东盟对美国印太战略的认知与反应

２０２０年第２期南洋问题研究Ｎｏ.２２０２０(总第１８２期)ＳＯＵＴＨＥＡＳＴＡＳＩＡＮＡＦＦＡＩＲＳＧｅｎｅｒａｌＳｅｒｉａｌＮｏ.１８２
东盟对美国印太战略的认知与反应
刘阿明
(上海社会科学院国际问题研究所ꎬ上海２０００２０)
㊀㊀㊀收稿日期:２０２０－０３－０９㊀㊀㊀作者简介:刘阿明ꎬ女ꎬ上海社会科学院国际问题研究所研究员ꎬ法学博士ꎮ
①关于 印太战略 形成过程及政策实施的相关论述ꎬ参见陈积敏㊁杨晶滢:«美国 印太战略 的演进及其前景探
究»ꎬ«当代世界»２０１９年第１０期ꎬ第３６－４３页ꎻ陈积敏:«特朗普 印太战略 的进程㊁影响与前景»ꎬ«和平与发展»２０１９年第１期ꎬ第１－２２页ꎻ赵明昊:«美国竞争性对华战略论析»ꎬ«现代国际关系»２０１９年第１０期ꎬ第１５页ꎻ赵明昊:«美国推进 印太战略 的四个趋向»ꎬ«世界知识»２０１９年第１３期ꎬ第３４－３６页ꎮ摘㊀要:自美国印太战略出台以来ꎬ东南亚的重要性被不断提及ꎮ虽然东南亚地区国家并不排
斥大国的战略重视ꎬ但对美国印太战略的目标㊁手段㊁政策重心等普遍感到不安ꎮ出于对被边缘化和
被分裂的深刻担忧ꎬ东盟选择以地区共识的方式发布«东盟印太展望»ꎮ这既是对大国战略举措的积
极回应及对东盟中心性的主动捍卫ꎬ也清晰地表达了这一中小国家联合体对世界事务的共性认知ꎬ
凸显了东盟与美国在印太地区愿景规划方面的内在差异ꎮ东盟的认知与反应ꎬ预示着美国印太战略
在东南亚的推行将囿于种种局限而难以收到预期效果ꎮ
关键词:印太战略ꎻ东南亚ꎻ东盟ꎻ印太展望
中图分类号:Ｄ８１４.１㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀文章编号:１００３￣９８５６(２０２０)０２￣００１５￣１３
印度洋－太平洋是世界上最具活力的地区ꎬ也是未来数十年经济增长的中心ꎮ据估计ꎬ这一地区占全球人口的５７.６％ꎬ按购买力平价计算占全球国内生产总值(ＧＤＰ)的４２.１％ꎮ对美国来说ꎬ印太地区的地缘政治与经济重要性不言而喻ꎮ[１]印太地区力量对比的变化时刻牵动着美国战略界的神经ꎮ在过去１０年中ꎬ美国防部㊁国务院的视野逐渐超越亚太范畴ꎬ转而突出印太概念ꎬ如何在如此重要又充满变数的印太地区确保美国利益成为近几届美国政府的战略要务ꎮ２０１７年１１月ꎬ美国总统唐纳德 特朗普在越南参加亚太经合组织(ＡＰＥＣ)工商领导人峰会时发表题为 自由与繁荣的印太愿景 演讲ꎬ[２]次月出台的«美国国家安全战略»报告首次正式使用印太概念取代延用了几十年的亚太概念ꎬ明确将 印太地区 界定为 从印度西海岸一直延伸到美国西岸的地理区域ꎬ是世界上人口最密集和最具经济活力的地区 ꎬ并再次确认了 美国在一个自由与开放的印太地区的利益 ꎮ[３]２０１８年后ꎬ特朗普政府逐渐将 印太愿景 政策化ꎬ 印太战略 频频出现在美国官方语境之中ꎬ并不断被加以细化和可操作化ꎮ２０１９年６月美国防部发布«印太战略报告»ꎬ系统阐述了美国对印太地区的战略规划㊁面临的挑战㊁期望达成的目标等关键战略要素ꎬ标志着 印太战略 (简称ＦＯＩＰ)作为一项美国国家战略ꎬ进入到实质性推进和提升阶段ꎮ①
