城市竞争力_城市经营与城市规划

【文章编号】1002-1329(2002)08-0019-04
城市竞争力、城市经营与城市规划
3
张京祥　朱喜钢　刘荣增
【摘要】城市竞争力、城市经营、城市规划是内在关系密切的一组理论与实践命题。

本文对三者的内涵、目的及关系进行了阐述,以期纠正目前认识与实践中的一些误区,并提出一些新的思路和建议。

【关键词】城市经营;城市竞争力;城市规划
CITY COMPETITI ON ,M ANAGE 2ME NT AND P LAN NI NG
ZHAN G Jingxiang ,ZHU X igang ,
L IU Rongzeng
ABSTRACT :
city
competition ,
city management and city planning are closely related with each other theoretically and practically.
The
links between them in terms of connotation and objectives are ex 2pounded in this paper ,hopefully to correct some misunderstanding and practice for the time being and new ideas are given as well 。

KEY WORDS :city management ;city competition ;city planning
【中图分类号】TU984:F293【文献标识码】A
3国家自然科学基金项目(基金批准号:40001007)部分成果。

经济的全球化和信息的网络化正在编织着一个新的全球、区域城市发展网络。

每个城市都觉察到:历史上没有任何一个时期像今天这样,它们自身的命运是如此难以把握,它们的发展是如此地受制于外界环境的变化,壮大自身发展实力的压力是如此之
大。

提高“城市竞争力”、进行“城市经营”等已经成为学者、城市领导者时常思考与谈论的焦点话题。

在这样的背景下,城市规划是什么角色?它能做些什么、该怎么做?它们三者之间是什么关系?面对这些纷繁复杂的命题,目前我们的理论研究与实践中已经出现成了一些误区,甚至已经十分有害地威胁到了这些新兴命题的正确演绎和城市的持续发展。

本文欲对此进行一些粗浅的探讨。

1　来自实践的命题111　城市竞争力
国际上关于竞争力的研究始于20世纪80年代,其研究内容主要在三个层面上展开:宏观层面的国家竞争力、中观层面的城市竞争力、微观层面的企业竞争力,这三者是相互联系、密不可分的。

而由于城市在当今世界经济与社会发展体系中占据了核心地位,城市竞争力就成为整个竞争体系的核心所在,所谓城市竞争力,大致可以定义为:一个城市在国内外市场上与其他城市相比,所具有的自身创造财富和推动地区、国家或世界创造更多经济与社会财富的能力。

目前还没有形成为大家所公认的城市竞争力理论体系。

一些学者从各个不同角度对相关内容进行了研究:如伊恩・勃格(Iain
Begg )
(1999)、马丁・博蒂
(Martin Boddy )
(1999)、保罗・
彻塞尔(Paul Cheshire )(1999)、克里斯・巴特勒(Chris Butler )
(1999)等人对城市竞争过程的
研究;阿塞(Arcy )、凯欧弗
(K eogh )、罗杰森(Rogerson )、
戈登(G ordon )等人对影响城市竞争力的因素(包括地方生活质量、房地产市场、劳动力市场、电信网络条件、外部经济性、市场需求、有效的组织结构等)及其竞争后果进行的研究;伊恩・戈登(Ian G ordon )(1999)、彼
德・克赖斯
(Peter
Kresl )
(1999)、威廉姆・利弗(William
Lever )
(1999)等则通过对全球
竞争、美国和欧洲的考察,研究了城市竞争的尺度问题。

世界银行和世界议会于2000年5月在华盛顿举行了“城市竞争力全球会议”(The W orld C ompetitive
Cities C ongress ),以期使各国城
市政府更加充分地认识到“城市竞争力”对于城市发展重要的经济、政治、社会意义。

在中国,随着经济体制的转轨和包干性财政体制、封闭性行政区划体制等的施行,面对一个变幻莫测的国际环境和发展要素争夺日趋激烈的国内市场,提高城市竞争力以获得尽可能大的外部空间,培育尽可能强的资源占据优势,是各个城市政府不得不关注的核心问题。

这说明今天的城市领导者已经把关注城市发展的目光焦点,从简单的数量水平增长移向了更为本质的发展能力提高。

112　城市经营
如果把城市看成一个企业,那么事实上我国政府早就在经营这个企业了。

只不过在计划经济时代,城市实际上就是一个超级的国有企业,政府是它的所有
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者、经营者和管理者。

由于经济体制改革的深化,我国城市政府已经逐步从直接生产经营性领域退出,而转向为城市发展提供外部环境和为城市生活、生产提供公共物品。

由于城市本身就是最重要的外部环境和公共物品,且其空间区位价值、土地资产价值、文化环境价值等具有不可替代的垄断性,因此,城市也就成为了市场经济条件下政府可资经营的、最大的活化国有资产,成为获取城市建设资金回报的重要渠道。

