浅谈汶川地震后我国地震应急救援能力进展

浅谈汶川地震后
我国地震应急救援能力进展
高娜
从六个方面对2008年汶川地震后我国地震应急救援能力进行了分析总结，即应急体制健全，应急响应快速、信息发布及时，救援力量调配更加高效合理，交通管制更加及时、严格，物资发放更加公平、有序，志愿者管理逐步有序。

关键词：信息发布 救灾协调 交通管制 应急救援
摘 要
引言
2008年5月l2日14时28分，四川省汶川县发生8.0级特大地震，这是继1976年松潘、平武两县发生7.6级地震以来四川省首次发生的7.0级以上地震。

此次地震最终导致6.9万余人遇难，约1.8万人失踪，37.4万余人受伤。

汶川地震发生后，应急救援水、陆、空三路难题全部显现，电力中断，通讯堵塞，道路阻隔，一时间伸出的救援之手触及不到受灾的生命[1]。

这次地震灾害影响范围广、破坏力极强，灾区复杂的地理环境，给救灾工作带来了前所未有的困难。

汶川地震救援工作暴露出我国应对巨灾的不足，例如应急指挥协调机制不健全、应急预案不完备、信息共享不够、物资准备不足、科普宣传教育欠缺等特点。

汶川地震后我国加强了应急准备工作的建设,例如地震应急预案的可操作性逐步增强，应急避难场所设施逐步完善，全国及各省、市、县加强了应急物资储备库建设，增加了应急通讯设备储备，地震应急演练常态化、制度化，
培训和宣传方式多样化[2]。

有效的应急准
备是应急救援工作的基础保障，此后经过
2010年玉树7.1级地震、2013年芦山7.0
级地震、2013年岷县6.6级地震、2014
年鲁甸6.5级地震、2014年景谷6.6级地
震，2017年九寨沟7.0级地震，应急救援
工作取得了有目共睹的成果。

地震应急救
援工作的进步可以体现为：应急管理机制
更加健全，震后应急救援行动更加科学、
有效、有序，信息发布和预案启动更加快
速、及时，救援力量调配更加高效合理，
交通管制更加及时、严格、物资发放更加
公平、有序,志愿者管理更加有效，应急
反应速度越来越快，救灾工作从无序到有
序，地震灾害应对能力逐步提高。

1 应急体制机制健全
汶川地震发生前，我国没有建立由
各级主要党政领导人直接领导的强有力
的综合协调机构，只能通过临时成立指
挥部来行使综合协调和总体指挥职能，
指挥部因其是在巨灾发生后临时成立和
缺少预案支撑，其功能发挥受到一定程
度的影响。

震后初期因指挥体系不统一，
军队与地方之间、部门与部门之间、各
个层级的政府之间、政府与民间组织之
间协调存在一定问题。

在地震紧急救援
初期显得分散和无序，导致了救援力量
的不均和资源的浪费，出现某些重灾区
救援力量过剩，而其他重灾区救援力量
不足的现象[3,4]。

自汶川地震以后，我国各级政府、
各个部门重视应对突发事件的准备工作，
总结应对突发事件的经验，在吸取了
2008年汶川地震、2010年玉树地震经验
教训的基础上，在应对芦山地震、岷县
地震、鲁甸地震、九寨沟地震中协调指挥、
井然有序。

芦山地震贯彻了属地管理原
则，由四川省地方政府成立前方应急指
挥部负责现场救援，中央政府则主要承
担决策统筹、资源调配、指导支援等宏
观职责。

整个应急行动由四川省委省政府在雅安市统一协调指挥，实行省、市、县指挥机构三级合一，形成上下联动的高效组织指挥体系，指挥部各成员各施其责、分工明确。

所有的外来救援力量第一时间均到指挥部报到，由指挥部统一协调派遣。

甘肃岷县地震发生后，国务院根据震级级别、灾害预评估，及时派遣由有关部委组成的救灾工作组，到现场协助甘肃省委省政府抗震救灾。

整个救灾行动的管理组织，由省委省政府统一负责，国家部委工作组协助省指挥部工作，现场协调跨省市的工作任务，现场解决急迫问题[5]。

经历几次强震考验之后，鲁甸地震救援方面折射出的应急管理和响应机制较为成熟，鲁甸地震发生后，昭通的市级领导干部下到鲁甸县重灾区，组成救灾工作队统一指导乡镇救灾工作。