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作为连接两大洋的地缘节点ꎬ东南亚处于这一活力区域的中心位置ꎮ印太地区内中小国家虽然无法以一己之力在世界经济与安全博弈中成为重要行为体ꎬ但半个多世纪以来ꎬ东盟成功地一步步将东南亚１０国㊁逾６亿人口组织起来ꎬ凭借集体之力对印太地区的均势施加影响ꎮ随着美国加大对印太地区的战略关注ꎬ东盟意识到ꎬ如果想要继续在一个充满竞争和不确定性的战略环境中发挥中心性作用ꎬ就需要对美印太战略进行认真思考并加以回应ꎮ东盟的认知与反应不仅意味着印太地区国家在重要世界事务中相关性和主动性的凸显ꎬ同时也关涉到大国战略在印太地区实施的功败垂成ꎮ为廓清美印太战略的发生㊁演变及其对东南亚地区的影响ꎬ本文将通过梳理东南亚国家就印太战略的战略意图㊁政策焦点和主要手段所表达的虽不乏矛盾却又具相当程度的共性认知ꎬ分析东盟作为中小国家联合体首次为因应大国战略而主动做出的集体式回应的深层意涵ꎬ进而对印太战略在东南亚地区实施的前景进行研判和评估ꎮ
一㊁东盟国家的共性认知:不安与期待
在美国的印太战略设计中ꎬ华盛顿赋予东南亚引人注目的战略重要性ꎬ意在重点拉拢和影响东盟国家ꎮ但是ꎬ东盟国家却有着自身的战略需求ꎮ[４]总的来看ꎬ东南亚国家对美国印太战略普遍抱有不安与期待交织的复杂情绪ꎮ
从不安方面来看ꎬ首先ꎬ美国印太战略的意图是东盟国家最深切的顾虑ꎮ尽管美国官员多次表示ꎬ印太战略是一个全面㊁全方位的政策ꎬ目的是为了与有意愿㊁有能力的盟国㊁伙伴一起来捍卫一系列原则ꎮ然而ꎬ在一些东南亚国家看来ꎬ美国印太战略是在中美关系不断恶化的背景下提出的ꎬ是美国面对印太地区力量平衡日益向中国偏移而采取的应对方式ꎮ就此而言ꎬ美国印太战略最明显的意图就是防止中国使用不断增强的力量改变现状ꎮ[５]
印太战略提出后ꎬ美政府高层多次负面评价中美关系ꎬ突出竞争淡化合作ꎮ美国务卿迈克 蓬佩奥(ＭｉｃｈａｅｌＲ.Ｐｏｍｐｅｏ)声称: 几十年来ꎬ我们容纳和鼓励了中国的崛起ꎬ即使这种崛起是以美国价值观㊁西方民主㊁安全以及良好的共识为代价ꎮ 美东亚和太平洋事务助理国务卿史达伟(ＤａｖｉｄＲ.Ｓｔｉｌ￣
ｗｅｌｌ)断言ꎬ 过去的美国政策加强了中国的力量ꎮ美国发挥了维持一个自由和开放的国际秩序ꎬ包括国际贸易的海上通道的总体作用ꎬ (以此)美国为中国提供了一个和平稳定且得以发展的外部环境ꎮ [６]美国有学者称ꎬ印太战略是美国认定过往对华接触战略失败㊁却未至实行全面遏制战略的过渡之策ꎬ是特朗普政府采取的一个新的战略起点ꎮ[７]因此ꎬ许多东盟国家担心ꎬ如果美国印太战略的主要政策目标在于遏制中国ꎬ则将不可避免引发北京反制ꎬ印太地区国家不得不被迫在中美之间选边站队ꎬ从而缩小东盟的战略选择范围ꎬ减损其利益和效能的最大化ꎮ新加坡总理李显龙的表态ꎬ典型地反映了东盟国家的顾虑ꎮ 我们非常不希望被迫选边ꎬ但现在情况可能发展到东盟不得不选择一方或另一方ꎬ我希望这种情况不会太快到来ꎮ [８]
