关于提高城乡规划实施评价有效性与可操作性的探讨

□　李王鸣，沈颖溢
１城乡规划实施评价面临的难题与过程
的自省
城乡规划实施评价可以全面有效地检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，并在此基础上形成相关的信息反馈。

规划实施评价是规划系统的重要组成部分，是城乡规划过程必不可少的环节（图１）。

然而，目前我国城乡规划实施评价却难以有效开展，其原因是多方面的。

例如，有规划师自身追求终极理想而产生对此问题的轻视，也有认识上的误解—认为评价会影响规划的权威性从而对其进行人为的回避，此外还有信息系统不完善、缺少经费等
关于提高城乡规划实施评价有效性与可操作性的探讨
［摘　要］当前城乡规划实施评价存在规范性差、主观认知不足、方法论缺失等问题，使其难以有效开展，可从城市总体规划实施评价内容体系、评价组织与方法、结果判定三个方面探索提高城乡规划实施评价的有效性和可操作性：规划实施评价内容应围绕目标实施、空间发展、公众参与和措施落实四个领域展开，突出规划的公共政策属性和空间发展落实，并以近期建设为重点评价时段；实施评价组织宜采用第三方主导、多方参与的模式，评价方法应注重将定性分析与定量分析相结合、将目标评价与规划实施过程分析相结合；评价结果判断应包括对规划目标实现程度的评价和对规划实施过程的检测两方面的内容。

［关键词］规划实施评价；内容体系；组织与方法；结果判断
［文章编号］１００６－００２２（２０１０）０３－００１９－０６　［中图分类号］ＴＵ９８　［文献标识码］Ａ
Improving the Feasibility and Effectiveness of Urban-Rural Planning Evaluation/Li Wangming,Sheng Yingyi
[Abstract] Current plan evaluations lack a standard methodology and should be improved by addressing a plan's content, organization, and outcomes. Plan evaluations should focus on specific planning goals, spatial development, public participation, and plan implementation. The evaluation should be conducted by a neutral third-party and invite broad participation. Evaluation methods should combine both qualitative and quantitative measures and compare planning goals with implementation analyses.
[Key words] Plan implementation evaluation, Plan content and system, Plan organization and methods, Evalua-tive judgment
原因，使得规划实施评价被搁置。

人们虽然对规划与实施脱节的现象有充分的认知但却无力改变这种现象。

《中华人民共和国城乡规划法》和《城市规划编制办法》均对城乡规划实施评价作了明确的规定。

虽然法律的保障可以有效地减少上述实施评价中因主观轻视、经费欠缺等原因而被搁置的问题，但是规划实施评价仍然面临其他更为复杂的难题与困惑。

１．１实施评价有效开展面临的难题
（１）价值判断的多重标准。

城乡规划要解决的核心问题之一是空间利
图３　城乡总体规划实施评价内容体系
益协调问题，城乡规划在某种意义上是一种价值选择，规划实施评价亦然。

任何评价都需要建立在一定的价值观基础上。

规划过程中的行为通常都涉及城市整体，不同的机构、阶层、团体和个体都有各自的价值取向，不同的价值观会影响不同利益主体对规划实施问题的分析态度，制约公众对规划政策的接受及合作程度。

这使规划实施评价面临多重价值判断标准的问题。

政府官员以政绩为标尺，市民以生活改善程度为标准进行衡量，相关职能部门也有各自的着眼点。

协调多方价值观念，以客观标准衡量规划实施情况是规划实施评价面临的一大难题。

（２）规划绩效难评价。

从理论上讲，规划实施评价可用一系列定性与定量指标衡量城乡规划的实施过程与结果，测算实际值与目标值的差距，但事实并非如此，评价过程中往往因受到众多外来因素的干预而产生偏差。