乡镇和各村干部组成若干工作组，负责道路保通、灾民安置、物资调运、伤员转移等。

从市级领导到乡，县级领导到村、各乡镇、村都有救灾领导组织。

通过行政管理体系，工作组的工作人员很快分布到每个村子、每个小组，组织部署救灾工作[6]。

这样井然有序的指挥及救灾部署，体现了科学，有效、有序的应急救灾行动。

2 地震信息发布及时，应急响应快速
汶川地震的发震时间是2008年5月12日14时28分，14时46分网络媒体发出第一条快讯，中央电视台在地震发生32分钟后播出第一条新闻，15时20分推出汶川地震直播。

芦山地震发生后，成都高新减灾研究所建设的地震预警技术系统提前发布预警信
息，该预警信息实时通
过微博、计算机网络、
手机客户端、汶川和北
川电视台和学校专用接
收终端等同步发布。

汶川地震发生后，中国地震局立即启
动地震应急预案，派出了第一批地震灾害
紧急救援队和现场工作队，四川省政府第
一时间启动了地震应急预案Ⅰ级响应，
5月12日l5时40分，国家减灾委
员会、民政部根据《国家自然灾害救助
应急预案》，紧急启动国家二级救灾响应，
后于5月12日22时15分将响应等级提
升为I级响应。

地震发生后，中国地震局立即启动
Ⅱ级应急响应，截至14日12时，地震
造成67人死亡，百余人受伤，大量房屋
倒塌，根据上述情况，中国地震局将地
震应急响应级别升级为Ⅰ级，立即进入
Ⅰ级地震响应状态。

国家减灾委、民政
部同样根据灾情发展于12时将响应等级
提升至I级。

2013年芦山7.0级地震发生后，四
川省立即启动Ⅰ级地震应急响应，指派
省地震灾害紧急救援队、省应急救援总
队，立即赶赴雅安开展抢险救援工作。

同时省地震局立即派出地震现场工作队
前往震区。

芦山地震发生于上午8时02
分，到11时左右，四川省地震局现场工
作队伍和四川省地震灾害紧急救援队已
到达芦山地震现场，到11时48分，成
都军区铁拳师炮兵团第一梯队300余人
已到达受灾最严重的芦山县（图1）。

2014年鲁甸6.5级地震发生后，中
国地震局启动了Ⅰ级地震应急响应，紧
急派出15个单位，214名现场工作人员
赶赴灾区开展地震应急现场处置工作。

国家减灾委、民政部、公安部等启动抗
震救灾应急机制。

鲁甸地震后３分钟，
公安消防部队救援力量已携带应急救援
装备出发。

震后２个小时，云南省昭通
市鲁甸县公安消防大队全体官兵到达震
中，成为当地最早开展救援的一支队伍。

2017年九寨沟7.0级地震发生后，
四川省人民政府新闻办立即成立应急中
心，四川省地震局立即启动地震应急预
案，实施I级响应，并立即召开紧急工作
会议，安排部署应急处置工作，同时指
令当地防震减灾部门迅速赶赴灾区组织
抗震救灾工作，四川省军区当即启动发
生地质灾害应急预案，通过卫星电话了
解灾情。

每经过一次地震，都是对地震
应急救援工作的一次新的考验，从启动
应急预案到救援队伍到达灾区开展救灾
工作，鲁甸地震、九寨沟地震的应急行
动见证了应急救援的“中国速度”。

3救援力量调配更加合理
汶川地震救灾初期暴露出对当地交
通状况考虑不充分，救灾措施不合理的
弊端。

地震灾区多是地势险要的山区，
大面积山体崩塌和山体松动，灾后强降
水，引发频繁的滑坡、泥石流、坍塌等
多种地质灾害，但在救灾初期安排大量
车辆运送救援人员和物资，结果因多条
道路不通而阻隔在路上；对灾情判断不
图1 芦山7.0级地震灾后救援时间表[7]
足，也致使救灾初期直升机准备不足，截止5月14日20时，累计出动直升机90架次，这对于庞大灾害规模显得太少[8]。

此外，媒体广泛报道、高级领导人视察过的地方，安排的救援力量相对较多，反之较少，例如：救灾初期对于陕西宁强县的灾情就没有引起足够的认识，救援工作开展比较迟缓。

同样的问题也暴露在玉树地震救援过程中，玉树灾区处于高原地区，结古镇的海拔超过3700 米，不仅对于来自低海拔地区的专业救援队员，而且对于搜索犬，都有存在高原反应的问题。

