西安市大气环境治理的对策建议

区域经济
摘要：大气治理是进一步推动生态文明建设的关键环节，也是进行环境治理的重要方面。

就全国范围来看，近年来在生态文明建设以及新发展理念的引导下，大气治理已卓有成效，但将视野落到西安地区，则仍然存在诸多问题，需要提出针对性的对策建议。

本文在对兰州、成都等治气模式进行分析的基础上，从治理思维、思想认识、机构设置、严格执法、执法司法衔接等方面对西安大气治理现状提出对策。

关键词：大气治理；机构设置；环境执法
黄 蕊◆
西安市大气环境治理的对策建议
治气不可一蹴而就，是一个漫长的过程，因此，必须在找准主客观因素的基础上，有针对性的采取治霾措施。

就西安市而言，破解治霾短板，建议分两步走，第一步也是从长远来看，一方面应从城市规划源头找出路，最主要的是构建城市通风廊道，这也是解决因地理位置等客观因素所导致的治霾难的关键；另一方面，应积极推动关中城市群在解决治霾问题上的联防联控，对此可借鉴京津冀地区关于治霾的跨区域执法的具体做法。

第二步是着眼于眼前，即立足自身生霾原因，从制度以及制度实施层面寻求出路，力求在短期内缓解大气污染。

这也是本课题研究的重点问题。

在对西安市具有环境执法权、监管权的部门进行充分调研，并对兰州、成都等治气模式深入考察之后，提出以下对策：
一、打破思想桎梏，转变治气思路
建议，将治气思路从“就治气而谈治气”转变为就治“人”而谈治气。

我市雾霾的产生既有西安市发展过程中污染排放强度大的主观原因，也有地形地理因素、气象因素及输入性污染影响的客观原因，尽管已出台了诸多治霾措施，但实施效果不佳，问题就出在重视不够、执行不力、监督不强上，但归根结底在于“人”。

这里的人应分为四个层面来理解，第一个层面是污染源制造者；第二个层面是环境执法、监管者；第三个层面是顶层设计的领导者；第四个层面是环境的共享者。

换句话说，治霾的过程本身就是“治”这四类人的过程，人治不好，治霾就永远只能在路上。

总体来讲，就治“人”而谈治气就是要通过一系列制度措施达到领导重视、执法严格、企业守法、公众参与的目的，并在制度措施实施的过程中体现出可操作性和合理性，能够充分调动“人”，尤其是执法者和公众的积极性。

例如在压力责任传导层面，要想让各层级党政一把手重视环保，单靠行政手段和政治素养是不够的，还应该有切实可行的奖惩考核制度。

再如鼓励公众参与层面，尽管西安市近年不断加大奖励资金投入，并出台《西安市环境违法行为举报的奖励办法》（试行），鼓励公众积极参与环保监督，但就目前实施情况来看，与“人人参与、人人尽力、人人享有”的目标还有很大距离，原因在于一方面该办法的出台知晓度不高，另一方面该奖励办法未考虑到市民参与的偶然性及成本问题。

二、以领导重视为先导，推动各层级积极履责
建议，将治污减霾不仅作为民生工程，更应提升政治站位，将其作为政治任务层层传导，提升各级领导重视程度。

领导是否重视关乎治霾成败。

这一点从兰州经验、成都经验、济宁经验中均可窥见。

在兰州，治污减霾是被作为一把手工程来抓的，而领导重视既表现在要把治霾当作首要任务去抓，还表现在要有清晰的思路并提供必要的财力人力支持。

目前，西安市在治霾方面的作为是有目共睹的，尤其是在市级领导的高度重视下，出台了一系列制度措施并成立了铁腕治霾办等牵头协调机构，但是这些制度措施的效能在向下传导的过程中却大打折扣，即便有牵头协调机构成立后在运作层面也存在阻碍，究其原因仍是一些领导政治站位不够、重视程度不够。

其中，生态环境保护与经济发展之间的矛盾是影响各级领导重视环保的重要因素。

抛开环保谈经济或者抛开经济谈环保都是不可取的，但是，产业结构、能源结构、发展转型和供给侧结构调整不深入的当前，环保与狭义的经济发展仍然存在直接矛盾， 绿色GDP尚未形成体系，传统GDP的提升仍然是各级政府的第一要务，工业特别是制造业、项目建设是最快提升GDP的路径，但工业生产和项目建设恰恰是大气污染的重要因素，需要合理布局、严加管控。