城市经营的经济合理性依据在于:市场是有缺陷的。

首先是因为市场的外部效应,私人收益
花费的成本和社会获得的收益往往是不一致的,导致了环境污染、交通拥挤等一系列城市不经济现象;其次,由于公共产品具有消费的非竞争性和非排他性,因此市场并不会主动提供社会所需要的公共产品;第三,由于市场竞争的非对称性,必须由政府维持某些行业竞争的有效性。

例如将城市公交运营权拍卖,在获得经济效益提高的同时也使服务水平大为提高;第四,由于财富市场分配的不公平性,必须由政府实施必要的干预来保证社会的基本公平。

2　对理论与实践误区的再思考211　城市间竞争与协作的关联
性
目前的理论研究与实践中常常对“竞争”过于片面强调。

而事实上考察世界经济发展的历程,就可以发现,市场竞争的演化经历了三个阶段:(1)对抗性竞争阶段,企业以对抗的眼光看待竞争对手,将竞争者视为一种威胁,主要竞争方式为价格竞争;(2)宽容性竞争阶段,企业将更多的注意力投向对市场消费需求的满足,开始采用差别化竞争手段;
(3)合作性竞争阶段,
企业进一步认识到竞争者存在的价值,并加以充分利用,既合作又竞争。

企业是构成城市乃至国家经济的细胞,企业竞争的方式
实际上也反映了城市竞争理念的重要变化:现代竞争已不再是一种你死我活的对抗性竞争,竞争也不是一个“零和游戏”
(Ciampi ,1996)。

也就是说,一
个城市竞争力的提高并不是以牺牲另一个城市为代价的;一个城市经济实力和运转效率的提高,往往可以同时促进其他城市的发展,给区域的整合发展带来促进作用。

对绝大多数的城市而言,为了能在全球竞争体系中占据更高的地位,也必须通过强化区域内的联合以实现整体与个体发展的双赢,这就是为什么当今国际上出现经济全球化与区域一体化相伴而生现象的原因。

城市之间的合作主要有两种形式:一是城市之间在产品、技术、服务等方面形成互补关系和相互依赖,通过专业化分工和贸易来满足各自多方面的需求;二是迫于市场竞争的压力,通过合作实现优势互补或扩大同种优势,以追求各自经济发展的数量规模与质量品质,即“双赢
(Win -Win )”的概念。

212　城市竞争力提高的系统性
目前城市政府对城市竞争力多是关注种种量化指标的变化,而忽略了对竞争过程系统性的关注。

城市竞争力有两个方面的内涵:一个是从绩效上反映的竞争能力,主要体现在经济增长、投资规模、居民实际收入等;另一个是从动态上反映的竞争能力,主要是指城市要素集聚能力和资源增值能力,对其所在区域进行资源优化配置的能力,其牵涉到许多复杂的环境条件。

从根本意义上看,城市竞争力更强调的是一个城市在未来环境中的发展潜力和应变能力。

城市竞争力研究中常常借用的两个主流模型:美国学者波特(Porter )的“钻石模型”、瑞士IMD 的竞争力模型,都是描述了城市竞争力提高的一个复杂系统过程。

“赫胥历之桶效应”表明,某些单个资源竞争实力的提高并不意味着系统性竞争能力的整体提高,反之亦然。

换个角度看,城市竞争力=要素成本+交易成本,降低交易成本是提高竞争力的重要环节。

而目前制约中国城市竞争力提高的最主要问题就是交易成本、制度成本太高,并部分导致了城市较高的要素成本。

在城市竞争力提高的系统过程中,“旧的关于自由和干预政策的区分是陈腐的。

政府,首先和最重要的,必须努力创造一个支撑提高生产力的环境”(Porter ,1990)。

政府应该认识到,经济政策和社会政策必须是相一致的,而不能将之看作两个相互分割的部分。

有学者(胡列曲,2000)就将美国与日本竞争力的悬殊归结于制度性优势的差异,认为:激励竞争和创新的制度环境是美国经济竞争优势得以产生和维持的制度保证;而日本由于岛国文化与心理所限,导致其经济的衰落表现为一种制度型的衰落。

213　城市经营的根本目的
目前对于城市经营最为普遍的定义,是指以政府为主体,对国家及城市的公共资源通过市场化运作,以获取经济和社会效益的活动,而绝大多数的概念定义和城市实践,又都将城市经营的最终目的归结为获取可观的城建资金。

