设施农业用地供需状况、政策执行困境与优化策略

设施农业用地供需状况、政策执行困境与优化策略
作者：谭智心张云华
来源：《改革》2020年第11期
摘要：设施农业用地问题的核心症结在于如何有效平衡与处理好用地需求和耕地保护之间的关系。

我国设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型的供需缺口情况不一。

在设施农业用地政策执行过程中存在着执行标准不明、操作依据缺乏、供需矛盾未解、监管难度加大等问题。

为此，应从完善供地方式、制定行业标准、创新体制机制、加大监管力度等方面进一步完善相关政策。

关键词：设施农业用地;供需缺口;农村土地制度改革
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）11-0109-10
设施农业是我国从传统农业向现代农业转型的产物，是农业现代化的重要发展方向。

党中央、国务院高度重视设施农业发展及其用地问题。

2020年中央“一号文件”明确提出“加强现代农业设施建设”，“将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等附属设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定附属设施用地规模上限。

农业设施用地可以使用耕地。

强化农业设施用地监管，严禁以农业设施用地为名从事非农建设”。

近年来，随着农业现代化进程的加快推进，设施农业在我国很多地区得到了较好推广，用地需求随之不断增加，但乱占滥用耕地的情况也屡见不鲜。

如何有效平衡与处理用地需求和耕地保护之间的关系，成为当前设施农业用地问题的核心症结。

一、我国设施农业用地的界定及其发展概况
关于设施农业的概念，目前国内外尚未形成统一定义。

在国际称谓上，欧洲、日本通常使用“保护性农业（Protected Agriculture）”这一概念，美国则通常使用“可控环境农业（Controlled Environ-
mental Agriculture）”一词[1]。

我国设施农业起源于20世纪80年代，经过多年的发展，设施农业在很多地区得到了较好的推广，农民参与设施农业建设的积极性与主动性相对较高。

从概念定义来看，我国大多数研究认为，设施农业就是利用一定附加设施，使农业生产条件得到有效优化的农业[2-3]。

从概念内涵上看，设施农业有广义和狭义之分。

广义上的设施农业包括设施种植业和设施养殖业（畜禽养殖、水产养殖）两大类;狭义的设施农业则只包括设施种植业（也称为设施园艺）。

在我国最新的《土地利用现状分类》国家标准（GB/T 21010-2017）中，设施农业用地的概念表述为“设施农用地”，在分类中属于农用地、二级类，并归属一级类中的“其他土地”，含义是“直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地;直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地;直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地;晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地”。

近5年来，我国设施种植业发展总体呈现下降趋势。

据国家统计局统计①，2015—2019年，我国设施种植业用地面积分别为3134.7千公顷、3042.9千公顷、2969.0千公顷、2627.5千公顷、2631.5千公顷，占农作物总播种面积的比重分别为1.88%、1.82%、1.78%、1.58%、1.59%（见图1），突出表现在2018年受“大棚房整治”事件影响，相比前一年减少幅度较大。

2019年虽有所恢复，但仍没有恢复到整治前的水平。

从世界范围来看，我国设施农业（园艺）面积在全球范围内居于世界前列。

全国大中拱棚以上的设施面积达370万公顷，占世界设施园艺面积的80%。

其中，连栋温室面积99.9万公顷，占全国设施园艺面积的27%。

玻璃温室被称为装备水平最高的温室，我国有9000公顷，仅次于荷兰（10800公顷），位居世界第二位[4]。

二、我国设施农业用地政策溯源及解析
为适应现代农业发展需要，促進设施农业健康有序发展，完善其用地管理，自然资源部（原国土资源部）和农业农村部（原农业部）等相关部门先后印发了一系列政策文件（见表1，下页）。

这些文件以我国设施农业发展现状为背景，明确了设施农用地的界定范围、分类管理、使用审核、监督管理等方面的具体问题，为现代设施农业发展提供了政策支持和制度保障。

近年来，随着党的十九大提出实施乡村振兴战略，设施农业用地政策在《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》、中央“一号文件”等相关文件中均有涉及，并随着实践发展而不断完善。

当前我国国家层面关于设施农业用地的指导政策是2019年12月发布的《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），有效期为5年。

从政策导向来看，该文件在坚持土地用途管制的前提下，适应农业农村发展对设施农业用地的现实需求，进一步完善了设施农业用地管理办法。

与之前的设施农业用地政策相比，该政策最大的突破在于将设施农业用地纳入农业内部结构调整范围，允许设施农业使用一般耕地，且不用落实占补平衡，也不需办理建设用地审批手续。

