公众参与社会管理存在问题及解决措施探究

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随着社会主义市场经济体制和服务型政府的建构，公众参与社会管理存在的一些问题也日益凸显。

对公众在社会管理中的作用和定位模糊
我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局已经明确公众是社会管理的主体之一，公众在参与社会管理中具有不可替代的作用。

但在具体的社会管理实践中，一些地方政府还存在着对公众在社会管理中的定位不准和忽视公众在社会管理中的能动作用的现象，在把握不同社会管理主体的角色、功能方面还有欠缺；一些领导干部缺乏支持人民当家做主的理念等。

由此导致政府对公众意见的忽视，或对公众意见缺乏及时的、负责任的反馈和回应。

信息公开和透明化程度不高
著名宪政专家蔡定剑曾指出，公众参与以有效的信息为基础。

没有充分透明的信息，公众只能是“盲参”，提出的意见就没有意义。

在绝对意义上甚至可以说知情权是参与权的前提，缺少充分准确的信息公众将失去参与能力。

有偏向的、被控制的信息可能会导致错误的参与，甚至把公众参与当做实现政府不良目的的工具。

2022年5月，北京大学公众参与研究与支持中心发布的《政府信息公开年报研究报告》披露，经过对《政府信息公开条例》施行3年来各级行政機构400多份年报的检测研究发现，大部分年报公开内容仍然是粗线条的，存在“形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少”的缺陷。

该《报告》指出，无论是省级行政单位，国务院机构还是较大的市，
其年报的内容方面都有一个很明显的特点：主动公开（依职权）内容洋洋
洒洒，依申请公开的内容寥寥数语。

对此，北京大学公众参与研究与支持
中心主任王锡锌教授分析，“主动公开”是一种具有权力性质的、自上而
下的满足方式；而在“依申请公开”环节，公民是权利主体，政府在其中
承担着实实在在的义务。

“依申请公开”加入了公民的个人利益、兴趣与
价值偏好，甚至与公共问题具有关联，往往是政府没有很好地制作保存、
不愿提供或害怕提供的信息。

恰恰在这个环节，“信息不存在”、“影响
社会稳定”、“涉及国家秘密”等语焉不详、牵强附会的理由成了拒绝公
开的借口。

参与社会管理的方式有限
蔡定剑指出，中国现在各地进行的公众参与技术少、方法简单。

在现
有法律规定中，只有听证会、论证会、座谈会和公开征求意见的方式。

在
很多人看来，一说到公众参与就是听证会，这是非常片面的。

尽管听证会
是国外最为普遍、最常用的公众参与的有效方法，但它作用有限，主要用
来收集公众意见，还不是一种很深层的参与手段。

而这一方法又被我们的
一些地方做成形式主义、表面文章，失去公众的信任。

所以，没有从方法
上的改进和引进，把公众参与做得生动、引人、有效，公众参与的命运也
会陷入困境。

参与社会管理缺乏制度保障
目前，在社会管理中，公众参与的政策法规体系、制度保障机制还不
健全。

如对公众参与社会管理的实现和程序尚无健全的法律体系保障，缺
少法律、制度方面的刚性保证，这必然会影响公众参与社会管理的积极性。

当前许多地方都开通了“市长热线”等民意收集渠道，但建立相应回复、
办理、公示及监督问责机制的却不多，一些做得比较成功的地方经验也没
有得到有效推广。

公众参与社会管理的表达是否得到回应，目前很大程度上依赖于政府具体部门负责人的开明程度，缺乏相应的长效机制保障。

志愿者是当前中国公众以个人身份参与社会管理的主要形式之一，但由于缺少相关法律保障、政府相关部门对志愿者组织认可度不够等原因，多数志愿者组织都面临志愿者流失的问题。