很多救援队员出现了不同程度的高原反应，搜索犬的搜索效率、效能也受到了不同程度的影响。

随着时间的推移，越来越多的人受到“高原病”的困扰，不得不离开地震灾区。

玉树地震救援反映出如何克服高原反应是高原救援的一大特点，同时也反映出此次救援力量调配问题[9]。

岷县地震、鲁甸地震吸取了汶川地震、玉树地震中救援力量调配不合理的缺陷。

岷县地震中，所有参与救援的部队及其他救援队伍一律由指挥部统一调动，武警部队调集甘肃、陕西、宁夏、青海4个总队，森林、交通、黄金部队紧急部署到岷县和漳县的7个乡镇、20个村庄、32个受灾点展开救援行动。

公安消防总队调集7个支队520名官兵，携带生命探测仪、液压破拆工具和救生器材及搜救犬，在重灾村中心区域，抢救被埋压群众、抢救物资、挖出粮食、药材等。

兰州军区、甘肃省军区、第二炮兵等先后投入现役部队近2600人、民兵预备役部队1660人，在10个重灾乡镇20多个点位全方位展开抗震救灾行动并担负空中紧急运输、航拍航测和导航
保障任务。

岷县地震投入救援人数是根
据重灾区的范围及灾区乡镇分布事先估
计安排，这样有效避免了救灾过度及救
灾队伍分布不均等问题。

鲁甸地震后，
所有参与救援的部队、武警和其他救援
队，一律在省市联合指挥部报到，由副
总指挥、省军区司令员统一调动，按照
地震局提供的强震动分布图，部署救援
力量。

这样可以不留死角，不重复搜救，
兵力分布合理[6]。

九寨沟地震救灾的一项
重大任务是将6万多游客和外来人员转
移出去，采用接驳运输等方式，有序组
织旅游大巴、自驾游车辆陆续离开，在
沿线绵阳市、广元市、德阳市、成都市
和省机场集团成立以主要负责同志为组
长的指挥机构，并向社会公布联络人和
电话，有序地进行撤离疏散群众。

4 交通管制更加及时、合理
在地震应急救援过程中，交通问题
至关重要。

多次地震应急救援都出现了
交通拥堵问题。

保障交通是抢险救灾的
先决条件，救援力量、救灾物资能否以
最快的速度到达灾区，取决于灾区的交
通环境，因此交通管制的实施必须快、准。

汶川地震发生后，初期灾区交通混乱，
救援队伍难于通行。

5月12-14日混乱
的交通使得各类救援力量和队伍寸步难
行，逃难的人群、救援车辆、外来接亲
人的外地车辆、本地疏散的车辆在本次
地震后的2天中严重影响了救援工作的
开展（图2）。

芦山地震发生后直到中午才实行交
通管制,导致大量寻亲者驾驶私家车进
入灾区，无组织的民间志愿者一拥而入，
造成交通压力。

雅安通往芦山有2条道，
一条由于巨石挡道，所有的救援车辆包
括救护车、消防车、工程抢险车、运送
救援队伍的车，公安、大型运输车等都
走另外一条道，形成拥堵,灾区出现“伤
者出不来、救援进不去”的令人焦急的
场面。

这次交通管制存在两个问题：一
是管制时间慢，使得一些社会车辆在震
后进入灾区；二是救援车辆缺乏有效管
理，给芦山县城停车造成巨大压力。

甘
肃岷县地震，充分吸收了芦山地震的交
通管制经验,震后立即对通往岷县漳县
几条公路实行交通管制，在灾害发生的
最初时间限制大型机械车进入灾区，对
社会车辆实行管制，对大货车实行错时
通过，进入山区村路的救援车辆尽量选
用小型车辆。

这些管制措施有力的保障
了道路通行[5]。

鲁甸地震后，指挥部实施
了自有地震应急救援行动以来最严厉的
交通管制措施，刚开始是交通部门负责
交通管制，后来部队参与交通管制，通
图2 汶川地震中混乱的交通
行证经常更换，切实保证了边修复边坍塌的脆弱的生命线道路的通畅[6]。

5 救灾物资发送从无序到有序
汶川地震时由于大量方便面、矿泉水的无序发放，造成很大浪费，甚至出现物资哄抢的局面。

由于前期物资发放的无序，因此汶川地震后，四川省民政厅出台了《救灾物资管理办法》、《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》、《救灾物资出入库工作流程》的规范性文件，对物资的收储、管理、调配、发放、回收等环节做了详细规定，形成了一套较为完善的运行体系[8]。

芦山地震后，四川省民政厅建立了强有力的制度进行物资发放，一是建立物资分配责任制度，按照民主评议、登记造册、张榜公布的工作程序，通过“户报、村评、乡审、县定”四个步骤确定救灾物资发送对象，同时为避免浪费，建立救灾物资接收、发放统计台账（图3），对收到的每一批物资都进行统计分类登记，日汇总上报，责任人签字(图4)；二是建立物资分配信息公开制度，及时向受灾群众公布救灾物资数量，享受救助条件和分配方法；三是对救灾资金管理和救灾物资发放实行全过程监督，定期检查、审计使用情况，防止少数单位多占，挪用，确保物资发放公开、透明、合理，使物资得到充分利用[10]。