规划实施评价难免受到主观因素的影响，评价对象也较多地涉及到规划与相关职能部门的管理绩效。

不合
“理”不合“法”，却符合“政策”和“政绩需求”的城市建设把规划实施评价推入两难境地。

评价对象选择、价值标准选择、甚至评价等级判定都受
到多方干扰。

因此，在规划实施评价实践操作中常常会出现多种结果。

例如，第三方（咨询机构、市民）主导的评价往往针针见血、实事求是；自我评价通常报喜不报忧，常常将城乡规划管理与实施问题归结为“空间不足”“用地不够”，为新一轮空间扩张的建设行为及规划修改提供依据。

（３）方法论缺失，缺乏系统性评价方法。

目前，多数城乡规划实施评价还是作为下一轮规划修编的前提和基础工作而存在，被视为法律法规的硬性规定而不得不开展。

国内城市规划理论界尚未形成明确的方法论体系，也尚未建立起一套系统的评价体系和方法，导致城乡规划组织编制主体、委托编制单位和社会对实施评价的过程组织、方法内容和价值判断等诸多问题缺乏充分认识。

应从理论层面提高人们对规划实施评价这一环节的认知，积极探讨实施评价对过往规划进行反思与总结，对未来作出反馈并提供借鉴的意
义和作用，探讨规划过程及外部环境的影响机制。

通过建立系统性的评价体系和方法回答“实施评价做什么”
“实施评价怎么做”“什么是规划失效”“为什么会规划失效”等一系列问题，推动我国城乡规划实施评价实践活动的开展。

（４）重目标达成，轻过程检测。

在已有的很多城乡规划实施评价实践中，其评价重点在于规划目标的实现情况，着重考察实施效果与规划目标值之间的偏差程度，并以此作为衡量规划是否有效的唯一标准，却忽略对规划实施机制的深入探讨。

这种“重目标、轻过程”的评价只能发现表面问题，无法回答规划实施偏差产生
图１　规划系统
图２　规划实施评价组织与内容
的根本原因、只“找出了问题”却没有“总结原因”，因而无法对规划作出反馈，对未来也缺乏足够的借鉴意义。

１．２规划实施评价过程的分析框架
城乡规划种类众多，内容不一。

按照规划层级分，有城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；按照规划内容区分，有总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、近期建设规划、各类专项规划等。

不同层级和内容的规划实施评价各有其侧重点和特色，但就其过程而言，一般都包括系统性的方法研究、规划实施评价实践操作及对规划的反馈三个部分（图２）。

其中，系统性的方法研究主要包括评价内容、评价方法、评价体系的研究；规划实施评价实践操作主要包括规划实施评价和评价结果分析两部分内容；对规划的反馈应提出具体的反馈建议和措施。

在结合若干城乡规划实施评价实践进行规划实施评价方法的研究中，笔者逐渐认识到实现城乡规划实施评价的高效开展是有迹可循的。

本文就城市总体规划实施评价的评价内容体系、评价组织与方法、结果判定三个环节总结了若干重点，探索提高城乡规划实施评价的有效性和可操作性。

２评价内容体系构建重点
规划实施评价内容包括规划所涉及的各项发展目标，内容庞杂而具体。

构建内容完整、重点突出的评价体系能回答“评价什么”的问题，显著增强规划实施评价的针对性与可操作性，使实施评价工作能有的放矢地进行。

２．１评价突出三项重点
（１）公关政策属性的实现。

城乡规划是政府在城市发展建设
和管理领域的公共政策，它为城市发
展提供目标，为实现这一目标提供不
同的途径，协调城市发展过程中的各
种矛盾，对具体的建设行为进行管理
和规范，其目的在于追求公共利益的
最大化［１］。

但是在多数情况下，市民
作为公共利益主体处于弱势地位，其
知情权、表决权、监督权等各项权力
有限，在规划决策、实施和监督管理
过程中难以有效维护其利益。

因此，城乡规划实施评价重点之
一应在于评价规划作为公共政策的实
效性，考量规划是否有效解决公共问
题，实现公共利益。

这主要包含两方
面的内容：其一，对规划所涉及的保
障公共利益、增加公众福利、解决公
共问题等各项目标的达成情况进行考
量，主要包括资源利用、生态环境保
护、保障性住房建设、公共设施建设
等内容。