经营城市策略的提出,是在我国城市化加速发展的背景下,在资金成为城市发展最大制约瓶颈的背景下应运而生的。

因此,将筹措建设资金作为城市经营的一个直接目的(资金导向的城市经营),多少有其必然性。

但是一味资金导向的城市经营却引发了一系列的问题:为追求短期收入,而对城市资源进行不合理的开发,造成资源被破坏和浪费、功能退化;缺乏系统观念,一些资源(如土地)的“成功经营”,却导致了城市整体功能的下降(如过高的房价、地价成为制约城市发展要素集聚的门槛,甚至导致要素外流);资金导向的城市经营,无法处理好城市短期建设扩容与长期规划发展的关系,对近期难以产出直接经济效益的资源,无法给予应有的
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重视。

总之,资金导向的城市经营使城市发展、规划和管理以及经营本身,都面临着诸多的矛盾,并已构成了当前城市经营—城市发展中的基本矛盾。

显然,资金导向的城市经营往往立足于“近期发展”,而忽视了城市经营对于城市功能优化与提升的作用,这是城市经营中的本末倒置。

从城市经营最终意义上的目的来说,城市经营就是为了不断增强和优化城市功能。

城市经营就是要经营城市环境,经营城市功能。

城市经营必须从资金导向转向功能导向。

因此,看待城市资源,不仅要看到资源本身的经济意义,更要看到它的外延功能意义。

例如,旅游资源的经营就不仅是这个行业本身的获利问题,而对城市整体发展环境的塑造、提升都有战略性的意义,这方面苏州是最为成功的。

从这个角度我们可以将城市经营更为准确地定义为:政府根据城市功能对城市环境的要求,运用市场经济手段,对以公共资源为主体的各种可资经营资源进行资本化的市场运作,以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化,从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及城市的可持续发展。

214　城市经营的战略性资源
图1　城市竞争力、城市经营、城市规划内在关系目前对于城市可资经营资源的划分是比较含混的,不利于很好地区别采用不同的城市经营策略。

本文认为,城市经营的资源构成有两个层次:一是为城市内部服务的资源(如市政设施、某些土地运营等),是一种既有的存量资源,其经营的重点是盘活存量、发挥经济效益,侧重于“资金导向”的城市经营;一是为城市所在区域乃至更大范围提供外部服务的资源(如经济与行政管理、高等教育、信息服务、旅游等),是一种增量资源(即可以产生“触酶”作用而不断集聚各类发展要素,并转化为新的经济与社会资源),这些是属于提升城市功能的战略性资源,更
多地要采用“功能导向”的城市经营。

而目前理论研究和实践中,对这些外部服务资源的关注与运作是很不够的。

那么对一个城市来讲,如何筛选和衡量这些战略性的资源呢?仇保兴部长2001年11月在“杭州城市发展概念规划研讨会”上提出了一系列标准:
(1)长期性:这种资源的存
在具有长期性,不能是短期耗费的易枯竭资源;
(2)市场需求性:这种资源
必须通过市场需求才能体现价值;
(3)比较优势性:这种资源
必须是在区域内具有比较优势的;
(4)渗透性(延展性):这
种资源的外部效应越大越好;
(5)不可替代性:这种资源
必须是不可被其他资源简单替代的。

215　城市经营与政府制度创新
目前城市经营中还存在的一个误区是,认为城市经营就是把政府原先控制的公共资源完全交给市场去运作。

我国的城市化是在生产力还比较落后的情况下,与经济发展中的市场化、工业化、国际化、信息化同时进行的。

在市场主体发育不完全、力量单薄,市场机制尚未完全建立,工业化过程远未成熟,国际化的大门才刚刚开启的背景下,单纯依靠市场来推进城市化,发展和提升城市的产业、提高城市竞争力,是显然不够的。

城市经
营本质上就天然具有市场行为和政府行为的两面性。

例如,苏州市1999年协议利用外资和实际利用外资分别达3514、2816亿美元,双双超过了浙江省的总和
(3013、2512亿美元)。

2000年9月,亚太经合组织(APEC )
财长会议和第四届世界技术交易和展示会先后在苏州召开,苏州雄心勃勃地提出要成为“东方的维也纳”。

美国最近出版的《新闻周刊》评出全球九大新兴高科技城市,“中国苏州”赫然在列。

《新闻周刊》点破了苏州城市经营的成功之道:“这些城市之所以成功,离不开政府支持、人才优势和基础设施”。

城市经营实际上是系于经济转型的一种政府行为方式变革,所采用的模式往往是与城市政府自身职能转变和市场经济的成熟程度相关联的(仇保兴,2000)。

当然,为了实现城市经营的成功,必须大力转变政府职能,大力进行制度创新。

3　内在的整体逻辑
文章到了这里,将要点明的是:城市竞争力、城市经营以及我们从事的城市规划,并不是相互割裂的事物,其三者之间存在着内在的整体逻辑一致性(图
1)。

城市竞争力的提高是一个复杂的资源要素转化、增值过程,这个过程就可以理解为“城市经营”。

显然,在这里我们可以自然得出“城市经营最终是以提高
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京祥　朱喜钢　刘荣增　城市竞争力、城市经营与城市规划
城市竞争力为目的”的结论。