岷县地震、鲁甸地震、九寨沟地震也采用了同样的机制，救援中物资发放由指挥部统一协调，采取统一配置的方式，首先由市分发到县，县里根据乡里上报的需求分发到乡里，乡里再根据各村的实际需求及困难，合理调配，分发
到村。

由村到市都成立应急物资分配小
组。

每天晚上村干部统计并向乡里上报
当天物资接收情况及物资的需求，乡领
导同样进行整个乡物资的统计，并向县
级领导上报物资接收及物资需求，县领
导根据各乡的需求及其紧迫程度，统筹
调度物资的分发。

物资的发放原则首先
照顾老弱病残孕，保障他们的需求，其
次是青壮年。

几天后，各村的帐篷调集
到位，满足了灾民的需要，分发的瓶装
水也避免了浪费。

6 志愿者管理的有序性逐步提高
在汶川地震救灾过程中，大批志愿
者第一时间赶赴灾区开展灾后救援与服
务，是政府救灾的有力补充，发挥了重
要的作用，但政府部门缺乏对志愿者进
行有效的组织管理，志愿者的救援行动
缺乏组织性和统一性，存在专业技能不
足、救援效率不高、志愿者分布不均、
流动过频等问题，在一定程度上加剧了
灾区的混乱[11,12]。

芦山地震后，有些专业的志愿救援
组织在进入灾区之初就能自觉做到分工
图3 芦山地震救灾物资发放统计表、登记台账
图4 芦山地震物资领取、发放花名册
合作、相互协调。

当地政府迅速对进入灾区的志愿者进行登记，又积极劝阻、劝返非专业志愿者进入灾区等等，政府对民间救援力量的协调和管理水平也有了明显提高。

与汶川地震救灾相比，这次地震救援行动中社会力量的参与情况更有序。

岷县地震后，政府加强了对志愿者的引导和管理，发挥志愿者和慈善团体在救灾中的积极作用。

相比以往志愿者在灾区活动随意性较大的问题，现场志愿者的引导和管理工作产生了很好的效果[13]。

鲁甸地震后，越来越多的志愿者组织依据自己的业务特点，形成不同的救灾角色，从而构成了多层次、多领域的民间救灾图景，志愿者贯彻了精准救灾、协同救灾的理念，民间社会组织的救援力量逐步向理性成熟迈进。

九寨沟地震后，鉴于高原山区作业空间有限等实际情况，指挥部呼吁社会救援组织和志愿者不再自行前往九寨沟县；同时，安排
已进入九寨沟县的社会救援力量严格按照指挥部统一安排部署，有序转移撤离。

从芦山地震到九寨沟地震，志愿者充分发挥各自的优势，取长补短，同时政府也加强了对志愿者的引导与管理，我国的志愿者救灾体系逐步走向成熟。

7 结语
汶川地震的抗震救灾工作积累了丰富的救灾经验，经历玉树、芦山、鲁甸、九寨沟等一系列地震事件，每一次救灾工作，都是对地震应急救援工作一次新的考验，地震应急救援能力在不断的实践中摸索前进，各项救灾措施逐步完善。

建立了属地为主，分级负责的应急管理机制，形成了统一指挥、协调有序的救灾体系；应急预案启动迅速，信息发布及时，从启动应急预案到救援队伍到达灾区开展救灾工作，鲁甸地震、九寨沟地震的应急行动见证了应急救援的“中国速度”；救援力量调配布局合理，避
免了救灾过度及救灾队伍分布不均等问题；在震后第一时间进行交通管制，只允许救援车辆进入灾区，对大货车实行错时通过，进入山区村路的救援车辆尽量选用小型车辆，保证了灾区脆弱生命线道路的通畅；通过出台规范性物资发放文件，对物资的收储、管理、调配、
发放、回收等环节做了详细规定，形成了一套较为完善的运行体系，确保物资发放公开、透明、合理，使物资得到充分利用；加强了对志愿者的引导与管理，通过对进入灾区的志愿者进行登记统一指挥，又积极劝阻、劝返非专业志愿者进入灾区等措施，使志愿者的救灾行动具有组织性和统一性。

以上措施切实保证了救灾科学、有序、有力，提高了国家应对地震灾害的救援能力。

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参考文献
作者单位： 中国地震应急搜救中心。