焦俊英、宁国市城市管理综合执法局城乡建设行政管理：城市规划管理(规划)二审行政判决书

焦俊英、宁国市城市管理综合执法局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政处罚
【审理法院】安徽省宣城市中级人民法院
【审理法院】安徽省宣城市中级人民法院
【审结日期】2020.09.30
【案件字号】(2020)皖18行终96号
【审理程序】二审
【审理法官】谢贞王鸿梅满先进
【审理法官】谢贞王鸿梅满先进
【文书类型】判决书
【当事人】焦俊英;宁国市城市管理综合执法局
【当事人】焦俊英宁国市城市管理综合执法局
【当事人-个人】焦俊英
【当事人-公司】宁国市城市管理综合执法局
【代理律师/律所】徐晓华安徽地益律师事务所
【代理律师/律所】徐晓华安徽地益律师事务所
【代理律师】徐晓华
【代理律所】安徽地益律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【原告】焦俊英
【被告】宁国市城市管理综合执法局
【本院观点】在案“南山街道新安路征收房屋面积公示”“宁国市南山办事处案件移送函”等证据可以证明2016年之时，政府即因新安路的建设需要，对包括焦俊英案涉房屋占地在内的集体土地实施征收，宁国市城管局的立案时间为2018年10月15日，显然，土地征收在前，案涉城管执法行为在后。

【权责关键词】行政处罚合法违法合法性维持原判改判听证
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】经审查，一审证据认定意见正确，本院予以确认。

经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。

另查明：2016年，宁国市人民政府因新安路的建设需要，对包括焦俊英户案涉房屋在内的土地实施征收。

征迁双方就焦俊英户的补偿安置事宜未能达成一致意见。

【本院认为】本院认为，在案“南山街道新安路征收房屋面积公示”“宁国市南山办事处案件移送函”等证据可以证明2016年之时，政府即因新安路的建设需要，对包括焦俊英案涉房屋占地在内的集体土地实施征收，宁国市城管局的立案时间为2018年10月15日，显然，土地征收在前，案涉城管执法行为在后。

案涉房屋系未经建设工程规划许可而建设，故依法登记不能，属于未登记房屋。

在该未登记房屋已被列入征收范围的情况下，如征迁双方不能达成一致补偿安置意见，则应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由征收相关部门按照征收相关程序予以处理，即对房屋建设相关情况进行调查，根据调查情况作出是否为合法建筑的认定，并根据认定结果作出补偿与否或如何补偿的处理决定。

在对焦俊英户依法予以补偿之后，如该户拒绝交出土地(包含交出房屋)，可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，可申请人民法院强制执行。

综上，宁国市城管局在案涉房屋所在土地已纳入征收范围的情况下，
以案涉房屋因未经规划许可，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定为由，认定为违法建筑，进而作出限期拆除决定，属超越职权，依法应予撤销。

综上，焦俊英的上诉理由成立，本院对其上诉请求予以支持。

一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：
【裁判结果】一、撤销安徽省宁国市人民法院(2020)皖1881行初5号行政判决；二、撤销被上诉人宁国市城市管理综合执法局于2019年7月17日作出的宁城管(规划)限拆字[2019]23号《限期拆除决定书》。

一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人宁国市城市管理综合执法局负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-22 20:04:49
【一审法院查明】一审法院审理查明，2018年10月15日，宁国市城管局接到宁国市南山街道办事处移交的材料，反映焦俊英户涉嫌违法建设。

宁国市城管局立案后进行了现场勘验，并对焦俊英及双龙村村民委员会工作人员汪志国等人进行了询问。

2018年10月18日，宁国市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，请求宁国市城乡规划局对“案涉房屋是否在当时的城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证、是否应予拆除或采取改正措施消除对规划实施的影响”进行认定。

宁国市城乡规划局于2018年11月1日向宁国市城管局作出《协助调查答复函》，意见为：“1、上述建筑位于城市规划区范围内；2、上述建筑未取得建设工程规划许可证；3、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响”。

2018年12月4日，宁国市城管局作出《责令改正通知书》《行政执法告知书》《行政执法听证告知书》并送达焦俊英。

2019年7月17日，宁国市城管局作出宁城管(规划)限拆字[2019]23号《限期拆除决定书》，认定焦俊英于2006年在双龙村包公组未取得建设工程规划许可证建设两处房屋(第一处为面积为64平方米的砖木结构一层房屋，第二处为面积为14平方米的砖混结构一层房屋)的行为，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令焦俊英于2019年7月
23日前自行拆除前述违法建设，逾期不拆除的，该局将依法强制拆除，拆除费用由焦俊英承担……。

焦俊英不服该限期拆除决定，提起本案行政诉讼，请求：撤销前述限期拆除决定。

【一审法院认为】一审法院审理认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

根据《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，宁国市城管局具有集中行使城市规划、环境保护、城市绿化管理等领域的行政处罚权。

因此，宁国市城管局作出案涉《限期拆除决定书》具有相应的职权依据。

原《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日施行)第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。