其二，对规划在编制、管理、
实施等各环节中赋予公众主张其权利
的情况进行考量，主要包括规划公众
参与和监督程度等内容。

（２）空间利用与优化发展情况。

在相当多的规划实施评价实践
中，城市社会经济发展被作为评价的
重要内容。

固然，经济增长是城市综
合发展的重要组成部分，且具有易量
化、易比较的特点。

但现阶段我国城
乡规划多数是以物质空间为对象的物
质性规划，其基本内容是对物质空间
利用和发展作出预先安排。

过分强调
社会经济指标容易导致偏离规划实施
评价主要目的的问题，并在一定程度
上掩盖城市空间发展过程中存在的问
题和缺陷。

基于此，城乡规划实施评价应以
物质空间利用与优化发展情况作为
重点，考察规划实施的合理性与有
效性，主要包括空间结构与形态发
展、功能布局、城市主要功能空间落
实等空间资源利用与保护、空间管
治的内容。

（３）以近期建设情况为评价重点。

由于规划年限一般较长，尤其是
城市总体规划，远期规划年限可达二
十年甚至更长。

因此，在规划实施评
价中，对较长时限规划目标进行考核
和评价的有效性较差。

一方面，规划
最终目标与规划实施中间情况属于
不同的时间点，本身不具有可比性；
另一方面，城市发展实际背景不断变
化，宏观政策与社会经济客观情况已
经发生改变，与规划设定的发展背景
不可避免地存在偏差，且这种偏差随
着时间的推移将不断加大。

将不同背
景下的发展结果进行比较是不科学
的。

因此，规划实施评价应以近期建
设内容为主要对象，评价标准同样应
参考规划的近期发展目标。

２．２评价内容体系围绕四个领域
城乡总体规划实施评价涉及多项
内容，归纳总结，实施评价应围绕规
划目标实施、空间发展与落实、公众
参与、规划措施落实与保障四个领域
展开（图３）。

（１）规划目标实施。

在立足于城乡规划合法性及科学
性的前提下，对各项规划目标实施与
完成程度进行评价，衡量城市在社会、
经济、生态、环境等方面向既定方向
发展的情况，考察规划实施过程中预
期目标的实现情况。