即使在政府与公众合作最为成功的社区建设领域，也存在缺乏制度保障的问题。

自治面临治理难题
中国基层群众自治主要包括农村的村民自治和城市社区的居民自治。

基层自治是我国社会主义民主政治在基层治理中采用的主要模式，是一种重要的社会参与形式、民主实现形式。

从理论建构看，这一模式适应了现代化自治社会建设的要求。

然而，在缺乏公民意识、公民精神等文化土壤支撑的背景下，其在实践中却陷入了一系列困境。

中共山西省委党校公共管理教研部赵建英指出，社区委员会作为城市居民的自治组织，存在着队伍不稳定、专业化程度不高、工作经费不足等诸多难题，与承担的社会管理职能和日益增加的社会管理事务严重不符，很难实施高效的社会管理和服务。

同时，由于全能政府治理模式的惯性，在社区建设和改造中存在着事实上的行政化倾向，使居民的社区归属感、认同度和参与感难以提升，制约了社区社会管理功能的发挥。

华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员申端锋指出，村民自治在推行的过程中比较突出的问题主要表现在两个方面：一是村委会选举的问题，如村委会选举中贿选现象严重，有些地方的候选人动辄花数百万元拉票，严重损害了村委会选举的合法性；另一个问题是村民自治的治理能力并没有得到提升，反而弱化，民主议事难以达成，农民合作无法维系，公共品供给困难，村级治理陷入困境，村民自治对之束手无策，流于形式。

而对于新型社区中的业主自治，则遭遇来自
开发商、物业、相关部门及业主自身的一系列问题，导致业主自治遭遇重重困难。

参与社会管理的意识总体上还比较淡薄
清华大学公共管理学院副院长王名认为，公民意识的形成，是个大问题。

很多公民之所以不参与社会管理，是因为缺乏公民意识，没有意识到社会管理是自己的权利，从而站出来表达自己的诉求。

这是过去长期以来“单位人”体制形成的依附意识造成的结果。

社会管理即对人的管理，也就是要解决人的生存、生活、生产、生计问题。

创新社会管理问题就转变成了扩大公众参与的问题。

政府理念转变
引导公众参与，政府必须首先转变行政理念，摒弃以往政府本位的理念，树立参与、合作、互动的社会管理理念，促进公众参与社会管理的合理发展。

应该按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局的要求，打破政府垄断社会管理的局面，将政府从管不了、管不好的领域退出来，鼓励公众参与社会管理，促进政府从全能政府向有限、服务型政府转型。

在参与精神中，需要强调参与的独立性、有序性，同时要保证参与的真实有效。

因此，政府必须健全和完善公众参与的各种程序和制度。

政府对于公众参与社会管理，应本着合作的态度。

“政府之所以要与公民建立一种有效的合作伙伴关系，是因为社会公共事务是复杂的，而知识和信息则是分散性的，这样使得单靠政府的力量难以有效地对社会事务进行治理。

因此，当政府与公民建立一种有效的合作伙伴关系后，就可以
在政府管不到、也管不好的地方动员社会公众的力量来参与公共事务治理。

例如在汶川地震等危机事件中，政府与公民都建立了一种有效的合作伙伴
关系，从而动员了整个社会的力量来共同应对危机，实现了政府与公民之
间的良性互动。

”政府应该意识到只有借助公众的帮助，才能实现对社会
事务的有效管理。

因此，公众参与社会管理不是锦上添花、更不是添乱，
而是充分发掘社会资源，实现政府、社会组织、公众等主体的资源共享、
优势互补。

互动就是强调政府与公众的相互回应。

一方面，公众向政府表达利益
需求，反映社会各种不同的声音，同时对政府的政策安排提出建议，向政
府反馈社会关于政府行动的效果评价。

另一方面，政府对于公众的各种信
息表达及时地作出回应，向公众传达政府对问题的态度和解决方案，并制
定相关的政策解决社会公共问题。

只有在良性的互动中政府才能赢得公众
的理解、支持和配合，从而提高公信力；也只有在互动中，才能促进公众
参与社会管理的持续健康发展。

培养公众参与社会管理的意识
西方国家成功的公众参与事实告诉我们，能够有效行使和应用参与权
利和义务的公众并不是天生的，而是需要全社会共同努力，以营造出适合
他们生存、发展、壮大的社会环境。