其次ꎬ美国印太战略聚焦安全领域的特点也令东南亚国家担忧ꎮ在２０１７年印太概念初次呈现时ꎬ特朗普政府曾将它形容为一个基于友谊和商业纽带的所有印太国家与美国合作的新的伙伴关系ꎮ[９]但是ꎬ印太战略的形成过程却充满了火药味ꎮ同年１２月ꎬ«美国国家安全战略»报告将印太放在其地区战略的首位加以论述ꎬ称 地缘政治竞争正在印太地区展开 ꎬ 中国快速的军事现代化是为了阻止美国进入该地区 ꎮ[１０]２０１８年美国防部公布的«美国国防战略»报告更是完全将印太地区放置在国家防务与安全视野下进行规划ꎬ称 中国继续追求军事现代化ꎬ以便在短期内取得在印太地区的霸权 ꎬ美国的国防任务之一就是以 扩展同盟和伙伴关系为主要战略手段 ꎬ达到 维持印太地区的力量对比优势 的目的ꎮ[１１]«印太战略报告»进一步重点强调印太的安全意义ꎬ称中俄不断寻求拓展利益和扩大影响ꎬ美军的实力优势正在减小ꎮ因之ꎬ五角大楼认定 印太 是其 优先战区 ꎬ并一再隐晦地 ６１
主张对抗中国ꎮ[１２]在实践上ꎬ 四方安全对话 (ＱｕａｄｒｉｌａｔｅｒａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＤｉａｌｏｇｕｅꎬ简称 四方对话 )ꎬ即美国㊁日本㊁澳大利亚和印度外交与安全官员的定期会晤机制ꎬ被视为四国就各自的印太愿景进行磋商的重要场合ꎮ这一机制最早出现于乔治 Ｗ.布什政府时期ꎬ后因澳大利亚的顾虑而销声匿迹ꎬ如今却突然现身并如影随形般成为美国印太战略的重要组成部分ꎮ这是 一种松散的地缘战略联盟ꎬ各国关注中国对其利益的潜在挑战ꎬ但同时却不以有强制力的同盟机制来刺激中国 ꎮ[１３]再次ꎬ美国印太战略中经济组成部分仍然是最薄弱环节ꎮ美国印太战略并非没有经济方面的考量ꎬ但关于经济领域的侧重点却与东南亚国家的冀望大不相同ꎮ特朗普政府期望美国的伙伴真诚地遵循美国所倡导的规则ꎬ以平等的方式开放彼此市场ꎮ国务卿蓬佩奥称印太地区在经济上应该致力于 公平和对等的贸易㊁开放的投资环境㊁国家间透明的协议以及为促进地区关系加强相互联系ꎬ
(并)制定更好和更高标准的双边贸易协定ꎮ [１４]可见ꎬ符合美国标准的贸易关系将在印太战略的标签下得到推进ꎬ而签署双边贸易协定将是未来美国与东南亚国家发展贸易关系的重点ꎮ２０１８年６月ꎬ美国贸易代表罗伯特 莱特希泽(ＲｏｂｅｒｔＬｉｇｈｔｔｈｉｚｅｒ)指出ꎬ菲律宾由于其 良好的位置 和 有着大量的优势 ꎬ 将会是第一个协定 国家ꎮ[１５]但是ꎬ在东南亚国家看来ꎬ这种仅仅关注双边自由贸易协定的做法不利于加强印太地区内的合作ꎮ如果没有区域全面经济伙伴关系协定(ＲＣＥＰ)和跨太平洋伙伴关系协定(ＴＰＰ)这样的纽带型经济合作机制ꎬ 印太 顶多停留在口头上而已ꎮ此外ꎬ相较中国与东盟快速和广泛发展的经济联系ꎬ美国与东南亚的经济关系虽基础牢固却呈饱和缓慢增长之疲态ꎮ中美贸易关系的恶化使东南亚地区国家担心其经济会受到影响ꎬ(美国)政府的印太地区贸易主张反过来也减弱了东南亚国家与美国签订自由贸易协定的渴望ꎮ[１６]
