广东在推动形成全面开放新格局中的定位与政策建议

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广东在推动形成全面开放新格局中的
定位与政策建议
肖奎喜 余顺荣 林创伟
习近平总书记在党的十九大报告中强调要“推动形成全面开放新格局”“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。

广东是海上丝绸之路起点之一，是中国市场经济的发源地，改革开放的排头兵、先行地和试验区。

经过40年的改革开放，广东经济社会发展取得了令人瞩目的成就。

党中央在充分肯定广东工作的同时，也赋予了新时期广东更高的使命和要求。

2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时，要求广东在形成全面开放新格局上走在全国前列，以更宽广的视野、更高的目标要求、更有力的举措推动全面开放。

同年10月，习近平总书记视察广东时指出，广东要在更高水平上扩大开放，高标准建设广东自由贸易实验区，打造高水平对外开放门户枢纽。

习近平总书记的重要讲话和重要指示明确了广东新时代全面开放的方向，广东必须按照习近平总书记和党中央的要求，继续弘扬敢闯敢试、敢为人先的改革开放精神，充分发挥地缘、区位和人文优势，找准定位，精准施策，争取在开放领域和开放层次上实现重大突破，继续在我国推动形成全面开放新格局中发挥引领作用。

广东在推动形成全面开放新格局中的定位
遵循党中央对外开放战略布局以及广东省委省政府的有关工作部署，广东在推动形成全面开放新格局中，宜从以下几个方面来谋划自身定位：
（一）打造开放型经济新体制的示范区，成为我国全面开放的排头兵
广东地处沿海，毗邻港澳，海外华人、华侨众多，具有得天独厚的地缘人缘等优势，被中央赋予在改革开放中先走一步的重任。

广东率先构建市场经济体系和对外开放格局，成为中国对外开放的排头兵、改革开放的试验田和示范区，为我国的经济社会建设做出了重要贡献。

在新一轮全面改革开放中，广东实施全面开放的重中之重就是要构建开放型经济新体制，形成更多可复制推广的改革经验，服务全国的对外开放新格局。

具体来说就是要借力广东的先发优势，通过更深层次改革开放，推动经济转型升级，高标准建设自贸区，培育“广东制造”和“广东服务”双轮驱动的外贸发展格局，实现制造业和服务业两大领域的新开放，为全国开放型经济的升级版提供示范，成为我国全面开放的排
广东具有深厚的地缘、人文和经济优势，一直是我国改革开放的前沿和试验田，同时在进一步深化对外开放中也存在不少障碍和挑战。

在推动形成全面开放新格局的过程中，广东应当确立清晰的定位，努力成为开放型经济新体制的示范区、全球重要的科技创新新高地、联通“一带一路”的重要枢纽、推动粤港澳大湾区建设的重要引擎和国家服务业开放的先行地和高端服务业聚集区。

为此，要推进市场化体制机制创新，形成一流国际化营商环境；促进科技和产业的深度融合，着力推进高科技资源的汇聚；推动重要领域深度合作，发挥广东在“一带一路”建设中的重要枢纽作用；把握粤港澳合作重点，发展具有全球影响力的大湾区新经济；整合高端服务业要素资源，助推服务业全面开放和转型升级。

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头兵。

“新高地”意味着以“贸易－生产－投资－金融”一体化为标志的多领域开放新试验；明晰政府与市场边界，实现市场起决定作用的新探索；不断引领我国新技术、新产业、新业态发展潮流的新特区。

（二）打造国际科技创新的新高地，成为国家实施创新驱动发展战略的引领者
近年来，不管是世界主要发达国家，还是我国国内，都出现了科技产业加速集聚的趋势，马太效应①非常明显。

美国硅谷地区在金融、贸易等方面和纽约地区相差甚远，但是凭借着科技中心这一优势，对具有百年先发优势的纽约地区形成了巨大的挑战。

广东在科技成果转化等方面已走在国内省区市的前列，深圳成为能与北京、上海比肩的全国科技中心以及电子信息（尤其是偏硬件领域）的科技创新高地，涌现出华为、腾讯、大疆等一大批高科技公司。

一大批华人华侨往来于粤港澳与旧金山两大湾区之间，将硅谷的科创项目、资本、管理经验等引入广东，同时将广东的优质资源对接到硅谷。

在国家实施创新驱动发展战略过程中，广东最重要的一个定位就是要全力以赴抢占科技制高点，推动创新资源集聚，强化转化能力优势，把更多科技成果转化为先进生产力，把创新落到发展上。

