西方应急管理系列之加拿大

• 对上游（up-stream）预防与减缓活动的强调可以减轻对致灾因子的 易损性，增强恢复力。这点很重要，因为虽然许多致灾因子不能预防， 但灾害可以预防。在特定的地理区域，系统地评估致灾因子、威胁、 风险和人或组织的脆弱性，这应该在制定应急管理措施之前。风险管 理欠缺可能会对社会、社区、团体或个人产生极端不利的后果。
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• 7、恢复力原则。恢复力是一个系统、社区 或社会通过防护、恢复或达到、维持功能 运行的水平，适应致灾因子所造成的扰动。 应急管理的目的是要加强公民、响应者、 组织、社区、政府、系统和社会的恢复力， 防止致灾因子演变为灾害。恢复力将损害 的脆弱性和致灾因子的易损性最小化，手 段是：创造或加强人及建筑环境对灾害进 行应对、适应、响应、恢复和学习的社会 能力和物理能力。
• 在灾害过程中和灾害发生后，沟通指导响应行动， 将影响最小化，保障安全。沟通对短期、中期和 长期的恢复都具有指导意义。
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• 9、持续性改进原则。一些教训和知识产生于基于 事实的定性信息。它们可用来改进应急管理的实 践。突发事件或灾难发生后，人们使用系统的方 法从经验中汲取教训，提高应急管理的有效性， 改进应急管理的实践和过程。从灾害中恢复后， 人们需要记录、吸纳所得到的教训。加拿大政府 系统地进行持续性的改进、包括增量改革和转型 式改革，并将它作为各级应急管理功能与实践的 一个不可或缺的部分，最大限度地防止问题的重 复发生。
• 关键基础设施防护与应急准备办公室的功 能分散到了该部的各个机构中。
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• 2007年，加拿大颁布新的《应急管理法》， 应急规划成为每个联邦部门的职责，协调 职能归属于国家级的应急管理组织—加拿 大公共安全部（Public Safety Canada ）。
• 与此相应，各个省与地区都实现了民防向 综合应急管理方向发展。但是，各地的转 型速度与表现不同。
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9.11后的变革
• “9.11”事件后，关键基础设施防护与应急准 备办公室被整合到了新成立的加拿大公共 安全与应急准备部,（ Public Safety and Emergency Preparedness Canada ），部 长由加拿大副总理担任。这个部由警察、 安全情报、消防、边境服务、巡逻等6个机 构整合而成。
• 20世纪70年代后期，世界日益紧张的局势使得加 拿大越发重视应急规划。
• 1980年，应急规划秘书处与加拿大应急规划组织 合并，归属枢密院办公室，统一更名为加拿大应 急规划组织。
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• 1988年, 加拿大通过《应急法》（ Emergencies Act ）和《应急准备法》( Emergency Preparedness Act) 。
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《应急管理法》
• 2007年，加拿大出台了《应急管理法》。这部法 律清晰地规定了联邦部长在预防与减缓、准备、 响应、恢复和关键基础设施防护等应急管理活动 中的角色与责任，提高了加拿大政府对各类突发 事件应对的准备水平。
• 公共安全与应急准备部部长被赋予的责任是：作 为国家层面的领导，为加拿大政府的应急管理与 关键基础设施防护确定一个明确方向。
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• 二战结束后，加拿大迟迟没有解除民防部 门的权力。人们对公民自由受到的限制非 常不满。许多社区从即将解散的民防组织 手中购买了消防设备。
• 但是，由于苏联核武器试暴成功 ，人们对 于战争时期的国民保护重新重视。
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分权式
• 在加拿大，联邦负责履行军事方面的责任。 但是，保护公众免受攻击却是地方政府的 职责。
• 在紧急情况下，最初响应往往由市或省、地区做 出，因为灾害通常发生于地方。在突发事件或灾 害响应中，如果省或地区需要区域外的资源，联 邦政府将迅速对省或地区的援助请求做出回应。
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• 2、全面性原则。联邦、州或地区政府分别采取综 合性应急管理的方法。它是积极主动的，整合所 有基于风险的措施、所有致灾因子、全社会方方 面面的伙伴，协调和平衡应急管理四大功能。