最后ꎬ对印太战略的基本认知令东南亚国家产生了对自身所钟爱的价值理念的更深切担忧ꎬ即担心东盟的中心性受到损害ꎮ在后冷战时代构建亚太地区经济与安全合作的努力中ꎬ东盟一直在各种多边机制的演变中发挥着中心作用ꎮ比起亚太ꎬ印太是一个更加广泛的地理概念ꎮ虽然ꎬ美国官员不断强调东南亚处于印太战略的 中心 核心 ꎬ但是东盟担心美国印太战略将使东盟在塑造地区架构中的作用被边缘化ꎮ
作为美国印太战略可操作性政策安排ꎬ 四方对话 至少在３个方面损害了东盟的中心性:一是理念上ꎬ 四方对话 强调 世界上四个最大的民主国家 之间的对话ꎮ正如美南亚及中亚事务代理助理国务卿艾莉丝 韦尔斯(ＡｌｉｃｅＷｅｌｌｓ)所称ꎬ 四方对话 是一个美国将有着共同价值观的国家集合在一起ꎬ在全球体系中加强这些价值观的做法ꎮ[１７]这显然不符合东南亚地区政治体制多样性的现实ꎬ也因此构成了对东盟团结性㊁整体性的外交压力ꎬ不但损害东盟传统上以团结一致应对大国的方式ꎬ而且有悖于东盟以共识为基础的决策文化ꎮ二是价值取向上ꎬ在东盟看来ꎬ 四方对话 的目标设定和演变趋势还相当不确定ꎬ如果为应对特定威胁或 迫在眉睫的安全挑战 ꎬ则很容易形成排他性的成员身份取向ꎬ不符合东盟包容㊁开放㊁透明的地区合作理念ꎬ也容易引发国家间冲突对抗ꎮ东盟国家 希望其最终结果是成为一个包容㊁开放的地区架构ꎬ所有的国家都能和平㊁建设性地相互接触ꎬ而不是形成竞争性集团或迫使国家做出非此即彼的选择ꎮ [１８]三是机制安排上ꎬ四国官员之间的定期磋商形成了新的讨论印太地区安全与外交事务的机制化平台ꎮ２０１９年９月ꎬ四国间首次部长级会议召开ꎬ被称为 地区外交接触的新里程碑 ꎮ[１９]考虑到四国强大的军事实力ꎬ以及美国一惯认为东盟主导的地区机制缺乏效率ꎬ不只一次批评 东盟地区论坛 (ＡＲＦ)为 清谈会 ꎬ 四方对话 将会在安全领域产生更大影响ꎬ其进一步机制化甚至有可能削弱东盟在地区架构中的主导性地位ꎮ
可见ꎬ东南亚国家对美国印太战略的战略意图㊁政策焦点㊁手段侧重ꎬ尤其是东盟中心性将因此受到的侵蚀都存在不安和担忧ꎮ有鉴于此ꎬ２０１８年８月东盟外长会议发布«联合公报»ꎬ再次特意表达了大国地区战略与东盟中心性之间的关系: 我们讨论了区域外伙伴提出的旨在加深地区接触的新的提议ꎬ如印太战略㊁一带一路 等理念和战略ꎮ我们同意在东盟中心性的基础上探索互惠合作㊁建
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立这些倡议的有机联系 我们强调需要加强一种以东盟为中心的㊁开放㊁透明㊁包容和以规则为基
础的地区框架ꎮ [２０]尽管如此ꎬ作为中小国家的联合体ꎬ东盟惯于采用 大国平衡 或 两面下注 战略ꎬ以期在大国林立的印太地区和世界上保持独立性ꎬ获取尽可能多的好处ꎮ印太战略的出台使东盟意
识到ꎬ美国等区域外大国对地区事务的关注和更加积极的参与已成定局ꎮ在这个意义上ꎬ印太战略又