充分发挥科技创新对经济的引领作用，借鉴参考美国硅谷等地的成功经验，把广东打造成为我国甚至是世界的科技创新高地，成为国家实施创新驱动发展战略的引领者。

（三）打造联通“一带一路”的重要通道，成为国家“引进来”和“走出去”的枢纽当前“一带一路”建设全面推进，为广东带来了重大机遇。

国家信息中心发布的《“一带一路”贸易合作大数据报告2018》显示，中国各省（市）与“一带一路”沿线国家贸易总额中，广东位列全国第一。

随着“一带一路”建设的大力推进以及我国西南地区基础设施的逐步完善，广东在吸引
大西南地区将广州、深圳等作为其走出去的门
户和出海口方面，显现了新的优势。

在国家全
面开放新格局的构建中，广东应紧抓契机，发
挥地处环太平洋、环印度洋以及中国大陆三圈
交汇之处的地缘优势，加大交通基础设施建设，
以国际一流城市为追赶目标，力争通过努力，
尽早把广州、深圳打造成国家重要交通枢纽城
市，把广东打造成为联通“一带一路”的重要
枢纽和“引进来”“走出去”的重要通道。

（四）打造粤港澳大湾区建设的重要引擎，
成为国际“新湾区”建设的主体承担者
在我国的湾区中，实力最强、基础条件最
成熟的是粤港澳大湾区。

2014年至2018年，
粤港澳大湾区GDP实现“五连增”，总量超
10万亿元，2018年粤港澳大湾区常住人口突
破7000万人②，进出口贸易额是东京湾区的3
倍以上，区域港口集装箱吞吐量约是世界三大
湾区总和的4.5倍。

从产业看，香港是国际金
融中心和自由贸易港，澳门的会展和旅游服务
业高度发达；大湾区内珠三角9个城市既在科
技创新、金融等领域占有重要地位，也是国际
航空航运枢纽和世界制造业中心。

从交通看，
随着港珠澳大桥、广深港高铁的开通，粤港澳
大湾区打造1小时宜居湾区的条件更加成熟。

要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳
加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界
级城市群，发展新时期的“前店后厂”模式。

港澳国际化程度高，法治健全，生活环境优美，
可以发挥门面和“店”的作用，而广东产业链
完善、发达，可以发挥实验试制、生产制造等
“厂”的作用。

深港的落马洲河套地区以及广
东自贸试验区的三个片区，既享有政策优势，
又毗邻港澳，非常适合推行这种新“前店后厂”
模式，吸引国际一流的科研团队落地创新创业。

粤港澳大湾区建设是广东继续当好新时代改革
开放排头兵的大机遇、大文章，应当举全省之
力加快建设，充分发挥珠三角主阵地和广东的
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广东经济
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重要引擎作用，着力推进和对接与香港、澳门的全方位合作，充分体现广东在推进粤港澳大湾区建设中的主体责任和担当。

（五）打造国家服务业开放的先行地，成为全球高端服务业的新聚集区
经过40年的高速发展，广东的制造业开放程度已经达到相当高度。

相比之下，服务业对外开放相对滞后，产业整体竞争力不强，仍是经济发展和结构升级的“短板”。

近年来，广东服务贸易虽得到补涨性发展，但仍滞后于货物贸易发展。

而且，服务贸易出口中以信息技术为基础的新兴服务业一直是弱项，金融、保险、信息、专利技术、文化创意等反映服务贸易核心竞争力的现代服务业占进出口比重不足10%③，大型国际化、集团化的服务企业和高端人才不足，缺乏具有国际竞争力的服务产品。

当前粤港澳大湾区、广东自贸试验区建设正在大力推进，广东服务业尤其是现代服务业迎来了重大发展契机。

港澳服务业高度发达（服务业占比均高达92%④），尤其是香港拥有高度发达的金融、保险、法律、会计、咨询、教育、医疗、旅游等现代服务业，是世界上主要的高端服务业基地之一。

推动形成全面开放新格局就是要大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，在深化制造业开放的同时，重点推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放。

广东应充分利用粤港澳大湾区、广东自贸试验区建设的契机，积极发挥临近港澳、与港澳联系密切这一独特优势，携手港澳，把广东打造成国际高端服务业聚集区，以服务业的开放助力构建全面开放新格局。