这一政策为今后设施农业经营主体发展农业生产提供了较大的自主权，应视为发展设施农业的重大利好。

同时，考虑到全国各地、各类设施农业用地的地区差异，国家层面不再对各类设施农业用地规模和建设标准作出统一规定，而是将权限下放给地方，规定由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施农业用地规模，体现各地差别化政策。

然而，这一政策也对耕地保护提出了新的挑战，在设施农业用地不需经过审批即可使用的背景下，如何创新管理方式，既推动设施农业有序发展，又有效应对耕地违法违规占用的行为，不让“大棚房”问题再度重演，成为当前摆在相关部门面前的突出难题。

三、我国设施农业用地供需状况分析
为了解我国农业经营主体对设施农业用地的需求强度、需求结构及其供需平衡情况，课题组采用问卷调查的方式，通过电脑网络、手机微信等方式向农业生产一线的经营者发放了调查问卷①。

截至2020年6月10日，共回收有效问卷1136份，样本覆盖除西藏、贵州之外的29个省（区、市），其中江苏（474份）、湖南（201份）、四川（172份）、河北（96份）4省样本量较多，合计占样本总量的83.01%，可代表我国东部、中部、西部地区。

从调查对象看，主要有农业企业负责人（占10.74%）、农民专业合作社负责人（占34.95%）、家庭农场主（占33.98%）、专业大户（占4.14%）、普通农户（占11.44%）等。

从调查对象从事的产业分布看，农业种植业占比较大（占65.67%），其次是畜禽养殖业（占10.12%）、农业服务业（占10.12%）、水产养殖业（占5.19%）等。

（一）设施农业用地需求具有普遍性，不同用地类型需求强度各异
研究中用对设施农业用地存在需求的样本数占总样本数的比例来衡量需求强度。

统计结果表明，有76.9%的调查对象表示对设施农业用地存在需求，其中88.2%的农民专业合作社负责人、85.5%的家庭农场主、83.6%的农业企业负责人、61.7%的专业大户对设施农业用地存在需求。

从行业分布看，83.5%的畜牧养殖从业者、79.8%的种植业从业者、79.7%的水产养殖从业者、75.7%的农业服务业从业者表示对设施农业用地存在需求。

从用地需求类型看（见表2），附属设施用地需求较为强烈，63.16%的调查对象选择需要农资农具存放场地，其次分别为烘干晾晒场地、保鲜储藏设施用地、简易的生产看护房、分拣包装场地等。

此外，调研发现，与农业生产相关的办公用地、员工宿舍、员工食堂、品种展示、员工培训等用地需求也较为强烈;从用地需求面积情况看，直接用于作物种植、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地需求面积较大。

在附属设施用地中，对生物质肥料生产设施用
地、与养殖相关的污粪处置场地的需求面积相对较大。

从用地需求面积占项目总面积的比例来看②，设施农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地需求占比较大，附属设施用地需求占比相对较少，但与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地、烘干晾晒场地等附属设施用地需求占比仍然超过了10%的水平。

（二）设施农业用地存在供给不足，不同用地类型获批情况有别
研究中用对设施农业用地存在需求者最终获批的设施农业用地类型及面积等情况作为设施农业用地供给的衡量指标。

统计结果显示（见表3），各种设施农业用地类型获批比例均没有超过50%，说明该类型用地存在供需缺口。

从获批用地面积来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批平均面积相对较大，附属设施用地获批面积相对较小。

从获批用地面积占项目总面积的比例来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批占比较大，附属设施用地供给占比相对较少，其中烘干晾晒场地、与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地获批面积占比相对较大。

从用地办理手续的满意度来看，使用者对设施农业用地手续的满意程度不高，选择“很满意”和“满意”的样本数占样本总数的38.9%，选择“一般”的占29.52%，选择“不满意”和“很不满意”的占31.58%。

从政策宣传情况来看，知道国家关于设施农业用地最新政策的较少，仅占样本总量的20.25%;回答“不知道”的占21.74%;回答“知道一点，不太了解”的占58.01%，说明政策宣传力度还有待加强。

（三）设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型供需缺口不一
通过比较设施农业用地供需情况可知，我国设施农业用地存在供需缺口。

从供需面积缺口来看，缺口最大的是水产养殖生产设施用地，供需缺口达到18.9亩，其次是生物质肥料生产设施用地、规模化畜禽养殖生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地、大棚温室设施用地、检验检疫监测等技术设施用地，等等（见表4，下页）。