与东盟国家传统上 平衡大国 影响力的希望相一致ꎮ对此ꎬ东盟国家做出了相对积极的评价ꎮ
第一ꎬ对美国对该区域的重视表示欢迎ꎮ东盟一向欢迎㊁甚至期待美国对地区事务的参与ꎬ反过
来ꎬ美政府官员也利用各种与东盟国家对话的机会强调东南亚对美国的重要性ꎮ２０１８年６月ꎬ时任美
国防部长詹姆斯 马蒂斯(ＪａｍｅｓＭａｔｔｉｓ)强调美国一定会驻守印太ꎬ这是美国最重要的活动区域ꎮ他
将印太战略视为美国国家安全战略的重要部分ꎬ并称美国将继续支持并加强东盟在地区安全结构中
的中心性ꎮ[２１]国务卿蓬佩奥也在多个场合重申ꎬ 东盟位于印太地区的中心 ꎬ 在美国正在提出的印太愿景中发挥着一种核心作用 ꎬ与东盟合作以及确保东盟在印太战略中的中心性至关重要ꎮ[２２]这从一个侧面表明ꎬ印太战略的出台是特朗普政府力图提升东南亚地区战略价值的重要举措ꎬ随着该战略
的推进ꎬ美国从政治㊁安全㊁经贸等方面强化了与东南亚国家的合作ꎮ[２３]对于美国高层官员重视东南亚的表态ꎬ东南亚地区国家做出了积极回应ꎮ马来西亚期望美国印太战略在确保海上安全方面有所
作为ꎬ能够消除对抗与紧张ꎬ确保航行自由ꎮ柬埔寨有学者也表示ꎬ 只要美国印太战略服务于共同的
地区经济利益ꎬ柬埔寨将乐于成为其中一员ꎮ [２４]
第二ꎬ期待美国印太战略能够带来更多域外国家与东盟的合作ꎮ比照东盟之前一直坚持的亚太
理念ꎬ印太概念迅速得到东南亚国家认可的主要原因在于ꎬ东南亚国家期望地域概念的扩大能够带来
更多国家积极参与地区事务ꎮ从积极方面来看ꎬ美国印太战略或许能够促使美国增加对地区发展的
资金投入ꎬ①以及进一步密切东南亚国家与日本㊁印度和澳大利亚等国的合作ꎬ从而获得更多建设基金和提升能力建设水平ꎮ２０１９年１１月ꎬ在第三十五届东盟峰会上美国宣布启动 蓝点网络 计划ꎮ
该计划由美国海外私人投资公司(ＯＰＩＣ)㊁澳大利亚外交与贸易部(ＤＦＡＴ)以及日本国际协力银行(ＪＢＩＣ)三方共同发起ꎮ东南亚国家也欢迎日本提出的«日本－湄公河互联互通倡议»ꎬ冀望该倡议将湄公河次区域与美国印太战略在战略上和经济上联系起来ꎮ 亚非增长走廊 (Ａｓｉａ－ＡｆｒｉｃａＧｒｏｗｔｈＣｏｒｒｉｄｏｒ)的提议也被期许能够补充和支持现有的«东盟互联互通总体规划２０２５»ꎮ[２５]印度和澳大利亚提出的地区联接和发展倡议ꎬ也受到东南亚国家的欢迎ꎬ双方分别确立 共享的价值ꎬ共同的命运 以及 促进地区安全与繁荣 的主题共识ꎮ 这些具有里程碑意义的事件ꎬ重申了深化东盟－印度战略伙伴关系和东盟－澳大利亚战略伙伴关系的共同承诺ꎮ [２６]
基于不安与期待交织的矛盾态度ꎬ东南亚国家对该战略普遍采取了谨慎观望而非积极参与的策
略反应ꎮ２０１９年１１月东盟峰会及东亚合作领导人系列会议期间ꎬ美国发布该战略执行情况的进展报
告«一个自由开放的印度－太平洋地区:推进共同愿景»ꎬ介绍特朗普执政以来美国在该地区外交㊁经
