和谐社会语境下的公益诉讼制度构建
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苏丹红 、“ 肉精 ” 毒奶粉 ”等危害公共安全事件的出 瘦 、“ 现 ，说 明公益保 护的 问题 日益 凸显 ：一是国家经济利益受 到 严重侵蚀 ，通过 非法手段侵 占、破 坏、浪费 国家 资产 的事件 频发 ；二 是商 品市场诚信 问题 严重 ，社会主义市场经济 秩序 受到强烈冲击 ；三是不特 定多数人利益 受到严重损害 。而 目 前我 国对 民事公益 的维护 ，主要 是依靠行政手段来实现 的。 应 当承认 ，行政执法具有 主动 性、权 威性、专业性 、快捷 性 的特点 ，是 惩治违法行为 的必要手 段，对维护公益有着 不可 替代 的作用 。但行政执法 是有缺 陷的 。行政手段 因 自身的局 限性必然会导致对公益保护的有限性。 对大量维护公益 的实际需求，如果法 律制 度仍迟滞不前 ， 后果将是严重的 。 它的不利影响主要 体现 在以下几方面 ： 一是 伤害公众对司法 的信任感 。 国学者耶林有句名言 ： 为权利 德 “ 而斗争。 ⑩公益诉讼制度正是维护乃至激发公 民对法律感情 ”
２ １ 年 ０ １
法商论坛
第二卷 Байду номын сангаас
和谐社会语境下的公益诉讼制度构建
李 东蓊 （ 州市黄埔 区人 民检察 院， 东广 州， １ ７ ０ 广 广 ５００ ）
摘 要 ：当前 ，我 国正处于全面建设社会主义和谐 社会 的进程之 中，本文结合广州市检察机关开展公益诉讼的实践，分析 了检 察机关开展公益诉讼 的正当性和必要性 ，并提 出了构建公益诉讼制度 的几 点构想 。 关 键词 ：和谐社会 ；公益诉讼 ；检察权
中国共产 党十 六届六 中全会 通过 的 《 中共中央关于 构建 社会主 义和谐社会若干重大 问题的决定》， 为我国今后的社会 发 展构建了一个宏大的蓝 图。 ０ １ １ ２ ２ １ 年 月 ４日，吴邦 国同志 提 出 ，我 国的社会 主义法律 体系 己初步建 成① 。然而 ，我们 也要清醒 的看 到，我国 目前正处于社会发展的关键 时期， 快速 的社 会转型带来 了社会 结构 、利益格局 、思想观 念等方 面 的 深刻变 化， 社会主 义法 治建设仍然面 临着 严峻的挑 战 。 伴随着 《 民事诉讼法 》 行政诉讼法 》等一系列法 律 、 、《 法 规 的出 台和 实施， 及公 民权利保 护和人权 保 障的各 种法 涉 律制度 日 完善， 臻 学者 们甚至声称 “ 权利时代 已经来 临” ② 。 但 是，国家利益和 社会 公共 利益的法律保护 却呈 现 了相 反 的 趋势 ， 国有资产大量流 失、 环境保护乏力、 社会公共设施受损 、 突 发性 公共事 件频繁 发生 等社会现 象 日益严重 ， 国家利 益和 公共 利益法律保护 制度缺位 的 问题不断 凸现 。这 些不和 谐 因 素 的消除 ，需要 一种新型 的公益法律保护制度 的 出台。近年 来检 察机关尝试 开展 的公益 诉讼 虽然取得 了 良好 的法律 效果 和社会 效果，但也面临着 “ 合理不合法 ”的质疑③ 。 公益诉讼的正 当性 公益 诉讼 ，是指特定 的国家机关 、社会 团体和相关 公 民 根据 法律规定 ，针对侵犯 社会公共利益 的行 为提 出请求 ，由 法 院通过司法程 序追究 违法 行为并借此保护 和捍 卫公共 利益 的一种 法律制度④ 。我 国公益诉讼制度难 以建立 的主要 原因 ， 是公益 诉讼制度的许多理论 问题 尚未解决 。
一
已经显示出狭隘和偏颇的一面 ， 在二元诉权向纯粹的程序性 “ 民事诉 权发 展的今天 ， 脱离 民事 实体权利 而享有诉 权和行 使 诉权 已不是令人困惑的事情。 ”⑧特别是在社会公共利益遭 受 侵害 的情况下 ， 与实施行 为有直接利 害 关系的具 体相对人往