• 加拿大的民防是分权式的。联邦和省政府 共同承担规划、训练与协调的职能，但地 方政府具体负责实施民防计划。
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民防的变革
• 1951年，国防部下的民防职能被转移到国 家健康与福利部。民防被看做是对公民的 关爱行为。
• 1957年6月，枢密院办公室又成立应急措施 组织（ Emergency Measures Organization）。该组织主要负责政府持续 性及联邦总体规划的协调。这就意味着两 个规划部门都涉及民防，它们共同负责核 打击背景下的公民福祉与生存。
加拿大的应急管理
王宏伟
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内容提要
• 加拿大应急管理的发展 • 加拿大应急管理的框架 • 加拿大《应急管理法》 • 加拿大国家灾害减缓战略
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民防：应急管理的起源
• 加拿大是美国的邻国，应急管理的发展与演变深 受美国影响
• 加拿大应急管理可以追溯到二战时期的民防。第 二次世界大战不同于以往的战争，暴力的威胁蔓 延到了群雄逐鹿的欧洲战场之外。空军可以携带 杀伤性武器，远距离对敌手进行打击。随着潜艇 的出现以及海陆两栖攻击作战的能力增强，北美 也处于战争的边缘。
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• 1959年，加拿大颁布《民防法令》，民防 职能分散于两个部门的局面结束。 应急措 施组织开始独家主导民防和联邦政府持续 性规划，民防人员和设施负责满足和平时 期灾害应对的人道主义需求。
• 20世纪60年代，加拿大对核打击的关注力 度始终较大。各个省都通过了相关法令并 形成了自己的应急措施组织。1967年，加 拿大应急措施组织归国防部管理。
• 该法增强了应急管理的合作性，提高了各级政府 之间以及政府与私有部门之间的信息共享能力。
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• 加拿大公共安全与应急准备部部长职责之一是：通过对政府机构活动的协调、 与省及其他实体的合作，对加拿大的应急管理行使领导权。具体来说，这主 要表现在以下方面：
• ■确定准备、维护、检验、实施应急管理计划的政策、项目和其他措施 • ■就应急管理计划的准备、维护、检验、实施，向政府机构提供建议 • ■分析、评估政府机构的应急管理计划 • ■监测潜在的、即将发生的和已经发生的突发事件，向其他部长提出建议 • ■协调加拿大政府的应急响应 • ■协调联邦政府机构与各省政府的应急管理活动，支持各省的应急管理活动 • ■当各省发生突发事件时，协调援助事宜 • ■与外交部长协商，协调加拿大对美国境内发生的突发事件所做出的响应。 • 其他各部部长也在自身的责任范围内承担一定的应急管理职能。这主要包括： • ■准备应急管理计划 • ■维持、检验、实施应急管理计划 • ■进行应急管理计划的演练与培训 • ■对于援助各省的计划、联邦—省制定的地区计划、政府机构持续运作计划
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• 5、基于风险原则。基于风险的模式说明了加拿大应急管理功能的相 互依赖。它强调，最初要评估各种相对于致灾因子的脆弱性，以确定 处置脆弱性和风险功能的最佳平衡与整合。与脆弱性相关的致灾因子 或威胁的存在构成了风险。风险管理活动通过阐释风险的各个维度、 包括风险的原因、发生可能性或结果的严重性，推动决策的改进。更 加强调风险减缓措施，这是一种可持续的方式。它可以解决灾害社会 经济成本上涨的问题，因为造成这个问题的原因是过分强调应急准备 和响应。
• 前者取代了《战争措施法》，规定了政府在紧急 状态下形势特殊权利的情况； 后者为创立新的加 拿大应急准备组织（ Emergency Preparedness Canada）奠定了基础。
• 1992年，加拿大应急准备组织归属于国防部。
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关注国内问题
• 2001年2月5日，加拿大宣布成立关键基础 设施防护与应急准备办公室 (OCIPEP)，它 由国防部长负责，主要应对因特网安全问 题，并接管了加拿大准备组织的职能。这 标志着加拿大应急管理重新关注国内安全 问题。
或当战争、武装冲突发生时，每个部长都必须参加一个应急管理计划
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加拿大国家灾害减缓战略
• 2008年1月9日，加拿大发布了《加拿大国 家灾害减缓战略》。它由联邦、省和地区 政府共同制定。