济㊁安全等方面的倡议ꎬ向东盟各国推销印太战略ꎬ东盟各国反应冷淡ꎮ[２７]越南就是最典型的例证ꎮ近年来ꎬ美越关系发展迅速ꎬ特朗普政府正在寻求与越南建立 战略伙伴关系 ꎮ越南也在不断加深与日本㊁澳大利亚和印度的安全与防务联系ꎬ有舆论甚至大胆设想 四方对话 可能由于越南的加入而变为 五国安全对话 ꎮ为了争取越南对美国印太战略的支持ꎬ２０１９年１１月美国防部长马克 埃斯珀(ＭａｒｋＥｓｐｅｒ)在首次越南之行中ꎬ公开批评中国的南海行为ꎮ作为回应ꎬ越南官员却把这次访问的意义局限于加强双边关系方面ꎬ[２８]避免正面附和美国印太战略ꎮ诚如新加坡总理李显龙在２０１９年香格里拉对话上的主旨演讲所言ꎬ任何包容并且加深地区整合的 印太合作 建议都值得欢迎ꎬ但这不应该
８１ ①关于美国对印太地区资金投入计划的相关论述ꎬ参见赵明昊:«大国竞争背景下美国对 一带一路 的制衡态
势论析»ꎬ«世界经济与政治»２０１８年第１２期ꎬ第２２－２４页ꎮ
损害东盟的地区安排或 制造相互竞争的集团㊁加深分裂或强迫国家选边站 ꎮ[２９]
二㊁东盟的集体反应:推出印太展望
为了使美国印太战略的发展更大程度上符合东盟的预期ꎬ同时稀释对印太战略的不安与担忧ꎬ东
盟采取了一种更加主动㊁团结的方式加以回应ꎮ在２０１８年４月新加坡东盟峰会上ꎬ印尼提议建立一
个避免遏制基调的印太合作理念ꎬ得到了东盟国家的积极回应和支持ꎮ８月东盟外长会议发布«联合
公报»称: 我们注意到印尼提出了印太构想ꎬ并期待进一步讨论ꎮ这一构想包括一些关键性原则ꎬ如
东盟中心性㊁开放㊁透明㊁包容和以规则为基础的方式ꎬ同时有利于相互信任㊁相互尊重和互惠互
利ꎮ [３０]１１月东亚峰会上ꎬ这一构想被界定为旨在强调以 柔软方式 加强所有东亚峰会伙伴国和印度洋周边其他伙伴的合作ꎮ印尼总统佐科 维多多明确这一理念包括５个方面:开放㊁包容㊁透明㊁尊
重国际法和东盟的中心性ꎬ并进一步敦促东盟就此达成一致ꎮ[３１]经过近一年的谈判和协商ꎬ２０１９年６月第三十四届东盟峰会正式通过了«东盟印太展望»(ＡＳＥＡＮＯｕｔｌｏｏｋｏｎｔｈｅＩｎｄｏ－Ｐａｃｉｆｉｃꎬ以下简称ＡＯＩＰ或«展望»)ꎬ它既是东盟对美国印太战略的回应ꎬ也代表着东盟自身对于 印太 这一日益重要的战略经济与政治区域的愿景和规划ꎮ细观之ꎬ«展望»蕴涵着以下特点:
第一ꎬ以加强东盟的中心地位为最高利益诉求ꎮ印太不只是一个地理或领土意义上的概念ꎬ更是
紧密结合在一起的相互关联的区域ꎬ其中ꎬ东盟应发挥中心性作用ꎮ长期以来ꎬ东盟将其中心性视为
最宝贵的组织资产ꎮ无论是东亚峰会还是东盟外长扩大会议ꎬ都是以东盟为核心㊁延展至大国的地区
合作机制ꎬ其综合性和持续性代表着东盟主导的地区一体化及其实践机制的重大发展成就ꎮ虽然美
国㊁日本和印度等印太地区大国经常表达对东盟中心性的支持ꎬ但由相对弱小国家组成的东盟却意识
到ꎬ在具体政策实践中ꎬ大国更多是在符合自己利益时才会尊重东盟的中心地位ꎮ从本质上而言ꎬ这