从供需面积缺口占项目总面积的比重来看，大棚温室用地、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地缺口占比较大，分别为7.68%、5.18%、11.71%。

附属设施中检验检疫监测等技术设施用地的缺口占比相对较大。

此外，污粪处理场地、生物质肥料生产设施用地、农资农具存放场地等占比也存在一定程度的缺口。

四、我国设施农业用地政策执行面临的困境
当前我国设施农业用地政策的执行依据为2019年12月由自然资源部和农业农村部出台的《通知》，现正处于新旧文件的过渡期。

从各省份相关政策文件的出台情况来看，总体进展较为缓慢，目前仍有部分省份没有出台设施农业用地管理政策。

调研发现，设施农业用地政策在执行过程中还面临着许多问题和挑战，特别是管理权限放宽后加大了耕地保护的压力。

下一步要因地制宜地加快各省份文件出台进度，以回应社会关切，稳定基层农业生产经营者预期。

（一）设施农业用地政策执行范围与执行标准有待明确
明确设施农业用地执行范围与标准是进行设施农业用地管理的前提。

从调研情况来看，关于设施农业用地的范围与标准问题，基层实践中出现了一些新情况、新问题，需结合各地实际因地制宜予以解决，必要时也需要在更高层级的文件中予以明确：一是关于设施农业的概念，不同部门之间意见存在分歧。

例如，“露天蔬菜”是否属于设施农业，有的部门认为“露天蔬菜”没有涉及农业大棚、温室等现代化农业生产设施，不属于“设施农业”范畴;而有的部门认为，有些上了规模的露天种植项目，虽然没有建设大棚、温室等生产设施，但需要运用喷灌、滴灌、水培等现代农业生产手段，或是进行机械化作业，这样的农业生产方式也应当列入设施农业范畴，配备设施农业用地。

二是对于设施农业发展过程中出现的新情况新问题，不同部门看法不一。

例如，某省份近年来在农业大棚生产基地前，发展出一种当地人称为“田头市场”的市场形态，平均占地大约3亩左右，占地多的有10亩，主要用途就是蔬菜收购点以及简单的分拣包装场所。

有的部门认为，“田头市场”的经营者大多是专业的运销大户，自身并不直接从事农业生产，不符合相关政策性文件要求，故应当将此类用地作为建设用地管理，依法办理转用审批手续。

而有的部门认为，对于此种类型用地应当具体问题具体分析，如有些“田头市场”属于农民专业合作社生产蔬菜的收购点，农民专业合作社的基地是实实在在的农业直接生产用地，故此类“田头市场”应当作为设施农业用地使用。

对于该说法，相关部门表示从推动设施农业发展的角度来说应当予以支持，但农民专业合作社的规范性问题让他们难以有效界定农民专业合作社的真伪，操作执行难度较大。

三是对于农业生产中所需的设施用地是否纳入设施农业用地范畴没有明确。

从当前农业生产所需的生产要素来看，有些家庭承包户、小规模流转土地的家庭农场、粮食生产大户等同样需要农资农具存放场地、烘干晾晒场地、生产看护房用地等，如果这些农业生产形态不被認定为设施农业，就无法获得相应的用地资格。

有些发展较好、规模较大的农民专业合作社、家庭农场还需要在生产基地上建设诸如办公室、工人宿舍、员工培训等场所，这些用地类型在省级文件层面也没有明确，故基层执行过程中难以把握。

此外，关于农产品冷库建设用地，已经出台的文件虽有提及，但文字表述上仍然没有明确，例如，《通知》指出，“与生产直接关联的保鲜存储等设施用地”属于设施农业用地范畴，有些省份出台的设施农业用地管理文件也将“农作物保鲜储存、畜禽水产冷藏存储”作为附属设施用地管理，而基层执行中仍然存在偏差，比如农产品冷库建设用地在很多地方都被列为建设用地管理。

（一）设施农业用地需求具有普遍性，不同用地类型需求强度各异
研究中用对设施农业用地存在需求的样本数占总样本数的比例来衡量需求强度。

统计结果表明，有76.9%的调查对象表示对设施农业用地存在需求，其中88.2%的农民专业合作社负责人、85.5%的家庭农场主、83.6%的农业企业负责人、61.7%的专业大户对设施农业用地存在需求。