建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。

根据该规定以及案涉房屋所在土地在房屋建设时位于城市规划区范围内的事实，焦俊英在该地块上进行房屋建设应当取得建设工程规划许可证，故宁国市城管局作出案涉《限期拆除决定书》事实清楚、适用法律正确。

宁国市城管局立案后进行了现场勘验、询问调查等程序，并告知了焦俊英依法享有陈述申辩权、申请听证权及法律救济途径，程序合法。

因案涉房屋建设行为造成的违法后果一直处于持续状态，故焦俊英关于案涉房屋的建设行为距今已超过两年，故不应予以处罚的意见不能成立，宁国市城管局予以处罚符合行政处罚法第二十九条的规定。

综上，焦俊英请求撤销案涉限期拆除决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回焦俊英的诉讼请求。

案件受理费50元，由焦俊英负担。

【二审上诉人诉称】焦俊英不服上述判决，向本院上诉称，一审判决认定事实、适用法律均错误。

1.其系双龙村包公村民组村民，一直在该村民组居住生活。

2003年，其因结婚新组建家庭需新建房屋供居住使用，遂于2003年10月18日提出建房用地申请，并得到包公村民
组、双龙村村民委员会的同意，故其所建案涉房屋系合法建筑，并非违法建设。

2.2016年4月，政府相关部门告知其案涉房屋在征收之列，由于政府相关部门在征收过程中存在大量的违法违规行为，且提供的补偿标准没有法律依据，严重不合理，故至今其未与征收单位签订补偿安置协议。

在补偿安置事宜未谈妥的情况下，征收单位工作人员多次对其进行骚扰和胁迫，对其营业房进行破坏，并表示将认定其住宅为违法建筑。

随后，其收到了宁国市城管局作出的案涉《限期拆除决定书》，故该决定书不具有合法性。

3.宁国市城管局无认定其房屋为违法建筑。

4.其房屋系于2006年前在其户宅基地上建造，当时《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》尚未颁布实施，没有关于在集体土地上建造住宅需要单独办理建设工程规划许可证的法律规定。

宁国市城管局以其房屋未办理建设工程规划许可证为由认定为违法建筑，错误。

5.其房屋主体在2006年前即已建设完成，至2019年宁国市城管局立案之时，早已超过两年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”之规定，不能再予以相应的行政处罚。

6.宁国市城管局在作出案涉限期拆除决定之前，既未经调查询问、现场勘验、责令停止违法建设程序，亦未向其告知听证权、拟作处罚决定、救济途径等，属程序违法。

7.宁国市城管局调查的对象和见证人都是参与房屋征收工作的人员，所作陈述并不属实。

请求：撤销一审判决，改判撤销被诉限期拆除决定。

综上，焦俊英的上诉理由成立，本院对其上诉请求予以支持。

一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：
焦俊英、宁国市城市管理综合执法局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判
决书
安徽省宣城市中级人民法院
行政判决书
(2020)皖18行终96号当事人上诉人(一审原告)焦俊英。

被上诉人(一审被告)宁国市城市管理综合执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路城管大楼，统一社会信用代码113417020032569337。

法定代表人彭跃刚，该局局长。

出庭应诉负责人晏东，该局副局长。

委托代理人蔡永翠，该局政策法规科科长。

委托代理人徐晓华，安徽地益律师事务所律师。

审理经过上诉人焦俊英因诉被上诉人宁国市城市管理综合执法局(以下简称“宁国市城管局”)规划行政处罚一案，不服安徽省宁国市人民法院(2020)皖1881行初5号行政判决，向本院提起上诉。

本院于2020年7月7日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭进行了审理。

上诉人焦俊英，被上诉人宁国市城管局副局长晏东及委托代理人蔡永翠、徐晓华到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

一审法院查明一审法院审理查明，2018年10月15日，宁国市城管局接到宁国市南山街道办事处移交的材料，反映焦俊英户涉嫌违法建设。

宁国市城管局立案后进行了现场勘验，并对焦俊英及双龙村村民委员会工作人员汪志国等人进行了询问。

2018年10月18日，宁国市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，请求宁国市城乡规划局对“案涉房屋是否在当时的城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证、是否应予拆除或采取改正措施消除对规划实施的影响”进行认定。

宁国市城乡规划局于2018年11月1日向宁国市城管局作出《协助调查答复函》，意见为：“1、上述建筑位于城市规划区范围内；2、上述建筑未取得建设工程规划许可证；3、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响”。

2018年12月4日，宁国市城管局作出《责令改正通
知书》《行政执法告知书》《行政执法听证告知书》并送达焦俊英。

2019年7月17日，宁国市城管局作出宁城管(规划)限拆字[2019]23号《限期拆除决定书》，认定焦俊英于2006年在双龙村包公组未取得建设工程规划许可证建设两处房屋(第一处为面积为64平方米的砖木结构一层房屋，第二处为面积为14平方米的砖混结构一层房屋)的行为，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令焦俊英于2019年7月23日前自行拆除前述违法建设，逾期不拆除的，该局将依法强制拆除，拆除费用由焦俊英承担……。

焦俊英不服该限期拆除决定，提起本案行政诉讼，请求：撤销前述限期拆除决定。

一审法院认为一审法院审理认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

根据《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，宁国市城管局具有集中行使城市规划、环境保护、城市绿化管理等领域的行政处罚权。