该领域一般包括
约束性目标实施、引导性目标实施和
规划体系完整性三个方面。

约束性目标实施主要评价规划提
出的各项控制性及刚性目标的实施情
况，保障城市在其容量范围内持续、有
效地发展。

具体内容包括城市总体规
划中对于城市建设用地规模的测算、
单位产值能耗计算、城市生态功能区
保护考察等。

引导性目标实施主要评价规划中
各项预期性目标的实现情况，反映城
市的经济社会发展和城市化进程，具
体内容包括城市ＧＤＰ增长、城镇化水平测算等。

规划体系完整性主要考察配套规划、下位规划是否达到规划种类上的完整和空间上的全覆盖，这在城市总体规划实施评价中尤为重要。

城市总体规划作为城市整体层面的宏观规划，其实施情况不能仅从其本身的空间落实加以衡量。

它的实施也应包括相关专项规划及其下位规划的编制落实，如控规覆盖率、近期建设规划、年度行动计划编制及分区规划和重要专项规划的编制情况等。

（２）空间发展与落实。

目前我国城乡规划仍处于以物质空间为载体的物质性规划阶段，规划目标最终是要落实于空间的。

对空间发展与落实领域的评价主要考察城市发展按照预期的空间结构与功能布局落实的程度，以及城市各项功能空间建设的状况。

空间结构与形态考察主要从宏观层面考量城市形态，把握城市发展整体空间结构，包括城市形态率、城市用地集约度测算。

城市功能空间落实主要从城市生产、居住、公共服务、交通等主体功能出发，评价各项功能的空间落实情况，为城市功能后续补充、优化完善提供反馈的信息与建议。

（３）公众参与及影响。

城乡规划是对未来城市建设发展的预先安排。

应普及规划的公众参与，让社会各阶层多渠道参与规划，实现“公众参与、民主决策、社会监督”。

公众参与及影响领域主要考察规划实施过程中公众对规划的了解、反馈及满意程度。

实施评价可通过考察规划信息发布渠道与频率、公众反馈渠道等方式考量公众了解及参与规划的可能性及实现情况，通过访谈、调研等方式考察社会各阶层如市民、专家、人大代表及相关部门对规划实施的满意程度。

（４）措施落实与保障。

城乡规划的顺利实施离不开良好
的政策与保障措施。

考察各项政策与
措施落实情况也是对规划实施情况的
反映。

实施评价可考察规划建设跟踪
制度的设立与实行情况、土地供应和
建设项目库设立情况，以及对规划实
施方法、重大问题的研究情况等。

３评价组织与方法的探讨
规划实施评价的组织与方法主要
侧重于回答“怎么评价”的问题。

笔
者认为，第三方主导、多方参与的实
施评价组织能提高评价工作的客观性
和民主性，在评价方法上宜采用定性
分析与定量测算相结合的方法，在注
重目标评价的同时，应加强对规划实
施过程的分析。

３．１规划实施评价逐渐从自我
评价向第三方主导、多方参与评价
转变
规划实施是个长期、动态的过程，
涉及诸多可变因素。

对规划实施的动
态评价是一个总结优劣，为下一轮修
编提供依据的过程。

已有的规划实施
评价多数是作为规划修编过程的前期
工作而存在，常常是由规划编制单位
进行，更多地侧重于衡量规划实施结
果和预期目标的差距，作为规划修编
时调整规划目标的依据。

编制单位受
政府委托，既承担规划编制工作，又
承担规划实施评价工作，如此的自我
评价行为更易受到主观因素的影响，
缺乏客观性。

规划实施评价应逐渐从自我评价
向第三方主导、多方参与评价转变。

政府可以委托类似规划学会、高等院
校、研究所、咨询机构等第三方来做
出评价，增加公众评价，真正从社会
效益、经济效益、环境效益等多方面
对空间利用、整合优化情况进行客观、
全面的衡量。

３．２规划实施评价应注重将定性
分析与定量分析相结合
定性分析方法主要用于研究事物
的变化，回答“有没有”“是不是”的
问题，能较好地概括规划实施造成的
城市发展趋势和倾向，可用于城市空
间结构、功能布局等指标衡量，以及
规划的公众参与程度和满意程度评
价。

定量分析方法则可用于分析事物
的数量变化和关系，客观而具体，可
用于各类社会经济规模和效率指标、
建设用地规模等指标的衡量。

在已有的规划实施评价实践中常
常出现单纯依靠定性描述分析或完全
采用定量计算比较的方法。

前者得到
的评价结果较为抽象，主观性较强，且
无法表述规划编制、实施与城市发展
的具体数量关系。

例如，用“基本一
致”“略微突破”“大规模扩张”等词汇
概括城市空间扩张程度和建设用地增
长幅度较为笼统，客观性不强，难以
反映规划约束控制与引导能力的实现
程度，其结果也无法为后续反馈环节
中建议的提出与措施的制定提供科学
支撑。