从一定意义上说，权利意识是公民能够参与社会公共事务的前提和动
力之源。

我国宪法对公民权利早就做了明确的规定，2022年，宪法又再
度对公民权利作了高度的概括和明确的规定：“国家尊重和保障人权”，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私
有财产权和继承权”。

这意味着公民的权利正受到越来越多的尊重。

有了
这个前提，激发公众参与热情就变得容易多了。

责任意识是指处于社会关系中的人应根据自己所处的地位、角色而积极、主动地承担相应的义务，尽自己当尽之职责。

现代社会，每一个人对
社会和谐健康发展，都负有不可推卸的责任。

天下兴亡，匹夫有责，是中
华民族的优秀传统，但是，在传统社会，由于个体完全被埋没于群体之中，群体责任又太过于庞大和沉重，使得人们在太多要尽的责任和太少尽责的
能力之间形成巨大的反差，一方面令个体往往陷入愿意承担而没有能力承
担的深深的忧患之中，另一方面导致了在日常生活中因明确的责任主体的
缺位和责任目标的模糊而逃避责任的现象。

现代社会，随着市场经济体制
的不断完善，社会主义民主政治的逐步健全，公众逐步具有了充分的个体
自由和权利，这使得责任意识的培养既成为一种必要，同时更具备了可能。

从必要性上来讲，当公众享有自由和权利的时候，应当担负起应有的责任，因为自由是以责任为前提的。

而就可能性而言，责任只能在现代公民社会
中才能生成，中国现代公民社会的形成为现代意义上责任意识的生成提供
着现实的土壤。

秩序和规则意识是现代公民的内在素养。

公众“有序”地参与是公众
有效参与的保证。

然而，在我国市场发育不完善的时期，一度出现多元利
益主体在竞相追逐利益的过程中，不顾规范的约束，不择手段地进行原始
积累的现象。

在培養公众守法思想的过程中，除了倡导人们尊重法律、尊
重法律程序、合法经营、诚实劳动外，对于不合理社会现象的解决同样要
提倡依法行事。

作为政府来讲，建立规范的对话和协商机制，引导各个利
益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，是营造全社会守法风气的有效
途径。

作为广大公众来讲，同时还需要了解和掌握获得政治、法律信息的
渠道，知道如何表达自己的意见，以及怎样参与社会活动，通过顺畅的渠
道表达自身的愿望，从而在这个过程中，逐步做到“有序”参与。

总之，
作为一个有现代意识的公民，懂得了自身在社会政治、经济生活中应享有
的权利，懂得自身对于社会发展应承担的责任，又能遵守法律、尊重法律
程序，就能积极主动的“有序”参与到社会生活中。

倡导村民自治和居民自治，提高公众自我管理能力
1982年我国修订颁布的《宪法》明确规定了村民自治和居民自治这
两种公众参与社会管理的形式，公众参与社会管理第一次通过国家最高法
律的形式明确下来。

30年来的实践证明，由公众参与管理和自身利益密
切相关的社会事务是切实有效的社会管理形式和手段，也是应该通过更多
形式向更大范围推广的。

当前，公众参与社会管理的意愿和能力显著提升，我们应当顺应这一趋势，为公众参与社会管理设置更加顺畅的渠道、形式
和机制，最大程度地实现人民当家做主。

转变政府职能，完善政府行政管理与群众自治有效衔接和良性互动的
运行机制。

基层群众自治的发展必须通过双重的政治发展过程来实现：一
是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预。