因此，宁国市城管局作出案涉《限期拆除决定书》具有相应的职权依据。

原《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日施行)第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。

建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。

根据该规定以及案涉房屋所在土地在房屋建设时位于城市规划区范围内的事实，焦俊英在该地块上进行房屋建设应当取得建设工程规划许可证，故宁国市城管局作出案涉《限期拆除决定书》事实清楚、适用法律正确。

宁国市城管局立案后进行了现场勘验、询问调查等程序，并告知了焦俊英依法享有陈述申辩权、申请听证权及法律救济途径，程序合法。

因案涉房屋建设
行为造成的违法后果一直处于持续状态，故焦俊英关于案涉房屋的建设行为距今已超过两年，故不应予以处罚的意见不能成立，宁国市城管局予以处罚符合行政处罚法第二十九条的规定。

综上，焦俊英请求撤销案涉限期拆除决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回焦俊英的诉讼请求。

案件受理费50元，由焦俊英负担。

二审上诉人诉称焦俊英不服上述判决，向本院上诉称，一审判决认定事实、适用法律均错误。

1.其系双龙村包公村民组村民，一直在该村民组居住生活。

2003年，其因结婚新组建家庭需新建房屋供居住使用，遂于2003年10月18日提出建房用地申请，并得到包公村民组、双龙村村民委员会的同意，故其所建案涉房屋系合法建筑，并非违法建设。

2.2016年4月，政府相关部门告知其案涉房屋在征收之列，由于政府相关部门在征收过程中存在大量的违法违规行为，且提供的补偿标准没有法律依据，严重不合理，故至今其未与征收单位签订补偿安置协议。

在补偿安置事宜未谈妥的情况下，征收单位工作人员多次对其进行骚扰和胁迫，对其营业房进行破坏，并表示将认定其住宅为违法建筑。

随后，其收到了宁国市城管局作出的案涉《限期拆除决定书》，故该决定书不具有合法性。

3.宁国市城管局无认定其房屋为违法建筑。

4.其房屋系于2006年前在其户宅基地上建造，当时《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》尚未颁布实施，没有关于在集体土地上建造住宅需要单独办理建设工程规划许可证的法律规定。

宁国市城管局以其房屋未办理建设工程规划许可证为由认定为违法建筑，错误。

5.其房屋主体在2006年前即已建设完成，至2019年宁国市城管局立案之时，早已超过两年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”之规定，不能再予以相应的行政处罚。

6.宁国市城管局在作出案涉限期拆除决定之前，既未经调查询问、现场勘验、责令停止违法建设程序，亦未向其告知听证权、拟作处罚决定、救济途径等，属程序违法。

7.宁国市城管局调查的对象和见证
人都是参与房屋征收工作的人员，所作陈述并不属实。

请求：撤销一审判决，改判撤销被诉限期拆除决定。

二审被上诉人辩称宁国市城管局二审答辩意见同一审。

请求：驳回上诉，维持原判。

本院查明经审查，一审证据认定意见正确，本院予以确认。

经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。

另查明：2016年，宁国市人民政府因新安路的建设需要，对包括焦俊英户案涉房屋在内的土地实施征收。

征迁双方就焦俊英户的补偿安置事宜未能达成一致意见。

本院认为本院认为，在案“南山街道新安路征收房屋面积公示”“宁国市南山办事处案件移送函”等证据可以证明2016年之时，政府即因新安路的建设需要，对包括焦俊英案涉房屋占地在内的集体土地实施征收，宁国市城管局的立案时间为2018年10月15日，显然，土地征收在前，案涉城管执法行为在后。

案涉房屋系未经建设工程规划许可而建设，故依法登记不能，属于未登记房屋。

在该未登记房屋已被列入征收范围的情况下，如征迁双方不能达成一致补偿安置意见，则应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由征收相关部门按照征收相关程序予以处理，即对房屋建设相关情况进行调查，根据调查情况作出是否为合法建筑的认定，并根据认定结果作出补偿与否或如何补偿的处理决定。

在对焦俊英户依法予以补偿之后，如该户拒绝交出土地(包含交出房屋)，可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，可申请人民法院强制执行。

综上，宁国市城管局在案涉房屋所在土地已纳入征收范围的情况下，以案涉房屋因未经规划许可，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定为由，认定为违法建筑，进而作出限期拆除决定，属超越职权，依法应予撤销。

综上，焦俊英的上诉理由成立，本院对其上诉请求予以支持。

一审法院认定事实
清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：
裁判结果一、撤销安徽省宁国市人民法院(2020)皖1881行初5号行政判决；
二、撤销被上诉人宁国市城市管理综合执法局于2019年7月17日作出的宁城管(规划)限拆字[2019]23号《限期拆除决定书》。

一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人宁国市城市管理综合执法局负担。

本判决为终审判决。

落款
审判长谢贞
审判员王鸿梅
审判员满先进
二〇二〇年九月三十日
法官助理王娜
书记员周敏附法律依据附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
(四)超越职权的；
……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
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