种中心性在很多时候是被大国所利用ꎬ成为促进其利益的 时不时有用的工具 ꎮ[３２]印太战略的实质是要确立美国在 印太 关系网络与地区架构中的主体地位ꎬ以及美国在地区事务中的领导作用ꎬ而作为实现此目的的最主要手段ꎬ 四方对话 的作用不断得以强化和机制化ꎬ因而再次对东盟在促进地区和平㊁安全与繁荣过程中所发挥的中心作用提出了挑战ꎮ[３３]针对印太战略给东盟带来的挑战大于机遇ꎬ以及东盟中心性边际效益将随该战略的推进而递减的现实ꎬ«展望»开宗明义地指出ꎬ东盟的利益是领导塑造这一地区的经济与安全架构ꎬ并确保这些架构能够为东南亚人民以及更广泛的亚太和印度洋地区带来持久的和平㊁安全㊁稳定和繁荣ꎮ«展望»提出了突出东盟中心作用的具体举措:以东盟主导的地区机制ꎬ如东亚峰会㊁东盟＋１机制㊁东盟地区论坛㊁防长扩大会议ꎬ作为对话与实施印太合作的平台ꎻ在亚太和印度洋地区ꎬ在特定的共同利益方面完善相关的行动倡议ꎬ寻求发展与其他地区和次地区机制的合作ꎮ[３４]可见ꎬ在加强印太地区合作方面ꎬ东盟的中心性是基础性原则ꎮ
第二ꎬ强调包容与开放是印太国家间合作的根本性原则ꎮ建立一个对话合作而非竞争的印太地
区是«展望»的主要目标ꎬ 开放 与 多边 是实现这一目标的关键手段ꎮ其中有两层意涵:一是包容
中美ꎮ在中美竞争加剧的地区环境中ꎬ尽管东盟成员国与中国或美国的经济与安全联系的密切程度
不尽相同ꎬ但它们都有着不愿 选边站 的相同战略诉求ꎮ为此ꎬ东盟拒绝将任何印太理念放在地缘政
治竞争的框架内ꎮ面对 四方对话 的恢复ꎬ«展望»倡议国印尼外长称ꎬ印太概念不应被用于遏制战
略ꎮ[３５]印尼总统佐科重申ꎬ印太愿景一定要包括中国ꎬ东盟与中国除了合作没有其他选择ꎮ印尼政府邀请中国在印太理念下与东盟进行更加密切的合作ꎬ如共同开展海洋安全合作和海上搜救行动ꎮ[３６]«展望»强调地区包容性ꎬ意图通过提出一种包容㊁合作的印太主张ꎬ帮助东盟成员国在逐渐展开的大国竞争中摆脱不得已进行 正式选边 的困境ꎮ[３７]
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二是对更多区域外大国开放ꎮ作为东盟发布的首份印太地区秩序倡议ꎬ«展望»旨在 发挥东盟的集体领导作用ꎬ形成和塑造更密切的印太合作 ꎬ标志着东盟作为一支重要的区域力量正式接受了
印太 这一新的地缘概念ꎮ[３８]由 亚太 向 印太 的转变驱动更多的区域外国家成为影响地区环境的行为体ꎬ«展望»重审了东盟的基本原则及其所追求的开放与包容的地区秩序ꎬ期待印度洋和太平洋国家之间日益加深的融合和相互联结要求ꎬ将带来更多的投资和建立互联互通基础设施的努力ꎬ包括物质性的㊁机制性的和人员间的ꎮ«展望»特别强调了印度的作用ꎬ指出在诸多方面印度可以与东盟在印太地区共同工作ꎬ如重点加强海洋合作和互联互通ꎬ以及提升次区域框架间的潜在合作ꎮ第三ꎬ以东盟需求为焦点关注地区发展ꎮ中美贸易关系的恶化已经对东南亚地区经济产生了负面影响ꎬ使那些与两国都有着密切经济联系的东南亚国家越发不安ꎬ一些国家将美国与中国的贸易战视为 开启了新经济冷战的阶段 