这就要求全市各级政府统筹考虑、严把环评关，以不污染、少污染环境的前提下推进发展。

与此同时，加快构建绿色GDP体系，从环境质量考核，经济效益、社会效益、环境效益统筹，资源成本与环境成本核定等方面，构建起配套体系。

当前从操作层面，由市级铁腕治霾部门下达任务指标，优化考核标准和体系，强化协调推进与督查考核；市区相关机构和部门按照目标任务要求，落实监管责任，细化措施，提高执行力，形成上下互动的工作机制。

对区域内突出环境问题，建立并完善环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等措施，推进阶段性重点工作，解决突出问题。

三、理顺部门间职能，优化机构设置
建议，整合环境保护队伍力量，明确具有环境保护职责相关部门的关系，借鉴兰州设立公安环保分局，优化专门机构设置的经验，畅通环境执法司法衔接。

一是整合环保力量。

在现行市委、市政府领导担任“双组长”、
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实现“铁腕治霾办+督查考核办+专项工作组”体制的基础上，进一步按照“大环保”理念明确部门职能，强化“管发展必须管环保、管行业必须管环保、管生产必须管环保”以及“市级行业管理部门牵头、区县开发区属地管理”的工作机制。

同时，提高市铁腕治霾办的规格和权威，实行机构单设、编制落实、领导高配、保障充足，最大限度发挥其协调推动、督导考核的效能。

二是成立公安环保分局，畅通执法司法衔接。

我市雾霾屡治不减，环境污染问题日趋严重，在很多情况下，环境执法已不能有效遏制污染，那么就应该借助司法手段对环境违法行为进行惩处。

西安市公安局已成立环境犯罪侦查支队，与处置突发事件支队一套人马两块牌子，以打击环境犯罪，并且与市环保局联合出台了环境执法司法衔接的文件。

从实践来看，尽管该支队成立已久，但并未真正发挥作用，西安市环境执法司法衔接案件数量并不乐观，而这并不是因为西安市的环境污染或者破坏案件大多并未上升到刑事案件，或者不足以提起民事公益诉讼，而是一方面其背后存在的制度层面的矛盾，另一方面从职能上看处突仍然是该机构的主要职责，这不免分散了环境犯罪侦查的力量。

可进一步将西安市公安局环境犯罪侦查支队从处突大队中分离出来，以增强对环境犯罪案件侦查的专业性和专门性，畅通环境执法司法衔接渠道，促使环境问题的行政手段向司法手段倾斜，加强环境违法的打击力度。

四、完善现有制度，增强可操作性和合理性
建议，不断完善并充分发挥已有制度如网格化管理制度等，增强制度制定的合理性、科学性，在制度落实上下功夫。

一是加快修订出台《西安市大气污染防治条例》。

围绕和服务当前治霾需求，积极回应社会关注，充实完善修法内容，加快审议审批程序，尽快补齐司法短板，为铁腕治霾、铁腕执法提供有力支撑。

二是坚决落实网格化管理制度。

借鉴全面脱贫、精准扶贫模式，实行各个党政机关下基层包社区、包村推进铁腕治霾网格化管理制度，加强网格化执行的效力。

二是持续推进“四治一增”。

把城市绿化任务纳入城市整体中长期规划，增强城市绿肺功能。

具体来讲，可以通过嵌入式管理模式，市级政府干预区县政府的整体城市设计，形成步调一致又遵循生物多样性规律和地域特点的绿化规划，包括道路绿化、园林绿化、社区绿化、河流沿线绿化等，把绿化任务列为区县政府大气治理目标考核的指标之一，增强绿色植物对大气污染的吸附能力，对未完成绿化指标的单位进行一定的处罚。

