用法治的理念推进国土资源综合行政执法改革试点工作——以嘉兴市

用法治的理念推进国土资源综合行政执法改革试点工作——以嘉兴市秀洲区为例
作者：韩超
来源：《浙江国土资源》 2015年第8期
嘉兴市国土资源局秀洲区分局韩超
根据《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作的通知》（浙政办函[2014] 35号），自2014年8月开始，嘉兴市在全市范围内开展了以整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移为重点的综合执法改革。

2014年8月19日，嘉兴市政府下发试点工作方案。

秀洲区在8月29日召开综合执法改革试点工作动员会，综合执法改革试点工作正式启动。

一、近年来国土资源执法监察工作
近年来，秀洲区在上级国土资源部门的指导下，积极开展国土资源执法监察体制、机制创新工作，促进国土资源执法监察工作方式的转变，2011-2012年连续两年被市政府评为土地执法监察共同责任机制建设先进单位。

2012年作为市“两网化”建设试点区，率先开展国土资源执法监察网格化网络化建设，实现了违法用地逐年下降的良好效果。

从近两年的土地卫片检查违法耕占比看均在2%以下，个体工矿类违法用地得到了有效扼制。

全区累计“两网化”巡查7900多次，成功制止违法用地751起、面积达234421平方米。

二、扎实推进综合执法改堇试点工作
（一）改革试点的内容
从2014年9月1日起，划转的行政处罚权由综合行政执法部门行使，原相关行政管理部门不再行使。

国土资源领域划转的行政处罚事项是：依照土地管理方面法律、法规、规章规定，对违法占地、破坏农用地、改变土地用途、非法转让集体土地行为实施的全部行政处罚权（共l8项）。

如表1所示。

1.统一思想，充分认识综合执法改革的重要性
2014年8月以前，秀洲区是以区监察大队、基层国土资源所为主体承担违法用地巡查、制止职能，依托乡镇政府力量开展后期处置工作的传统巡查模式。

该模式将巡查发现新增违法用地的任务完全交由国土资源部门一家承担，一旦工作稍有疏漏，所有责任都集中在巡查人员身
上，基层压力很大。

而综合执法改革可以集中执法权，增强基层执法能力，整合执法资源；有
助于提高行政执法效率，提升土地执法快速反应能力；能够解决国土动态巡查和执法工作中的
难点，实现由“看到管不到”向“看到管得到”的转变，提高违法用地、违法建筑处置到位率。

2014年8月29日，秀洲区召开综合执法改革试点工作动员会，会上统一了思想，形成了共识。

2.注重法治，为综合执法改革保驾护航
一是加强学习，充分理解相关政策法律。

《嘉兴市政府法制办公室、市综合执法局关于划
转综合执法行政处罚事项的公告》（嘉府法[2014] 34号），领会4大类18项划转事项的内涵。

对18项划转事项，积极配合区综合行政执法局查处；对18项以外的国土资源违法行为，继续
履行好监管职责。

二是加强法规政策指导。

由于新《行政诉讼法》增加了受案范围扩大、诉讼
时效延长、复议共同被告、受理审查制变为登记制等规定，所以在推进综合执法改革的同时注
重对新法的运用，研究新法实施的应对措施，加强法规政策指导，规范各项行政行为。

三是为
综合执法人员提供业务指导。

考虑到国土资源违法行为的定性和处罚涉及一些专业性较强的法
律法规和技术规范，分局派出2名业务骨干入驻执法局工作，全力进行配合，确保办案质量。

3.落实措施，做好综合执法改革各项工作
一是整合土地巡查队伍。

把全区6个国土资源执法监察中队的执法人员移交给乡镇，由乡
镇统一管理和调度，履行巡查发现、制止、处置违法用地的职责。

二是及时移交违法线索。

对
发现的违法用地行为，经初步核实后属违法用地行为的，由国土局配合进行现场调查、现场测
绘制作现状图，提供地类分类表、规划分类面积等证据材料后，把违法用地线索移交函和案件
资料一并移交综合行政执法部门。

三是建立相互抄告制度。

国土部门和综合执法部门及时相互
抄告上级出台的涉及已划转行政执法事项的法律、法规、规章和规范性文件。

两个部门配合做
好土地卫片执法检查和其他专项行为的工作情况和数据报送。

4.明确分工，积极配合区综合行政执法
一是明确综合执法部门为执法主体，依法履行行政处罚职责。

国土局负责面积测量和土地
利用总体规划和地类判定；农业经济局专家组负责耕地破坏鉴定；乡镇综合行政执法中队负责
土地巡查。

二是与综合执法部门建立协调会商机制，加强工作联系。

对执法中遇到的重大的普
遍性的问题、专业技术和法律适用问题进行协商解决。

三是加强指导和配合。

对执法局办案人
员的国土专业业务知识进行培训，在过渡阶段由国土人员参与配合执法。

同时，做好已划转行
政执法职责事项的事中事后监管与综合执法部门的日常巡查的对接。

截至目前，秀洲区国土分
局已配合区综合行政执法局办理158件违法用地案件，涉及土地面积401.10亩，建立了案件移送机制、协调会商机制、相互抄告机制等一系列协作配合机制。

（二）存在的问题和不足
与综合行政执法部门配合中存在一些问题：国土执法的惯性方式还在持续，目前国土执法
监察人员还在参与调查已划转行政处罚事项的工作。

队伍移交乡镇后，乡镇综合执法中队虽已
开展巡查，但尚未落实专人建立、采集和上报巡查数据信息等。

三、下一步的工作打算
（一）理顺新形势下的国土执法体制
明确执法主体，按照“法无授权不可为”的原则，严格遵守执行《嘉兴市综合行政执法实
施办法》（市政府第49号令）。

明确4大类18项行政处罚权的行使主体是综合执法部门，而
国土部门不得越权行使。

（二）进一步建立相互协作配合机制
国土部门主动配合综合行政执法部门，做好已划转行政执法职责事项的事中事后监管与综合执法部门的日常巡查、行政检查等工作的对接，建立部门无缝衔接的监管机制。

加强工作联系，建立协调会商机制，对执法中遇到的重大的普遍性的问题、专业技术和法律适用问题进行协商解决。

（三）进一步加强国土业务指导
强化对执法局办案人员的国土专业业务知识培训，在过渡阶段由国土人员参与配合执法，“扶上马、送一程”，加快执法局办案人员对国土业务知识的掌握，使综合执法人员能够尽快独立地办理国土案件。

（四）进一步推进执法信息共享
做好信息采集工作。

乡镇综合行政执法中队应当及时发现制止违法用地，在区综合行政执法局加快建立“两网化”信息中心，及时收集、汇总巡查数据，加快推进做到信息共享。