二是提高社会自主性和独
立性，逐步加强社会自我管理、自我协调和自我发展的能力。

在这个双重
政治发展过程中，第一种过程是关键，只有减弱国家权力对社会直接控制
和干预，社会才有自主发展的基础与空间。

因此，发挥基层群众自治组织
的自治功能的首要要求就是深化政治体制改革，转变政府职能，真正实行
政社分开。

政府活动的范围只能是行政领域和公共领域，解决公共问题，
谋取公共利益，承担公共责任，不能侵犯居民自治权。

只有政府将其部分
权力下放，基层群众自治组织才能在本区域范围内成为真正意义上的治理
主体。

现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础。

加强信息公开，奠定政府与公民良性互动基础
在社会管理中，政府的组织动员能力除了依靠政府固有的强制力和公
信力外，政府组织动员行为本身是否被公众所理解和接受，也是其能否得
到公众有效配合的关键。

获取政务信息既是公民应享的一项权利，也是公
众信任支持政府组织行为的前提，是服务型政府的义务。

但从当前信息公
开的情况来看，政务信息仍存在着公开不规范、不全面，公开偏窄而保密
信息范围偏宽的现象等问题。

继续完善信息公开立法。

2022年5月1日实施的《信息公开条例》
仅仅是一部由国务院制定的行政法规，而不是由全国人大制定的、更高层
级的法律，还不能涵盖到人大、政协、法院、检察院等机构，也无法规制
村务、校务公开等。

而且也未明确政务信息公开的主旨是“公开是原则，
不公开是例外”。

同时政府还需要加大对条例的宣传力度，增强政府基层
的执行力。

以公众的要求为导向确定信息公开范围。

条例规定信息公开两种形式：行政机关主动公开和应公民、个人、组织的要求公开。

政府主动公开的与
公众要求之间通常会有不一致的地方，《中国青年报》2022年曾公布过
一项“公众最希望政府公开的信息是什么？”的调查：有77.5%的人选择
了“官员财产情况”，71.3%的人选择“政府财政预算、决算报告”，接
下来是“土地征用、房屋拆迁等事项”（60.3%）、“突发公共事件的应
急预案、预警信息及应对情况”（50.2%）、“各级部门行政法规、文件”（45.8%），有54.8%的人选择了“与自身利益最相关的信息”，50.2%的
人选择“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。

而排在前三
项的正好是目前政府主动公开最薄弱的地方。

建设服务型政府以公众为导向，要根据公众的需求公布信息，才能真正做到透明政府，政府与社会之
间才容易形成建设性的信任与合作关系，构成良性互动。

加强信息发布的制度化和操作性。

针对我国目前信息公开制度存在的
实际问题，下一步，应该将条例规定的内容再适当细化，使行政机关有可
操作依据。

2022年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，要求各级行政机关要严格执行政府信息公开条例，主动、及时、准确公开财政预算决算、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。

抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论。

进一步完善政府信息依申请公开、保密审查和监督保障等措施，认真做好涉及政府信息公开的举报投诉、行政复议、行政诉讼等工作。

这为我们进一步细化信息公开工作提供了方向。

同时，信息公开与否的决定权和执行权基本上都是由政府把握。

但没有政府以外的第三者予以監督，这种封闭式的信息公开模式很可能引发公众对信息公开程度的怀疑。

为此，需要建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，对侵犯公民信息获取权的有效救济，以及其他相关条件的配合等相关制度。

2022年8月15日，最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。

规定了对于公民认为侵犯其合法权益的五类政府信息公开工作中的行政行为，人民法院应当受理。

《规定》的颁布，给各级法院在案件审理过程中增加了可操作性和法律参考，填补了相关法律法规的空白，也为政府信息公开的制度化和增强可操作性方面提供了范例。

丰富载体，搭建政府与公众良性互动平台
政府与公众互动必须借助相应的载体，不仅让公众有地方能看见政府做什么，而且使公众有地方能对政府怎么做，做得怎么样提出意见建议，并能得到政府的回应。

