农村职业教育纳入义务教育体系的财政预算可行性分析

农村职业教育纳入义务教育体系的财政预算可行性分析
摘要目前，我国农村职业教育在普及力度、培训内容、办学条件、师资水平等方面都存在一定的问题，其根本原因是没有充足的经费保障。

因此，我国有必要对农村职业教育重新定位，将其纳入义务教育体系，由中央和地方各级财政予以支持。

数据测算发现，这一做法在财政上是可行的。

关键词农村职业教育；义务教育体系；可行性
农村职业教育不仅要为整个农业产业和农村经济发展提供合格的劳动力，而且要为非农产业经济和城镇经济发展输送劳动力，满足整个社会现代化发展的需要。

从这个意义来讲，农村职业教育不仅关系到农业产业升级和农村现代化的发展，还关系到整个国民经济产业升级和现代化的发展。

然而，目前我国的农村职业教育并没有发挥出应有的作用，主要问题在于农村职业教育在农村劳动力中普及率不高[1]，而造成这一问题的主要原因在于农村职业教育相对于普通农村家庭来说成本过高、收益回报周期过长，再加上农村职业教育体系和专业设置不能很好地满足产业结构升级和农民就业转型的需要，很少有农村家庭愿意投资于职业教育，因此将农村职业教育尽快纳入财政预算，并将其制度化和法律化，让农村劳动力不仅享有接受一定水平职业技能培训的权利，而且使接受一定的职业教育和培训成为其进入农业和非农领域所必备的基本条件和必须履行的义务，只有这样，才能充分发挥农村职业教育在提高农村劳动力供给质量、促进经济发展和产业升级方面的作用。

一、农村职业教育纳入义务教育体系的必要性
（一）农村职业教育在农村劳动力中普及力度不够
2008年进行的第二次全国农业普查数据显示，在外出从业的农村劳动力中，具有高中以上文化程度的仅占10％；新生代农民工中接受过职业培训的人员比例只有36.9%，说明绝大多数进入非农产业的农民工仍然缺乏一定的劳动技能培训。

相比之下，职业教育体系比较发达的德国，对产业工人的职业培训有非常严格的要求，早在1869年政府就颁布了《强迫职业补习教育法》，1889年又颁布了《工业法典》，以法律条文的形式规定企业学徒培训必须与职业学校教育相结合；1969年颁布了《职业教育法》，正式把职业教育作为国家教育制度确定下来[2]。

而我国相关行业并没有对产业工人的上岗提出职业培训或技能培训的要求，这是绝大多数农村剩余劳动力没有接受过基本职业教育的原因之一。

（二）农村职业教育的培训内容不能满足农村劳动者和市场的需求
农村职业教育的培训内容直接关系到学生们毕业后的工作和前途，然而目前不少地区农村职业教育的专业和课程设置存在以下三方面问题：第一，培训形式过于单一，培训内容仍以单一农业，如农业种植养殖等农业技能培训为主，而对农产品加工、农村物流、农业信息化管理以及农业农村综合社会服务业等涉及到“大农产业”方面的劳动培训重视不够，对于涉及到第二、三产业尤其是一些新兴产业的相关技能培训更少。

第二，为吸引和扩大生源，迎合学生的择业观念，农村职业学校普遍设置热门专业，如计算机、会计、外语、贸易等专业，而不考虑这类专业人才在人才市场上已经出现供过于求的局面，造成不少学生花钱接受了职业培训，却难以找到合适的工作。

第三，农村职业学校缺乏办学特色。

农村职业教育要向企业和社会直接输送劳动力，其培训内容应该与工作岗位密切相关，让学生在毕业后能够直接参与各项工作，侧重点是培养学生的职业技能和技术。

而目前大多数农村职业学校由于缺乏一定的劳动力市场调研、缺乏雄厚的资金支持、没有足够的专业技能和职业培训方面的合格师资，导致农村职业教育和普通的学历教育在课程设置上没有太大区别，文化理论课比重过大，而实践操作、技能训练方面的课程比重过小，失去了农村职业学校的办学特色和优势。

（三）农村职业教育办学条件差，硬件设施难以满足职业教育的需求
农村职业教育的成功举办不仅需要一定的教学理论场地，还需要一定规模和水平的实训操作场所，以及进入相关企业和工作岗位的实习机会，三者缺一不可。

然而由于大多数农村职业学校分散于广大农村和县城，而且缺乏雄厚的资金和技术支持，难以形成规模效应，其教学场地、教学设备、实践实训场所严重不足，加之地理条件劣势，学生进入相关领域和岗位实践的机会严重缺乏，难以满足学生的实训操作需求。

（四）农村职业教育的师资水平偏低
一是农村职业教育师资力量严重不足，如表1所示，普通高等学校和专科学校的生师比最小，说明普通高校和专科学校的教师队伍资源相对较为充足，普通中专的生师比稍大，而生师比最大的是职业技术培训学校，其中农村职业技术培训学校的生师比尤其大，说明我国整个职业教育尤其是农村职业教育的教师资源明显不足。

二是农村职业教育师资质量不高。

发达国家对职教教师的任职资格都有严格规定，例如美国某州规定要有大学本科学历，取得学士学位并有相关领域1~2年实际工作经验的优秀者，才能获得职业技术教师资格证书；德国要求职业技术教育教师必须受过高等教育，有5年以上工龄，掌握教育和心理科学知识，且经过国家的专门考试取得合格证书。