对策建议
为实现广东在推动形成全面开放新格局中的上述定位，提出如下对策建议：
（一）推进市场化体制机制创新，形成一流国际化营商环境
对标国际一流水准，在全国率先形成市场化、法治化和国际化的营商环境。

全面对接国际高标准市场规则体系，围绕打造全球企业投资首选地和最佳发展地，持续优化完善营商环境。

对标国际一流标准，深化审批服务便利化改革，推动“人工智能+机器人”商事登记全覆盖，优化银政数据联动共享。

突出试点先行，充分发挥广州开发区、南沙新区片区、国家临空经济示范区等重点区域在优化营商环境方面的示范推动作用。

健全统一规范、公开透明的营商法规体系，对标国际先进水平，加强对知识产权和外商投资合法权益的保护，率先建立更高水平的市场化、法治化、国际化营商环境。

在接轨国际的制度规则、法律规范等方面保持先发优势，在全国开放型经济新体制的建立完善中发挥引领作用。

坚持进行以“负面清单+事中事后监管”为核心的投资管理制度改革，建立更加开放透明的市场准入管理模式。

持续深化完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，加快构建与国际高标准对接的投资贸易规则体系，提高自贸试验区外商投资负面清单开放度和透明度，着力构建与负面清单管理方式相适应的事中事后监管制度。

更大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，加快落实已经承诺的金融业开放和制造业取消股比限制的举措。

加快国际贸易与国家“单一窗口”标准规范的对接，推进与其他地区口岸的互联互通。

进一步提升贸易便利化水平，加快建设具有国际先进水平的中国（广东）国际贸易“单一窗口”，实现与国家层面“单一窗口”标准规范融合对接。

实现跨境电商订购人身份信息核实自动化、平台化。

同时，探索推进“单一窗口”平台与香港、“一带一路”沿线国家和其他地区口岸的互联互通。

实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，深化“三互”大通关改革。

在有条件的口岸率先实现通关放
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行全流程的无纸化、智能化、便利化。

加快自贸区经验复制推广，推进自贸片区和主要港口的对接。

在全省进一步加大自贸区经验复制和推广力度，不断进行制度创新，减少体制障碍。

在广东自贸试验区内建立与国际航运枢纽、国际贸易中心和金融业对外开放试验示范窗口相适应的制度体系。

把广东自贸试验区打造成开放型经济新体制先行区、高水平对外开放门户枢纽和粤港澳大湾区合作示范区。

推进要素汇聚，促进自贸片区和港口的连线，尤其是南沙片区和广州港、前海片区和盐田港、横琴片区和珠海港要加快对接，设立专门的封闭式物流通道连廊，相互串联，形成港区联动格局。