完全采用定量方法的评价客观
性较强，但无法将所有关系都进行量
化比较，同时其产生的纯数学结果容
易导致评价过度追求规划实现的高数
值。

在规划实施评价中，应综合采用
定性分析与定量测算方法，客观计算
实施现状值与规划目标值之间的偏
差，准确描述城市发展变化情况，综
合评价规划实施结果与影响。

３．３目标评价与过程检测相结合
规划实施结果产生偏差的原因
是多方面的。

除了规划编制外，规
划管理和规划实施过程都受到大量
主、客观因素的干扰与影响。

换言
之，规划实施结果产生不同程度缺
失与偏差的主要原因是规划编制与
审批、规划实施管理受到不确定性
因素的影响。

完整的规划实施评价应该是目标评价与过程检测相结合，以客观实施情况为基础，不仅注重现实与目标之间的差距，更注重对其差距产生的原因与机制的分析；不仅分析规划实施的结果，同时也研究规划实施管理过程，分析主观认知、客观状况、政策因素、社会背景等多方面条件对规划实施造成的影响。

４评价结果判断
规划实施评价结果判断主要回答
“规划是否失效”“为什么会失效”的问题。

笔者认为，对规划目标实现程度的评价和对规划实施过程的检测是评价结果判断的两大重要组成部分。

只有找到了实施的问题并追究其产生的原因，才能对规划修编与管理决策做出反馈。

４．１目标评价与价值判断
目标评价主要是对现状值与目标值之间的偏差进行衡量，这其中还涉及到如何进行价值判断的问题。

譬如，当现状值超过规划预期目标时，必须要具体情况具体分析。

例如，规划预期过于保守、户口政策调整、统计口径差异等都可以造成城市人口规模指标客观发展超过规划预期的情况。

显然，在进行价值判断时不能简单地认为人口超过预期的增长即是积极价值，而是需要具体分析原因，判断其是属于对规划控制的突破导致的规划失效，还是属于正常的社会经济超前发展。

此外，值得说明的是对部分目标进行评价时偏差百分比不能完全说明偏差程度。

例如，衡量城市规模指标，由于大城市规模数值基数较大，同样的偏差百分比会比中小城市造成更大的实际偏离。

因此，目标评价的衡量标准必须根据具体城市的情况进行具体分析，不能一概而论。

４．２规划实施过程分析
规划实施结果判定之后，需要对
造成这一结果的原因进行分析，也就
是对规划实施过程中的影响机制进
行研究。

具体而言，可从规划编制与
审批、规划实施管理、法治建设等方
面入手分析，对主观认知、客观状况、
政策因素、社会背景因素等对规划实
施造成的影响进行定性和定量分析
（图４）。

（１）规划编制与审批的影响。

规划编制与审批过程中，编制主
体的不确定性因素、审批过程的规范
程度、管理体制的完善程度、公众参
与及监督等众多因素都可能对规划实
施产生不同程度的影响。

编制主体受到行为性不确定因素
的影响将导致规划编制失效。

例如，
规划编制中对社会发展外部影响因素
的把握不足，缺乏对实际变化可能的
分析和应对措施，轻视近期建设规划
的作用和地位等，都将造成规划内容
的缺失，直接影响规划的可行性。

又如，规划审批过程中可能存在
个体决策行为的非理性，审批者个人
的专业素养甚至个人喜好都会影响规
划审批的进程，进而对规划实施造成
影响。

就城市总体规划而言，繁琐的
审批程序导致规划编制周期过长。

在
相当长的时期内，总体规划无法作为
一个明确、合法的文件进行推广、实
施，造成城市发展建设“无法可依”的
局面。

规划对于地区发展、用地规模、
区域功能建设等方面的控制力下降，
部分时效性短的内容直接失效，严重
影响了规划的实施。

规划管理体制的不完善可能造
成管理主体多元化和部门落实冲突
的问题。

城市各级行政部门如市政
府、区政府、开发区管委会甚至街道
管委会都拥有各自的规划建设管理
权限，导致多方利益难以协调。

而且
规划实施是多个职能部门管理落实
的过程，政府部门之间职权、利益协
调不及时、不到位，就难以取得规划
实施、项目建设的一致步调。

缺乏顺
畅有效的管理，规划实施进程与效果
将大打折扣。

有效的公众参与及监督是规划实
施的保障。

虽然《中华人民共和国城
乡规划法》已将公众参与纳入到规划
审批、规划实施评估和规划监督检查
等环节中，但现阶段实施力度与覆盖
面远远不足，更多地停留在活动宣传
层面。