ꎬ[３９]另有国家甚至担忧贸易战正发展成一种多方面的摩擦ꎬ足以影响地区的安全与稳定ꎮ因此ꎬ«展望»特别强调印太地区的发展与世界发展的密切相关性ꎮ面对美国印太战略的经济力度不足或以狭隘的地缘政治竞争透镜来认知地区经济合作ꎬ«展望»更加强调经济合作应基于经济互利而非价值观ꎬ因为价值观将由于不同的政治制度而各异ꎮ对于大部分东南亚国家来说ꎬ近年来最为重视的是发展地区连通性和基础设施建设ꎮ«展望»强调印太地区联结应以第六届东亚峰会关于东盟互联互通的宣言为指导ꎬ补充和支持«东盟互联互通总体规划２０２５»ꎬ实现无缝和全面对接ꎬ整合地区ꎬ提升竞争力㊁包容性和更大的共同体认同感ꎮ[４０]显然ꎬ东南亚国家希望ꎬ无论是中国的 一带一路 倡议㊁日本提出的 高质量基础设施伙伴关系 计划ꎬ还是美国主导的 蓝点网络 ꎬ在地区进行项目建设时ꎬ都需要努力融入和对接东盟现存的行动计划ꎮ[４１]
第四ꎬ强调以一种更加包容和更具针对性的方式解决海洋问题ꎮ海洋是连接印太各国的重要通途ꎮ印太地区的海洋问题分为两类:一是可能引发公开冲突的海洋争端ꎻ二是海洋资源和海洋环境的无序开发ꎮ其中的相关议题涉及区域内外几乎所有国家ꎮ«展望»强调海洋合作应以«１９８２年联合国海洋法公约»为原则ꎬ加强争端的和平解决ꎬ提升海洋安全㊁航行和飞越自由ꎬ应对跨国犯罪ꎬ可持续地管理海洋资源ꎬ合作应对海洋污染ꎬ开展海洋科技协作和技术合作ꎮ[４２]其包容性意味着更多的地区行为伙伴将出现在东南亚海洋合作中ꎮ２０１８年１０月㊁２０１９年９月中国和美国先后与东盟进行了首次海上军事演习ꎻ印度也被东盟纳入更大范围的海洋合作之中ꎮ未来在东南亚水域可能看到更多的海洋联合行动ꎮ其针对性表现在ꎬ东盟成员国将开发新的海洋安全伙伴关系或合作机制ꎬ或通过支持现有的伙伴关系ꎬ来保持特定水域的稳定ꎮ例如ꎬ新加坡所关注的伙伴关系专注于能够控制关键海上通道进出的海洋 枢纽点 ꎬ如马六甲海峡ꎻ或局限于特定的区域内ꎬ如东印度洋海岸区域ꎮ此类旨在加强针对特定议题的小多边形式的合作ꎬ在确保东盟主导身份的同时ꎬ使得 安全互联互通 将成为加强东盟一体化建设的新方向ꎮ[４３]
传统上ꎬ对大国地区战略的出台与实施ꎬ东盟以推出正式文件作出反应的做法并不常见ꎮ«展望»的发布强调了该组织在地区事务中的中心性ꎬ展现出应对外部刺激时保持团结和达成共识的能力ꎬ实现了东盟的主要目的:
其一ꎬ突出东盟天然利益攸关方身份ꎮ«展望»的标题显示东盟完全接受了印太这一本体论现实ꎬ换言之ꎬ印太概念已经内化为东盟战略文化的一部分ꎮ进入２１世纪以来ꎬ澳大利亚㊁法国㊁印度和日本先后表达了各自对于印太地区的愿景和战略ꎮ一些东南亚国家意识到ꎬ印太地区已经成为大国普遍关注的重要战略区域ꎬ如果东盟不想在新的地缘政治博弈中被边缘化或被分裂ꎬ就需要做出集体性回应ꎮ«展望»公开阐释了东盟对于印太地区的看法ꎬ表达了对地区事务及其处理原则和发展方向的自我思考ꎬ发出了规划这一地区未来的强音ꎬ加强了东盟在一个更广大的地缘政治与经济区域内的相关性ꎬ并以积极且一致的外交立场增强了东盟的存在感和全球地位ꎬ从而突出了东盟作为印太地区内的主要力量和世界舞台上的重要行为体的角色ꎮ
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