从而使公众对一些具体问题了解得不够透彻。

有时项目方和评价方因担心遭公众反对往往不愿意将项目可能引起的重大环境问题告诉公众。

这些都在很大程度上影响了公众参与环境影响评价。

第二，项目方往往不按规定的时间进行公众参与，而是按自己的工作进度, 存在较大的随意性
第三，在我国，公众参与大多采取当场发和当场收回调查卷的方式，公众没有时间了解调查目的和要求；或者采用网络的方式，使用internet 进行公布，那些没有上网的公众就无法参与进来。

这些都导致了公众参与力度不够，在一定程度上影响着环评的质量，使环评难以充分发挥其解释和传播环境影响环境管理。

七、公众参与的模式与方法探讨
1、公众参与的表达方式
在西方，公众参与有多种表达方式，比如：Public involvement(公众介入)、Public consultation(公众咨询)和Public participation(公众参与)等。

世界银行曾对三者的概念进行了界定和区别：“公众介入”是一种通用的术语，“公众咨询”用于寻求公众建议，“公众参与”表明公众有权利和义务共享决策。

但三者的实质与模式等大同小异，一般依据各地习惯而定，世界银行倾向于用“Public consultation”，欧盟国家倾向于用“Public involvement”，美国倾向于用“Public participation”，中国也倾向于用“Public participation”，体现了决策部门与公众间信息反馈与交流，以及公众参与决策的特点。

2、公众参与的形式
根据《暂行办法》，公众参与一般有公众调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式。

公众调查具体方式是发放调查问卷，包括调查表、传单、公告、布告，海报、广播、电视、网络、手机短信等信息传递和反馈方式，内容设置要通俗、易懂、简单、客观；专家咨询的具体方式可以是发放调查问卷，也可以就有关问题向专家进行个人咨询或集体咨询。

座谈会、论证会和听证会等3种形式比较正式，一般是针对环境问题比较突出，比较敏感或涉及面较广的规划和建设项目，其中听证会级别最高，一般是针对环境问题突出，社会敏感，涉及范围广，影响时间长的决策，需要专家学者、非政府组织、媒体、公众等相关组织和个人参与其中，听证会有严格的要求和详细的程序，并有会议笔录，听证会代表应签字，对会议笔录负责。

3、公众参与时机
公众参与环境影响评价的时机越早，其所需成本越小，决策调整越容易。

当然，不确定因素也越大，一些信息可能缺失，或不真实。

公众参与的最佳时机与决策的环境影响、社会影响、决策调整成本、涉及的公众等因素有关。

理论上，环境影响评价中公众参与的最佳时机是在初步环境影响评价阶段介入，即在决策的准备阶段或建设项目的可行性研究阶段与环境影响评价同步介入；环境影响初评价和环境影响评价大纲时的公众参与，也属于早期介入范畴。

传统环境影响评价体系中，环境影响评价文件编制阶段的公众参与属于中后期介入范畴，要求在环境影响评价全过程均应进行公众参与，但通常在环境影响评价文件报送环境保护行政主管部门之前进行，环境影响技术评估和审批或审查阶段，也可根据决策的环境影响和社会敏感程度，实行各种形式的公众参与。

环境监理和“三同时”验收阶段的公众参与，属于监督性的参与。

环境影响后评价或回顾性环境影响评价阶段的公众参与也是监督性参与，属于后期或末期介入的范畴。