这种载体可分为传统与现代两类。

传统载体包括政府文件、报纸等传统媒体、基层调研与统计调查等方式；现代载体主要指
政府公报、新闻发布会、听证会、手机短信、网络等。

传统载体的优势在
于政府起主导作用，具有可控性。

但现代社会公众无论是对政务信息，还
是政府决策等工作的要求和质疑越来越高，仅仅依靠传统载体不再有效，
必须高度重视和抓好现代载体，而且要重点建设好信息公开和民意收集的
常规渠道。

特别是要充分利用好网络平台。

据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的数据显示：截至2022年9月底，我国网民规模已经达到4.85亿，2022年底将超过5亿，互联网普及率达到36.2%。

网络已成为
民意聚集地和舆论扬声器，成为政府与公众沟通交流的重要平台，成为舆
论监督的一支重要力量。

为此要充分利用网络的便利性和互动性，有效引
导民意和舆论，进一步促进政府与公众之间的良性互动。

各地各部门政府
不仅要主动接纳网络民意，开门纳谏，还要善于通过公开信、网上答疑等
形式，及时将政府的信息传达给公众，并通过主题讨论、揭露虚假信息、
观点辨析等积极引导公众理性议政。

健全制度，强化政府与公众良性互动保障
没有有效的互动载体，政府与公众之间的互动无法实现；而没有相应
的制度保障，政府与公众互动的长效机制也是难以建立的。

建立健全政府回应公众的基础制度。

政府回应公众是政府公众互动的
关键环节，没有回应谈不上互动。

为此，当公众反映问题、提出质询后政
府必须有一套能保障及时向公众反馈的回应流程。

它包括政府反应和回复，从政府在何处接收到何类信息—转到相关决策或职能部门—通过回应载体
向公众反馈—收集公众对反馈情况的意见，既涉及互动载体的建设，也有
政府各部门间的协调，以及回复的时间、效果等，形成一个回应网络，互
相连贯，缺一不可。

建立政务公开与决策公示制。

政务公开公示制是指政府行政机关按照
有关规定向全社会公开表明自己的职责范围、行政内容、行政程序和惩戒
办法等，自觉接受社会监督，保证公正、合法地实现行政职能。

政策决策
公示是指政府行政管理过程中涉及社会大多数人利益的政策决策，都必须
向全社会公开说明，并可以让公众包括专家参与其中进行讨论、表达个人
意愿，由政府和公众共同决策，促进政府决策的民主性和科学性。

没有公
示制度，就谈不上政府与公众信息和决策上的互动。

完善行政效能激励和责任追究制度。

通过吸纳社会公众参与监督和评议，对行政管理机关及其责任人的行政效能定期考核，奖优罚劣，对违法
决策行为和不作为、乱作为、不当作为的要追究相应的行政责任、刑事责
任和追偿责任等，并将处理结果向社会公示，接受公众监督。

建立健全志愿服务活动运行机制
完善志愿服务体系。

志愿服务体现着公民的社会责任意识，反映着社
会文明进步的水平，是提升全社会道德水平的重要载体，是新形势下推进
精神文明建设的有力抓手，也是公众参与社会管理的重要途径。

近年来，
我国的志愿服务事业虽然得到了很大发展，但总体上还处于起步阶段。

志
愿者活动参与人数还相对较少，缺乏统一的志愿者管理机构，志愿者服务
呈“阶段性”特征，缺乏长期有效的运行机制，有些志愿者的积极性不高，从而影响了整个志愿者队伍的建设。

2022年10月，胡锦涛总书记在党的
十七大报告中提出了“完善社会志愿服务体系”的新要求，充分体现了党
中央对志愿服务事业的高度重视，也为志愿服务事业的长远发展指明了方向。

2022年10月，中央精神文明建设指导委员会印发《关于深入开展志
愿服务活动的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》提出了开展志愿服
务活动的五项基本原则和建立健全志愿服务活动运行机制的四点建议，为完善志愿服务体系提供了重要指导。