三是完善预测预警预防机制。

环保部门要加强与气象部门的合作，建立重污染天气监测预警体系，在重污染天气应急指挥体系内，组织好预测预警、分析研判、应急响应、组织调度、措施落实。

此外，要定期开展重污染天气应急演练，引导公众提高自我防护意识和能力。

四是制定统筹兼顾的考核制度。

把经济指标和大气治理效果统筹考虑，根据各区县、开发区的特殊情况采取灵活的考核方式，践行习总书记所说的“绿水青山，就是金山银山”。

五、相关部门严格履职，实现区域协调联防联动
建议，加强环保督查职能，严格落实现有法律法规规定，实现区域协调联防联动。

环境执法是预防和破解环境违法行为的关键手段，这源于行政权力的主动性特征。

环境执法的主动性未发挥作用实质上是行政不作为的一种表现，因此，就西安市而言，可通过制定地方性法规或者规章的方式予以明确。

面对目前环境执法人员编制紧缺的现状，可通过整合全市执法人员编制，设置流动编制，针对各区县、开发区的污染现状、工作强度适当分配流动编制。

大气污染治理必须坚持协同作战、联防联控。

尤其是近年来，随着城市群建设的发展、区域一体化进程的加速，大气污染的区域性特征愈益严重。

因此，必须按照“统一指挥、统一协调、统一监测、统一实施”的“四统一”原则，建立有效的区域空气联防联控机制。

一方面，获取省级支持，建立以西安为中心的关中地区大气污染防治总指挥部，地址设在中心城市。

区域内城市的主要领导人组成委员会，确定总体目标，并对总体目标进行分解，总指挥部对各地市落实大气污染治理情况进行检查、协调和督办，年终未完成目标的进行惩罚，罚款一部分做为奖励资金，剩余的做为环保基金，用来处理重大的不可预测的环保事件。

另一方面，总指挥部实行会商制度，除了前面提到的定期的任务（目标）会商，还应有随机性的问题会商等，及时收集决策执行过程中呈现出的新情况新问题，并进行分析研究，最终提出解决办法。

此外，建立区域信息共享平台。

实施共享大气污染数据、信息资源平台。

建立重点污染源企业名录，建设城市站、背景站、区域站统一布局的空气质量监测网络。

加强监测数据质量管理，客观反映空气质量状况。

加强重点污染源在线监控体系建设，推进环境卫星应用。

同时，建立治污经验共享平台，随时沟通其他地区或辖区内各地市的大气污染治理新方法、新举措。

六、拓宽环境治理路径，充分调动社会组织积极性
建议，通过鼓励、畅通渠道等方式，充分调动社会组织参与到环境治理中来。

无论是污染性企业、涉及空气污染的个体户、还是个人，都有责任自觉参与到良好空气质量的维护和监督。

因此参与意识的提高至关重要。

具体做法，除了宣传教育、法规制裁外，可以采取更加灵活的方式。

例如：为了降低机动车对大气污染的贡献率，使全体市民自觉树立绿色低碳出行的理念，可以制定绿色低碳出行积分制度，通过在机动车上安装GPS等先进技术装置，记录车辆行驶的时间、里程等，并将二者结合计算本机动车的积分奖励，积分可以置换相应的物品、服务或享受其它优惠政策。

同时，鼓励非政府环保组织的健康有序发展，使其成为政府环保机构的得力参谋和重要补充。

我国民间环保组织自1978年开始起步，主要通过组织环保公益活动、出版书籍、发放宣传品、举办讲座、组织培训、加强媒体报道等方式进行环境宣传教育，为提高我国社会公众的环境意识做出了突出贡献，在环境治理献计献策、环保法规实施监督、维护公众环境权益等方面也发挥了积极作用。

所以，我们应该不断创新社会管理，充分认识民间环保组织在西安大气污染防治建设中的重要作用，在社会环保公益组织的登记和管理方面迈出新步伐。

七、加强治气政策宣传，充分发挥科技优势
大气治理，人人有责。

这就需要，首先，通过组织各部门、企事业组织等学习了解通过科学认识大气污染的成因，消除人们
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摘要：在总结天津市滨海新区现状和问题的基础上，从经济与生态协同发展角度，采用层次分析法，从产业结构、生态旅游和人文旅游3个方面以及9个二级指标构建了滨海新区经济发展与生态保护协同发展的可行性方案指标体系。

结果表明：滨海新区未来应在保护和恢复滨海湿地的基础上，加强产业结构调整，积极发展生态旅游及人文旅游，建立生态保护与经济发展的良性互促机制。

最后，针对该经济与生态协同发展方案，提出了具体的对策建议。

关键词：经济生态协同发展；评价指标体系；天津滨海新区
禹泽熙 范晓莉 张秋晨 权卓然
◆ 我国滨海城市经济建设与生态保护协同发展研究
——以天津滨海新区为例
面对资源紧缺、污染严重、生态系统退化的严峻形势，为了实现持续健康发展就必须把生态文明建设放在突出地位。