（二）深化科技领域“放管服”改革，着力推进高科技资源的汇聚
激发企业创新活力，加快重大科研平台建设，打造国际研发和制造中心。

以更大的决心和力度深化科技领域“放管服”改革，进一步释放创新创造活力。

借助国家科技产业创新中心的建设，积极建设新型研发机构、科技企业孵化器等转化平台，形成转化应用的快速通道。

强化知识产权激励机制，最大程度地释放科技人员创新潜能，攻克核心关键技术。

以新一代信息技术与制造业深度融合为切入点，加快发展智能制造、互联制造、绿色制造等新型制造，打造广东制造升级版⑤。

引入发达国家经验，落实风险投资的政策支持，打造国际风投创投中心。

进一步提高风险投资对科技产业发展重要性的认识，大力支持风险投资行业的发展。

加大财政对国有风险投资机构的投入力度，充实国有风险投资机构资金。

为民营风险投资机构创造公平竞争的市场环境，并从税收等方面给予支持。

积极鼓励深圳、广州出台政策，在深圳南山、广州琶洲等高科技企业密集的区域建设风险投资集聚地，充分发挥风险投资和高科技企业双向良性促进的作用。

加快国际前沿产业的提前布局，争取在重
大技术上取得突破，补齐高教创新资源的短板。

聚焦产业重点发展方向，实施重大科技专项，
努力在核心技术和设备研发上取得突破。

强化
创新源头供给，持续推进高水平大学、高水平
理工科大学和科研院所建设，积极争取国家实
验室、综合性国家科学中心等高水平创新平台
和重大科技基础设施落户。

通过做强现有大学，
新办高水平大学，引入内地、港澳台、国际著
名大学在广东开设分校等多种方式尽快补上高
教资源短板。

落实创新型人才引进优惠政策，积极打造
引资引智高端平台，形成科教和人才洼地。

适
时组织召开全省人才大会，统筹规划和实施适
应广东全方位开放发展的人才战略。

大力引进
国内外高层次人才，抓住全球人才流动加速和
大量留学人员回国创业的机遇，引进一批站在
行业科技前沿的领军人才。

大力实施海外人才
为粤服务计划，积极打造引资引智高端平台，
以侨引智引才。

（三）推动交通基础设施等互联互通，完
善“一带一路”“产园链”构建
致力于形成更高的全球连通性，把广州、
深圳打造成联通“一带一路”的交通枢纽和
国家综合门户。

进一步完善大交通综合网络
体系，强化广州、深圳辐射带动周边城市的
枢纽功能。

加快国际航运、航空枢纽建设。

扩大对“一带一路”沿线国家和地区港口的
投资，打造全球港口链。

加密通达世界各大
港口的货运航线，重点增加欧美远洋航线。

促进广东与21世纪海上丝绸之路沿线国家和
地区港口的合作对接。

畅通与香港之间的物
流大通道，创新与香港港口的通关模式，发
展海空联运中转业务，建立与香港机场的快
件海空联运、铁空联运通道。

协力拓展新兴市场，加快海外经贸合作园
区建设，为企业顺利走出去提供有利条件。

借
助不断完善的基础设施互联互通条件，不断扩
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广东经济
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大欧、美、日、东盟及香港等传统市场规模，大力开拓拉美、中东、非洲等潜力较大、前景广阔的新兴市场。

协力拓展新兴产业，加快海外经贸合作园区建设，完善“一带一路”产业和园区（简称“产园链”）构建。

以东盟为核心区，以境外经贸合作园区为载体，推动广东优势企业以产业集群形式走出去。

在南亚重点投资工业园区，推动IT、轻工、工程承包合作。

在非洲国家建立境外合作工业园，向其转移劳动密集型加工业。

探索构建海上丝绸之路沿线跨境电子商务服务体系，力争成为海上丝绸之路跨境贸易电子商务产业集聚区。

（四）把握粤港澳科技和金融合作重点，着力发展国际湾区“新经济”
三方携手，建立粤港澳三地协同创新发展和政策协调机制。

广东要把粤港澳大湾区建设作为新时代广东改革开放的总牵引，切实担当好粤港澳大湾区建设的重要职责。

深入推动粤港澳投资便利化、贸易自由化、人员车辆往来和通关便利化，促进粤港澳三地体制机制“软对接”。

在已有的粤港、粤澳、港澳三方相对独立的合作机制基础上，积极探索体制机制创新，建议在中央指导下，建立粤港澳三地共同参与的更高层级、协作一体的决策和协调机制，及时解决三地对外开放、协同发展中存在的问题与矛盾，推动深度融合发展。

优化跨区域科研合作创新模式，培育重大科研合作平台，推动大湾区科技研发合作向更高层次发展。

鼓励广东科技服务机构深化与港澳科技机构合作，共建一批高水平专业化科技服务平台或基地，促进两地科技资源优势互补。

依托香港、澳门等中心城市的科研资源优势和高新技术产业基础，充分发挥广州、深圳在粤港澳大湾区的区域核心引擎作用，打造高端要素集聚平台，加快建设南沙粤港澳全面合作示范区、广州—深圳—香港—澳门科技创新走廊、香港科技大学（广州）校区、大湾区青年创新创业基地等重点工程。

支持港深创新及科技园、中新广州知识城、南沙庆盛科技创新产业基地、横琴粤澳合作中医药科技产业园等重大创新载体建设。

支持粤港澳设立联合创新专项资金，就重大科研项目开展合作，允许相关资金在大湾区跨境使用。

在珠三角九市建设一批面向港澳的科技企业孵化器，为港澳高校、科研机构的先进技术成果转移转化提供便利条件。

拓宽合作渠道，创新合作方式，建设大湾区与“一带一路”沿线国家合作的重要支撑区。

充分发挥广东毗邻港澳的独特优势，深化与“一带一路”沿线国家在基础设施互联互通、经贸、金融、生态环保及人文交流领域的合作，依托大湾区携手打造推进“一带一路”建设的重要支撑区。