• 这个战略制定的初衷是：为加拿大的减缓 活动确立一个共同的愿景；将灾害减缓纳 入到应急管理框架之中，推动灾害减缓； 明确联邦、省和地区政府采取的主要行动。
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• 6、全致灾因子原则。在加拿大，应急管理采取全 致灾因子的方法，应对自然、人为和灾害引发的 脆弱性。当某一时刻一个致灾因子与脆弱性互动、 产生严重的负面结果、超出应对能力时，突发事 件或灾害就发生了。
• 相关部门应对每种致灾因子进行识别和评估，目 的是比照潜在的社会脆弱性对致灾因子进行排序。 通过以整合的方式对所有与致灾因子相关的风险 进行评估，人们就可以有效地降低人员、财产、 环境和经济的脆弱性。
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应急管理的框架
• 2005年1月，加拿大联邦、省和地区决定共 同努力，改善加拿大的应急管理框架，实 现联邦应急系统的协调，不能够对各省、 地区的应急系统进行补充。
• 2007年，加拿大政府发布了《加拿大应急 管理框架》，为全国的应急管理行动提供 了指南。
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应急管理的目的
• 挽救生命，保护财产、环境和经济。保护 生命是最为重要的。
• 就最广泛的意义而言，应急管理提高风险 认知的水平，有助于在加拿大建立一个更 加安全、繁荣、可持续、抵御灾害和更具 恢复力的社会。
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应急管理的功能
• 应急管理由预防与减缓、准备、响应和恢复四个功能组成。 它们以风险为基础，彼此之间相互依赖。
• 历史上，加拿大应急管理重视准备和响应。不断变化的风 险环境要求应急管理通过灾前的预防与减缓措施，应对风 险、致灾因子和脆弱性。在预防与减缓方面加大关注与投 资力度，这可以预防灾害或灾害发生后对社会、经济和环 境引致的成本或带来的损失。
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应急管理的原则
• 1、责任原则。在加拿大社会的各个层面，应急管 理的角色和活动都体现了责任原则。法律、政策 框架和其他安排建立了指南和标准，目的是确保 人们勤勉应急、恪守责任。加拿大应急管理的责 任由联邦、省、地区政府及其伙伴共同承担，包 括有责任进行灾害准备的个人。省和地区政府对 各自的辖区负责，联邦政府在国家层面的应急管 理中行使领导权力。
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• 8、清晰沟通原则。联邦、省和地区政府尽可能公 开各自在应急管理中所做的工作。清晰的沟通是 一个重要的秩序性过程。
• 在事前，沟通的目的是：应急管理的公众教育， 旨在增强致灾因子、风险和脆弱性意识；增强预 防、减缓和准备措施；提供应急管理各方面的信 息。公共报警系统传递警报信息，提示灾难迫近。
• 3、伙伴关系原则。所有加拿大人都是应急管理的 参与者。公民个人、社区、市、联邦、省和地区 政府、 应急最初响应者、私人部门、志愿者、非 政府组织、学术界以及国际盟友等都可能参与应 急管理。基于有效合作、协调和沟通的良好伙伴 关系是加拿大应急管理体系的重要组成部分。
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• 4、行动一致性原则。应急管理需要合作、 协调和整合，以促进所有伙伴互为补充、 协调一致的行动，确保最有效地利用应急 管理资源、实施应急管理活动。互为补充 的各级应急管理体系有助于形成合力，及 时、有效地发挥应急管理的功能。行动一 致性取决于应急管理伙伴是否有清晰与适 当的角色、责任、权威和能力。广为认同 的期望以及对上述因素的理解与支持，这 是确保行动一致性的关键。
• 为了应对新的威胁提，北美需要加强自身的国土 防卫。与此此时，一战退役的老兵跃跃欲试。民 防的呼之欲出。
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• 1939年，加拿大通过了《空袭防范法》， 并指令联邦退休金与国家健康部监督其实 施。负责官员权力很大，可以宣布宵禁或 疏散。
• 在珍珠港事件发生后，这个计划更名为民 • 1973年，内阁在枢密院办公室成立新的秘书处— 应急规划秘书处（Emergency Planning Secretariat）, 但是其职责被下放给国家应急规划 机构（ National Emergency Planning Establishment.）。
• 1975年， 国家应急规划机构更名为加拿大应急 规划组织（Emergency Planning Canada ）。