湿地是生态系统的重要组成部分，对于人类生活生产和自然生态系统循环有重要价值，也具有巨大的环境功能和效益。

但是2000 年～2015年，天津滨海新区自然湿地面积总体呈现下降趋势，15年间自然湿地总面积减少128.11km ²，最终自然湿地面积变化率为10.96%。

本文以天津滨海湿地这一“保护还是发展”争议热点为例，用PEST 环境分析法以及层次分析法，研究我国滨海城市经济建设与生态保护应以何种模式协同发展，建立滨海城市生态保护和经济发展共赢新模式，以适应新时代需求。

本文研究意义在于在经济发展与生态保护中寻找平衡点，实现经济增长与环境保护双赢局面。

一、滨海新区现状
滨海新区是国务院批准的第一个国家综合改革创新区，因其地理位置的优越性，气候适宜，且滨海新区主要是淤泥质海岸的典型代表，各类候鸟在此驻足的休息以确保正常迁徙，是候鸟迁徙路线中最关键的通道之一。

但滨海新区存在着生态与经济的双重制约，滨海湿地已大幅度削减，围填海问题的肆意以及行政管理的空缺，各类重工业废弃物的无规则排放，使得鸟类的栖息地受到巨大的威胁。

本部分通过PEST 模型，从政治、经济、社会、技术的
影响来检验滨海新区候鸟湿地保护区的外部环境，进一步分析所存在的问题。

PEST 模型的构建
1.政府逐步重视湿地生态化建设，国家出台各类政策法规年份政策法规
2015年《天津市滨海新区湿地与野生动物保护工程实施
方案》
2017年制定天津生态用地保护红线方案：湿地、河2.经济稳步增长表现具体内容
人口数量显著提升，为发展注入活力滨海新区2013年-2016年人口有了显著性的提升，由于自然和外部环境的影响使人口数量在2017年有所下降。

国民生产总值不断攀升，产业结构优化2013-2016年国民生产总值一直呈增长趋势，但在2017年第一产业比重减弱，但第二第三产业在不断增长。

地理位置优越，旅游业蓬勃发展近几年旅客数量大幅提升，多数游客来此观看候鸟，欣赏海景，为滨海新区带来巨
大经济效益
就业率趋于动态平衡
失业率保持在3% 可支配收入上升，人民生活水平提高滨海新区居民近五年可支配收入稳步提高，社会福利进一步的改善，是滨海新区发展的前提与动力。

3.社会职能较为完善
滨海新区建立图书馆、体育馆、游乐场所（方特、水世界）、航母主题公园等文化、社会设施。

对雾霾“制约因素多、污染难治甚至不可治”的恐惧。

其次，组织各部门及企事业组织通过深入学习党中央有关科学发展观和生态文明建设的总体部署，尤其是“绿水青山就是金山银山”的理论，消除“治理污染影响经济发展”的陈旧思想。

再次，做到环保理念、制度、措施宣传“六进”（进机关、进学校、进企业、进社区，进乡镇、进农村），占领更大的环保宣传阵地
除此之外，一是利用西安高校云集的优势，加强大气治理技术和管理专业人才的培养，建立短板攻坚专家库，推进科技研发成果转化；推广应用清洁、无污染、低成本的新型能源，弥补燃气不足的短板，从源头上实现西安的低碳发展、绿色发展。

二是引入第三方技术合力治霾。

三是利用西安的地方资源，大力发展
生态旅游业、生态农业、生态林业、生态能源业等环保产业，打造西安新型的经济发展模式，同时继续坚持扩水、增绿，加强生态屏障建设，不断扩展环境容量、削减污染排放，改善空气质量。

参考文献
[1] 毛晖著.《地方政府环境治理的驱动机制与减排效应研究》，经济科学出版社.
[2] 杜辉著.《环境公共治理与环境法的更新》，中国社会科学出版社.[3] 刘晓斌著.《协同治理：长三角城市群大气环境改善研究》，浙江大学出版社.
作者简介：黄蕊（1983年—），女，汉族，陕西洋县，讲师，法学硕士研究生，中共西安市委党校，研究方向：法学。