从行业分布看，83.5%的畜牧养殖从业者、79.8%的种植业从业者、79.7%的水产养殖从业者、75.7%的农业服务业从业者表示对设施农业用地存在需求。

从用地需求类型看（见表2），附属设施用地需求较为强烈，63.16%的调查对象选择需要农资农具存放场地，其次分别为烘干晾晒场地、保鲜储藏设施用地、简易的生产看护房、分拣包装场地等。

此外，调研发现，与农业生产相关的办公用地、员工宿舍、员工食堂、品种展示、员工培训等用地需求也较为强烈;从用地需求面积情况看，直接用于作物种植、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地需求面积较大。

在附属设施用地中，对生物质肥料生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地的需求面积相对较大。

从用地需求面积占项目总面积的比例来看②，设施农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地需求占比较大，附属设施用地需求占比相对较少，但与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地、烘干晾晒场地等附属设施用地需求占比仍然超过了10%的水平。

（二）设施农业用地存在供给不足，不同用地类型获批情况有别
研究中用对设施农业用地存在需求者最终获批的设施农业用地类型及面积等情况作为设施农业用地供给的衡量指标。

统计结果显示（见表3），各种设施农业用地类型获批比例均没有超过50%，说明该类型用地存在供需缺口。

从获批用地面积来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批平均面积相对较大，附属设施用地获批面积相对较小。

从获批用地面积占项目总面积的比例来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批占比较大，附属设施用地供给占比相对较少，其中烘干晾晒场地、与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地获批面积占比相对较大。

从用地办理手续的满意度来看，使用者对设施农业用地手续的满意程度不高，选择“很满意”和“满意”的样本数占样本总数的38.9%，选择“一般”的占29.52%，选择“不满意”和“很不满意”的占31.58%。

从政策宣传情况来看，知道国家关于设施农业用地最新政策的较少，仅占样本总量的20.25%;回答“不知道”的占21.74%;回答“知道一点，不太了解”的占58.01%，说明政策宣传力度还有待加强。

（三）设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型供需缺口不一
通过比较设施农业用地供需情况可知，我国设施农业用地存在供需缺口。

从供需面积缺口来看，缺口最大的是水产养殖生产设施用地，供需缺口達到18.9亩，其次是生物质肥料生产设施用地、规模化畜禽养殖生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地、大棚温室设施用地、检验检疫监测等技术设施用地，等等（见表4，下页）。

从供需面积缺口占项目总面积的比重来看，大棚温室用地、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地缺口占比较大，分别为7.68%、5.18%、11.71%。

附属设施中检验检疫监测等技术设施用地的缺口占比相对较大。

此外，污粪处理场地、生物质肥料生产设施用地、农资农具存放场地等占比也存在一定程度的缺口。

四、我国设施农业用地政策执行面临的困境
当前我国设施农业用地政策的执行依据为2019年12月由自然资源部和农业农村部出台的《通知》，现正处于新旧文件的过渡期。

从各省份相关政策文件的出台情况来看，总体进展较为缓慢，目前仍有部分省份没有出台设施农业用地管理政策。

调研发现，设施农业用地政策在执行过程中还面临着许多问题和挑战，特别是管理权限放宽后加大了耕地保护的压力。

下一步要因地制宜地加快各省份文件出台进度，以回应社会关切，稳定基层农业生产经营者预期。

（一）设施农业用地政策执行范围与执行标准有待明确
明确设施农业用地执行范围与标准是进行设施农业用地管理的前提。

从调研情况来看，关于设施农业用地的范围与标准问题，基层实践中出现了一些新情况、新问题，需结合各地实际因地制宜予以解决，必要时也需要在更高层级的文件中予以明确：一是关于设施农业的概念，不同部门之间意见存在分歧。

例如，“露天蔬菜”是否属于设施农业，有的部门认为“露天蔬菜”没有涉及农业大棚、温室等现代化农业生产设施，不属于“设施农业”范畴;而有的部门认为，有些上了规模的露天种植项目，虽然没有建设大棚、温室等生产设施，但需要运用喷灌、滴灌、水培等现代农业生产手段，或是进行机械化作业，这样的农业生产方式也应当列入设施农业范畴，配备设施农业用地。

二是对于设施农业发展过程中出现的新情况新问题，不同部门看法不一。

例如，某省份近年来在农业大棚生产基地前，发展出一种当地人称为“田头市场”的市场形态，平均占地大约3亩左右，占地多的有10亩，主要用途就是蔬菜收购点以及简单的分拣包装场所。

有的部门认为，“田头市场”的经营者大多是专业的运销大户，自身并不直接从事农业生产，不符合相关政策性文件要求，故应当将此类用地作为建设用地管理，依法办理转用审批手续。