往是受益者， 不会提起诉讼 ；而受损的公共利益则由于权利人 分散或行使权利的主体缺位 而不能或无法提起诉讼 。因此， 为 了维护社会公共利益， 当授权相应的国家机关提 起诉讼 。 应 （ 三）公益诉讼 与处分权理论 反对公益诉讼 的学者认为 ，民事诉讼和 民事实体活动 一 样， 彻的是意 思 自治原则， 贯 公益诉讼会 侵害当事人的处分权 但事实并非如此 ，处分权是有 限制 的，滥用处分权的行 为 应当受到国家的干预。在民事诉讼过程 中， 当事人滥用处分权 的行为 由法 院代表 国家进行干预 。但案 件还 没进 入诉讼阶段 前， 当事人 滥用处分权 的行 为由谁 来代表 国家进行干预 呢？ 检 察机关有权对 公民、法人或其它组织 的民事活动进行法律监 督， 对于严重侵害社会 公益或破坏公法秩序的违法 处分行为， 有权直接 向法 院提起 公益 诉讼， 以制裁当事人 的违法行 为， 维 护公益 。而且 ，公益诉 讼主 要是为了追究违法人的 民事责任， 旦对 方 的行为 已经 侵害 了公益， 任何人都 不应享 有 自由处 分权，所以也不存在侵害对方当事人 的处分权 的问题 。
。
一
、
二、公益诉讼的必要性 （ ）经济现 实依据 ——保护 国家和 社会公共利益 的需 一
要
（ ）公益诉讼与检察权理论 一
反对公益诉讼制度 的学者认为 ：一旦构建公益诉讼 制度 ， 检 察权与 民事 诉权必然 冲突。因为 ，一方面 ，检察官 作为法 律 监督者必须 具有超然 性、中立性 、独立 性 ：另一方面 ，检 察官积极主动 举证证 明己方利益应该获得支 持，就很难 再具 备超然和 中立 的地位⑤ 。事实上 ，公诉 权在本质上 是 以公益 为基础的， 检察机 关代表 国家 以起诉等方式维护 公益， 既是 以 公权力 维护 国家利益 和社 会利益 的政 治需要， 是 以公权力 也 保障人权和程 序公正 的社会需要 。因此无 论检察机关 是提起 刑事诉讼， 是提 起 民事诉讼 或行政诉讼， 还 都是代表 国家行 使 公诉权的方式， 是对刑法、民商法 、行政法等法律的实施进行 监 督的权能的体现⑥ 。 （ ）公益诉讼与诉权 二 为 了保护 国家利益 和社会 公共 利益， 代各 国民事 诉讼 现 理 论都 不认 为起诉权 为 民事当事人 所独 占， 法上 不仅 允许 立 经营 管理人按照 实体法或诉讼 法上的信托制度代 替实体权 利 人行使诉权， 而且普遍规定 了检察机关可 以提起 民事诉讼⑦ 。 再者 ，把 诉讼 当事人局 限于必须 是实体法上的权利人 的论 断
苏丹红 、“ 肉精 ” 毒奶粉 ”等危害公共安全事件的出 瘦 、“ 现 ，说 明公益保 护的 问题 日益 凸显 ：一是国家经济利益受 到 严重侵蚀 ，通过 非法手段侵 占、破 坏、浪费 国家 资产 的事件 频发 ；二 是商 品市场诚信 问题 严重 ，社会主义市场经济 秩序 受到强烈冲击 ；三是不特 定多数人利益 受到严重损害 。而 目 前我 国对 民事公益 的维护 ，主要 是依靠行政手段来实现 的。 应 当承认 ，行政执法具有 主动 性、权 威性、专业性 、快捷 性 的特点 ，是 惩治违法行为 的必要手 段，对维护公益有着 不可 替代 的作用 。但行政执法 是有缺 陷的 。行政手段 因 自身的局 限性必然会导致对公益保护的有限性。 对大量维护公益 的实际需求，如果法 律制 度仍迟滞不前 ， 后果将是严重的 。 它的不利影响主要 体现 在以下几方面 ： 一是 伤害公众对司法 的信任感 。 国学者耶林有句名言 ： 为权利 德 “ 而斗争。 ⑩公益诉讼制度正是维护乃至激发公 民对法律感情 ”
２ １ 年 ０ １
法商论坛
第二卷 Байду номын сангаас
和谐社会语境下的公益诉讼制度构建
李 东蓊 （ 州市黄埔 区人 民检察 院， 东广 州， １ ７ ０ 广 广 ５００ ）
摘 要 ：当前 ，我 国正处于全面建设社会主义和谐 社会 的进程之 中，本文结合广州市检察机关开展公益诉讼的实践，分析 了检 察机关开展公益诉讼 的正当性和必要性 ，并提 出了构建公益诉讼制度 的几 点构想 。 关 键词 ：和谐社会 ；公益诉讼 ；检察权