而城市经营除了依靠城市政府、市场的制度效率与主体活力外,还必须要依靠城市规划的引导和控制,以此使各种资源聚合、重组并实现外部效应与整体效应的衍生。

所谓“城市规划要尊重市场规律”,不能被简单理解为一个对市场的消极被动适应过程,而更要强调的是城市规划主动适应、调控、放大市场正面效应的功能,实际上这本身就是一种重要的城市经营方式。

从更大层面上来理解,城市规划的一个重要任务就是对城市竞争力提高、城市经营运作的“规划”(关于这一点还将在下文中阐述)。

最后,
我们可以将上述三者之间的逻辑关系概括为:城市竞争力是目的,城市经营是途径、过程,城市规划是手段、保障。

4　从城市规划角度发掘的城市
经营新方式
现有的研究与实践,已经对如何通过资源的直接市场化运作
(如土地有偿出让、专有经营权
出让、BO T 等)来进行城市经营,并进而实现城市竞争力的提高,有了很多成熟的经验。

但是如何将城市规划真正作为一种“生产力”,发挥其在城市经营、城市竞争力提高过程中无以替代的重要作用,还缺乏有力的发掘和探索。

在此,简要介绍三种有效的途径:
TOD 、SOD 、和
AOD 。

TOD (Transit 2Oriented De 2velopment )作为一种源自城市规
划的城市经营方式,已经被西方国家的城市政府广为采用。

所谓
TOD ,就是政府利用垄断规划带
来的信息优势,在规划发展区域首先按非城市建设用地的价格征用土地,然后通过基础设施(主要是交通基础设施)的建设、引导、开发,实现土地的增值。

政府基础设施投入的全部或主要部分是来自于出售基础设施完善的“熟地”,利用“生熟”地价差平衡建设成本(赵燕菁,2001)。

TOD 模式运用成功的关键是在
于政府行动领先于市场需求,只要判断准确、运作得当,对城市边缘的“生地”进行TOD 的先期投入,其成功的可能性和回报率要远远超过现有建成区内的“熟地”。

基于TOD 模式的城市规划与建设是一种全新的概念,最近南京市正以此理念重新规划新轨道交通线路的走向和建设时序。

SOD (Service 2Oriented De 2velopment )是近年来我国城市规
划与建设中产生的一种新方式。

所谓SOD ,就是通过社会服务设施建设引导的开发模式,即城市政府利用行政垄断权的优势,通过规划将行政或其他城市功能进行空间迁移,使新开发地区的市政设施和社会设施同步形成,进一步加大“生熟”地价差,从而同时获得空间要素功能调整和所需资金保障。

一个成功的经典案例,是当年青岛市政府出让了老城区用地,而率先进入新区,实现了城市功能转移、空间疏解与优化、政府财政状况改善等多重目标。

此外还需要指出的是,
SOD 尤其是以政府为核心的行
政中心转移,给社会带来的巨大示范效应和心理预期效应,是无法衡量的。

AOD (Anticipation 2Oriented Development )即规划理性预期
引导的开发模式,这是作者首次提出的一种城市规划—城市经营整合概念,是一种城市经营的新手段。

如果说,TOD 是政府利用垄断规划信息带来的优势而进行城市经营。

AOD 则是政府充分利用发布规划信息的诱导作用来进行城市经营。

政府通过预先发布某些地区的规划消息,公开相关信息,来激发、引导市场力量进行先期的相关投入,以尽快形成与规划目标相一致的外围环境和所需氛围,以便于政府在最为适合的时机,以较小的投入即可实现原先的规划建设意图。

例如,我们在最近完成的“杭州城市发展概念规划中”,针对未来远期要形成的C BD 地区,就提出导入AOD 的概念:在钱江新
城南岸(未来C BD 核心区)以低廉的土地价格预征土地,并向社会明确发布政府未来的规划意图信息,以形成强大的社会心理预期,引导开发商在周边地区进行相应的开发,促使C BD 所需的配套环境和氛围尽快形成。

届时待建设时机与项目储备成熟,政府再进行C BD 核心区的开发就是水到渠成了,一定也可获得高额的土地资金回报。

参考文献(Reference s )
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marketing and t he need for organizing capacity.
Urban
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体制改革初探.城市发展研究,2001(3).
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和城市资源经营(会议交流论文),2001.
8　孙明洁.城市竞争力浅论[硕士论
文].南京大学,2001.
【作者简介】
张京祥,1999年毕业于南京大学,获理学博士学位。

现为南京大学城市与资源学系副教授。

【收稿日期】2001-12-19
2002年第26卷第8期
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张
京祥　朱喜钢　刘荣增　城市竞争力、城市经营与城市规划。