而有的部门认为，对于此种类型用地应当具体问题具体分析，如有些“田头市场”属于农民专业合作社生产蔬菜的收购点，农民专业合作社的基地是实实在在的农业直接生产用地，故此类“田头市场”应当作为设施农业用地使用。

对于该说法，相关部门表示从推动设施农业发展的角度来说应当予以支持，但农民专业合作社的规范性问题让他们难以有效界定农民专业合作社的真伪，操作执行难度较大。

三是对于农业生产中所需的设施用地是否纳入设施农业用地范畴没有明确。

从当前农业生产所需的生产要素来看，有些家庭承包户、小规模流转土地的家庭农场、粮食生产大户等同样需要农资农具存放场地、烘干晾晒场地、生产看护房用地等，如果这些农业生产形态不被认定为设施农业，就无法获得相应的用地资格。

有些发展较好、规模较大的农民专业合作社、家庭农场还需要在生产基地上建设诸如办公室、工人宿舍、员工培训等场所，这些用地类型在省级文件层面也没有明确，故基层执行过程中难以把握。

此外，关于农产品冷库建设用地，已经出台的文件虽有提及，但文字表述上仍然没有明确，例如，《通知》指出，“与生产直接关联的保鲜存储等设施用地”属于设施农业用地范畴，有些省份出台的设施农业用地管理文件也将“农作物保鲜储存、畜禽水产冷藏存储”作为附属设施用地管理，而基层执行中仍然存在偏差，比如农产品冷库建设用地在很多地方都被列为建设用地管理。

（一）设施农业用地需求具有普遍性，不同用地类型需求强度各异
研究中用对设施农业用地存在需求的样本数占总样本数的比例来衡量需求强度。

统计结果表明，有76.9%的调查对象表示对设施农业用地存在需求，其中88.2%的农民专业合作社负责人、85.5%的家庭农场主、83.6%的农业企业负责人、61.7%的专业大户对设施农业用地存在需求。

从行业分布看，83.5%的畜牧养殖从业者、79.8%的种植业从业者、79.7%的水产养殖从业者、75.7%的农业服务业从业者表示对设施农业用地存在需求。

从用地需求类型看（见表2），附属设施用地需求较为强烈，63.16%的调查对象选择需要农资农具存放场地，其次分别为烘干晾晒场地、保鲜储藏设施用地、简易的生产看护房、分拣包装场地等。

此外，调研发现，与农业生产相关的办公用地、员工宿舍、员工食堂、品种展示、员工培训等用地需求也较为强烈;从用地需求面积情况看，直接用于作物种植、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地需求面积较大。

在附属设施用地中，对生物质肥料生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地的需求面积相对较大。

从用地需求面积占项目总面积的比例来看②，设施农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地需求占比较大，附属设施用地需求占比相对较少，但与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地、烘干晾晒场地等附属设施用地需求占比仍然超过了10%的水平。

（二）设施农业用地存在供给不足，不同用地类型获批情况有别
研究中用对设施农业用地存在需求者最终获批的设施农业用地类型及面积等情况作为设施农业用地供给的衡量指标。

统计结果显示（见表3），各种设施农业用地类型获批比例均没有超过50%，说明该类型用地存在供需缺口。

从获批用地面积来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批平均面积相对较大，附属设施用地获批面积相对较小。

从获批用地面积占项目总面积的比例来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批占比较大，附属设施用地供给占比相对较少，其中烘干晾晒场地、与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地获批面积占比相对较大。

从用地办理手续的满意度来看，使用者对设施农业用地手续的满意程度不高，选择“很满意”和“满意”的样本数占样本总数的38.9%，选择“一般”的占29.52%，选择“不满意”和“很不满意”的占31.58%。

从政策宣传情况来看，知道国家关于设施农业用地最新政策的较少，仅占样本总量的20.25%;回答“不知道”的占21.74%;回答“知道一点，不太了解”的占58.01%，说明政策宣传力度还有待加强。

（三）设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型供需缺口不一
通过比较设施农业用地供需情况可知，我国设施农业用地存在供需缺口。

从供需面积缺口来看，缺口最大的是水产养殖生产设施用地，供需缺口达到18.9亩，其次是生物质肥料生产设施用地、规模化畜禽养殖生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地、大棚温室设施用地、检验检疫监测等技术设施用地，等等（见表4，下页）。

从供需面积缺口占项目总面积的比重来看，大棚温室用地、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地缺口占比较大，分别为7.68%、。