公众广泛参与及监督能在很大
程度上保证规划过程的透明和规划实
施的顺畅。

影响因素分析显示，有效的规划、
规范的管理、透明的监督都是加强规
划实施的有效手段。

对规划编制与实
施的调整不仅在于规划本身，更在于
通过建设规范的管理体制为规划实施图４　规划实施影响因素
创造科学透明的环境。

（２）规划实施管理的影响。

规划实施过程中宏观政策体制、社会经济发展环境、资金投入、体制因素、人为因素等方面的变化都将影响规划的实施结果。

例如，在建设资源集约型、环境友好型社会的大背景下，国家宏观政策尤其是土地政策调控对城乡规划的实施影响巨大。

由于规划期限较长，实施过程中土地政策、资金投入变化造成的城市基础设施、公共服务设施建设停滞，以及由此带来的对城市布局的影响，最终将导致规划实施出现偏差。

又如，在城乡协调发展推动下，行政区划的调整也对城市发展建设影响巨大，这在城乡互补的产业、居住功能的统筹建设方面和城乡共建、共享的基础设施、公共服务设施等相关功能布局的调整上体现得尤为明显。

对上述因素的综合分析，不仅可为新一轮规划的布局调整提供建议，更重要的是可揭示因发展环境、体制、机制等方面的原因而造成的城市功能“短板”，为政府从政策、体制方面采取有效措施提供依据。

（３）法治建设的影响。

在法治建设方面，规划法律法规与执法力度对规划实施的执行力具有重大影响。

在城市建设立法方面，《中华人民共和国城乡规划法》已对规划实施程序作了规定，使规划实施过程有了最基本的法律依据与保障。

但是，法律法规体系的不完善导致众多实施环节缺乏具体的细则规定。

在缺乏法律细则规定的情况下，利益集团的博弈结果就左右了规划实施的方向，使规划实施出现多种可能。

例如，城市总体规划在通过审批后具有法律效力，是指导城市建设与发展的基础与原则，但是众多下位规划的编制总是因各种各样的缘由突破
总体规划的控制。

诚然，社会背景和
发展环境变化是客观存在的，总体规
划受其全局性和长期性限制无法做到
实时更新。

除此之外，许多下位规划
突破上位规划控制完全是基于部分利
益集团的需要。

譬如地区控制性详细
规划总是更多地考虑区域利益而不能
从全局上协调整体利益。

这既是主观
认识上的问题，也反映出规划实施缺
乏相应的法律保障。

对现有法律法规的执行力度也对
规划实施具有重大影响。

例如，在法
定的“一书两证”制度实行中，也会
由于各种原因导致规划实施的偏差。

以上影响因素分析说明，建设完
善的法律法规体系，加强执法力度是
促进规划有效实施的有力保障。

５结语
城乡规划实施评价工作的有效开
展有赖于理论研究的不断深入和实践
经验的不断积累。

在现阶段，无论是
理论研究还是实践经验，规划实施评
价工作都远远落后于城乡规划编制、
管理等其他环节。

除了起步较晚、规
范性差外，还存在主观认知不足、方
法论缺失的问题。

笔者在近期的方法研究和实践过
程中认识到，在主观认识上明确规划
实施评价作为规划过程的重要环节，
是对规划编制、实施与管理过程的总
结、反思与反馈；而内容完整、重点
突出的评价内容体系、科学民主的评
价组织与方法及客观合理的评价结果
判断则能有效增强城乡规划实施评价
的有效性和可操作性。

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［作者简介］
李王鸣，浙江大学建工学院区域与城市规划
系教授、系主任、博士生导师。

沈颖溢，浙江大学建工学院区域与城市规划
系硕士研究生。

［收稿日期］２０１０－０２－２０。