支持广东和港澳共同开展国际产能合作和联手“走出去”，进一步完善对外开放平台，推动大湾区在国家高水平参与国际合作中发挥示范带头作用。

强化广东与港澳的交通联系，构建高效便捷的现代综合交通运输体系，实现基础设施“硬联通”，与体制上的“软对接”相互协作，共同推动三地经济相联、民心相通，促进湾区教育、医疗、就业、文化等重大民生项目建设，加大湾区生态建设，打造宜业、宜居的一小时优质生活圈。

加快推进一批联通粤港澳与“一带一路”沿线国家的重大基础设施项目建设。

充分利用香港金融资源，借力跨境金融创新推动粤港澳深度融合。

以粤港澳金融合作为重点，推动广东金融服务业对港澳等地区扩大开放。

以广东自贸试验区为依托，开展“NRA+”账户跨境金融创新。

研究探索开展跨境人民币创新业务试点，进一步推动粤港澳三地金融业融合发展，逐步实现粤港澳大湾区金融机构协同、市场对接、产品互认、基建互通、人才互动，提升大珠三角金融圈的辐射力和带动力。

重点打造大湾区新经济产业体系带，构建与国际高标准对接的金融服务体系，建设粤港澳大湾区金融中心，引领金融开放走
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在全国前列，为建设国际一流湾区和世界级城市群提供强有力的金融支撑。

（五）整合高端要素资源，助推服务业全面开放和转型升级
扩大高端服务业开放和发展领域，助推广东产业转型升级。

抓住国际产业重新布局的机遇，以中美投资协定谈判确立的准入前国民待遇和负面清单为基础，有序扩大现代服务业对外开放。

推动航空航运、教育、医疗、文化等服务领域逐步开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。

做优做强高端现代服务业，支持发展法律、咨询、广告、精算、人力资源等专业服务业，建设工业设计中心，发展供应链管理、定制化服务、总集成总承包、信息增值服务等服务型制造新业态新模式，助推产业转型升级。

将广东自贸试验区打造成为现代服务业发展集聚区和总部经济集聚区。

放宽自贸区服务领域投资准入，在广东自贸试验区内实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，同步实施内资投资项目负面清单。

积极探索在广东自贸试验区对港澳投资者实施准入特别管理措施等，深化投资管理体制改革。

积极引进高端服务业入驻广东自贸试验区，大力推动高端服务业要素集聚，加快建立高端产业体系。

争取更多服务行业跨国企业和国内大型央企、民企在广东自贸试验区设立区域总部、海外总部，打造“总部经济集聚区”。

加强广东和香港、澳门服务业合作，深入推进粤港澳服务贸易自由化。

在内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议总体框架下，在粤港澳合作基础好、服务业发达的地市设立粤港澳服务贸易自由化重点示范基地，打造深化粤港澳合作载体。

积极争取进一步降低港澳服务提供者准入门槛，支持港澳专业服务机构集聚发展，推进服务行业管理标准和规则衔接。

推进粤港澳物流合作发展，大力发展第三方物流和冷链物流，提高供应链管理水平，建设国际物流枢纽。

推动粤港澳深化工业设计合作，促进工业设计成果产业化。

深化粤港澳文化创意产业合作，有序推进市场开放。

突出广东服务贸易核心区定位，促进穗港澳之间资金、信息和人员的便捷流动，推动专业服务、金融服务、文化贸易、研发设计、服务外包等领域服务贸易资源向广东及其周边地区集聚，努力把泛珠三角建设成为引领华南、携手港澳、辐射东南亚、面向全球的服
务贸易发展高地和综合服务枢纽。

基金资助：广东省软科学项目(2016A070705058，2015A070703019)，广州市社科智库项目：广州加快构建开放型经济新体制研究（2019GZZK08），广州华南财富管理中心研究基地项目（201901）。

作者：肖奎喜为广东外语外贸大学经济贸易学院经济学教授，管理学博士；余顺荣为广东省委外事工作领导小组办公室发展规划处处长；林创伟为广东外语外贸大学副教授。

（编辑/王婷）
注释：
①马太效应：指强者愈强、弱者愈弱的现象。

②2018年粤港澳大湾区人口数据分析：珠三角9市人口总量大 澳门香港人口密度大：/news/
hongguan/20190408/0933391144362.shtml
③游霭琼，新时期广东对外开放优势与转换，中国区域经济发展报告（2016～2017），社会科学文献出版社
④2016年版《服务业统计摘要》，香港特区政府统计处编制
⑤黄新凤，南方日报，2015年2月16日
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广东经济。