中国共产 党十 六届六 中全会 通过 的 《 中共中央关于 构建 社会主 义和谐社会若干重大 问题的决定》， 为我国今后的社会 发 展构建了一个宏大的蓝 图。 ０ １ １ ２ ２ １ 年 月 ４日，吴邦 国同志 提 出 ，我 国的社会 主义法律 体系 己初步建 成① 。然而 ，我们 也要清醒 的看 到，我国 目前正处于社会发展的关键 时期， 快速 的社 会转型带来 了社会 结构 、利益格局 、思想观 念等方 面 的 深刻变 化， 社会主 义法 治建设仍然面 临着 严峻的挑 战 。 伴随着 《 民事诉讼法 》 行政诉讼法 》等一系列法 律 、 、《 法 规 的出 台和 实施， 及公 民权利保 护和人权 保 障的各 种法 涉 律制度 日 完善， 臻 学者 们甚至声称 “ 权利时代 已经来 临” ② 。 但 是，国家利益和 社会 公共 利益的法律保护 却呈 现 了相 反 的 趋势 ， 国有资产大量流 失、 环境保护乏力、 社会公共设施受损 、 突 发性 公共事 件频繁 发生 等社会现 象 日益严重 ， 国家利 益和 公共 利益法律保护 制度缺位 的 问题不断 凸现 。这 些不和 谐 因 素 的消除 ，需要 一种新型 的公益法律保护制度 的 出台。近年 来检 察机关尝试 开展 的公益 诉讼 虽然取得 了 良好 的法律 效果 和社会 效果，但也面临着 “ 合理不合法 ”的质疑③ 。 公益诉讼的正 当性 公益 诉讼 ，是指特定 的国家机关 、社会 团体和相关 公 民 根据 法律规定 ，针对侵犯 社会公共利益 的行 为提 出请求 ，由 法 院通过司法程 序追究 违法 行为并借此保护 和捍 卫公共 利益 的一种 法律制度④ 。我 国公益诉讼制度难 以建立 的主要 原因 ， 是公益 诉讼制度的许多理论 问题 尚未解决 。
一
已经显示出狭隘和偏颇的一面 ， 在二元诉权向纯粹的程序性 “ 民事诉 权发 展的今天 ， 脱离 民事 实体权利 而享有诉 权和行 使 诉权 已不是令人困惑的事情。 ”⑧特别是在社会公共利益遭 受 侵害 的情况下 ， 与实施行 为有直接利 害 关系的具 体相对人往
往是受益者， 不会提起诉讼 ；而受损的公共利益则由于权利人 分散或行使权利的主体缺位 而不能或无法提起诉讼 。因此， 为 了维护社会公共利益， 当授权相应的国家机关提 起诉讼 。 应 （ 三）公益诉讼 与处分权理论 反对公益诉讼 的学者认为 ，民事诉讼和 民事实体活动 一 样， 彻的是意 思 自治原则， 贯 公益诉讼会 侵害当事人的处分权 但事实并非如此 ，处分权是有 限制 的，滥用处分权的行 为 应当受到国家的干预。在民事诉讼过程 中， 当事人滥用处分权 的行为 由法 院代表 国家进行干预 。但案 件还 没进 入诉讼阶段 前， 当事人 滥用处分权 的行 为由谁 来代表 国家进行干预 呢？ 检 察机关有权对 公民、法人或其它组织 的民事活动进行法律监 督， 对于严重侵害社会 公益或破坏公法秩序的违法 处分行为， 有权直接 向法 院提起 公益 诉讼， 以制裁当事人 的违法行 为， 维 护公益 。而且 ，公益诉 讼主 要是为了追究违法人的 民事责任， 旦对 方 的行为 已经 侵害 了公益， 任何人都 不应享 有 自由处 分权，所以也不存在侵害对方当事人 的处分权 的问题 。
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一
、
二、公益诉讼的必要性 （ ）经济现 实依据 ——保护 国家和 社会公共利益 的需 一
要
（ ）公益诉讼与检察权理论 一
反对公益诉讼制度 的学者认为 ：一旦构建公益诉讼 制度 ， 检 察权与 民事 诉权必然 冲突。因为 ，一方面 ，检察官 作为法 律 监督者必须 具有超然 性、中立性 、独立 性 ：另一方面 ，检 察官积极主动 举证证 明己方利益应该获得支 持，就很难 再具 备超然和 中立 的地位⑤ 。事实上 ，公诉 权在本质上 是 以公益 为基础的， 检察机 关代表 国家 以起诉等方式维护 公益， 既是 以 公权力 维护 国家利益 和社 会利益 的政 治需要， 是 以公权力 也 保障人权和程 序公正 的社会需要 。因此无 论检察机关 是提起 刑事诉讼， 是提 起 民事诉讼 或行政诉讼， 还 都是代表 国家行 使 公诉权的方式， 是对刑法、民商法 、行政法等法律的实施进行 监 督的权能的体现⑥ 。 （ ）公益诉讼与诉权 二 为 了保护 国家利益 和社会 公共 利益， 代各 国民事 诉讼 现 理 论都 不认 为起诉权 为 民事当事人 所独 占， 法上 不仅 允许 立 经营 管理人按照 实体法或诉讼 法上的信托制度代 替实体权 利 人行使诉权， 而且普遍规定 了检察机关可 以提起 民事诉讼⑦ 。 再者 ，把 诉讼 当事人局 限于必须 是实体法上的权利人 的论 断