虽然我国教育部于2010年8月发布了《中等职业学校设置标准》，但却没有对职教教师的任职资格作出硬性规定，而且目前我国真正能达到这个标准的农村职业学校少之又少。

三是难以招到合适的教师且留不住优秀人才，尤其是具有一定实践经验和专业技术职称的实践培训类教师严重缺乏。

因此，不少农村职业学校理论教师和技术培训教师的比例严重失调，甚至由缺乏实践经验的理论教师充当技术培训教师，致使农村职业学校不能充分发挥职业教育的特色。

表1 各类学校的生师比
数据来源：根据国家统计局网站相关数据计算得出，其中农村职业技术培训学校的数据采用了“农村成人文化技术培训学校(机构)”的相关数据。

生师比是按照单位教师所负担的学生数的比例来计算的，其中教师数量参照的是“教职工人数”，学生数量参照的是“在校学生数”。

农村职业教育之所以存在这些问题，其根本原因在于经费紧缺，在于我国没有把农村职业教育纳入义务教育范畴。

因此，我国必须对农村职业教育重新定位，将其纳入义务教育体系，由政府统一规划管理，由中央和地方各级财政予以支持，其意义体现在如下五方面：首先，农村家庭和个人可以无需承担职业教育昂贵的学习费用，从而减轻了农村劳动力接受职业技能培训的经济负担；其次，使得接受职业教育和职业技能培训成为农村劳动力进入各种工作领域所必须具备的条件和所必须履行的义务；第三，由政府对农村职业教育进行统一规划管理，可以对其专业设置和教学内容进行一定的指导，使得农村职业教育的培训内容更符合经济发展和劳动力市场的需求，不再出现专业和市场脱节的现象；第四，有了财政支持，能够改善农村职业教育的教学条件，提供更完善的教学和实验操作场所，使学生有条件进行相关的职业技能培训；第五，可以使农村职教教师具备公办教师的资格，享有相应的待遇和社会地位，从而吸引更多优秀人才投身于农村职业
教育。

二、农村职业教育的需求预算
（一）相关参数的确定
对农村职业教育的需求预算，既不是根据我国各级政府对农村职业教育的现有财政支出情况进行的，也不是根据目前农村职业教育水平下的需求情况进行的，而是本着提高农村劳动力的整体素质和整体质量的目标而进行的相关估算，因此，首先需要对涉及的一些重要技术参数进行说明。

1.需要接受农村职业教育的人数
目前我国农村劳动力的受教育水平普遍偏低，尽管近年来农村的转移劳动力，尤其是新一代农村劳动力接受九年义务教育的比重已经大大提高，但是在完成九年义务教育之后，除了一部分进入普通高中，并在未来进入普通高等教育或高等职业教育以外，还有一部分农村学生进入中等专业学校、职业高中和技校等中等职业学校，其余大部分农村学生没有相应的学制上的衔接，要么成为农村的闲散劳动力，要么进入城镇打工，成为非农产业就业大军中的一员。

因此，要提高农村劳动力的质量和素质，必须让这一部分人口接受一定的职业教育和职业培训，也就是让这部分人进入中等职业学校接受一定时间的培训和教育。

所以本文假定农村适龄人口全部接受九年义务教育或接受九年义务教育的比重接近100%，那么需要接受农村职业教育的人数应当是农村接受九年义务教育的人口①减去升入普通高中的人口，也就是说无法进入普通高中并在未来接受高等教育的农村人口全部需要接受中等职业教育和职业培训。

表2 农村需要接受中等职业教育的人口估算（单位：人）
注：*这里将职业初级中学也计算在义务教育的初中在校生人数里，这部分学校仅分布在我国中西部等少数地区，数量较少，也有专家呼吁取消职业初中，因此本文没有将职业初级中学单独列入职业义务教育。

2.农村职业教育的教职工需求量
建立完善的农村职业教育体系不仅对教师的质量有一定要求，在数量上也要满足农村职业教育发展的需要，而目前我国农村职业教育的教师数量严重不足，从前面生师比的数据可以看出，农村职业教育的教师相对数量不仅远远低于普通中等和高等学校的教师数量，甚至明显低于普通职业教育的教师数量。

因此，对农村职业教育教师数量的估算不能比照目前的生师比，可以参考的生师比标准主要有四种：一般职业技术学校、普通中专、高等专科学校和普通高等学校。

其中高等专科学校和普通高等学校的生师比标准较高，农村职业教育短期内很难达到此标准，而一般职业技术学校的生师比标准相对较低，如果按照这样的标准难以满足农村职业教育未来的发展需要，因此本文按照普通中专的生师比标准估算农村职业教育需要的教职工人数，见表2。

3.农村职业教育基础设施建设的人均标准
农村职业教育的基础设施建设，不仅包括普通的教育场所和活动场所建设，还包括职业教育的实验场所和实践基地建设。

由于农村职业教育与九年制义务教育不同，在教学过程中应该包括相当比例的实践环节，此环节的基础性投入较大，不能比照普通九年制义务教育的标准来考虑，如果按照一般职业技术学校的标准则过低，不利于农村职业教育的未来发展，如果按照高等教育的标准则过高，不符合当前经济发展和财政预算的实际情况，因此本文按照普通中专的平均水平来估算，农村职业教育基础设施建设的人均标准等于全国教育部门和其他部门中等专业学校的基建支出除以在校学生数。

4.农村职业教育中教职工工资、福利等方面的人均标准
一般来讲，教育的事业性经费支出包括个人经费和公用经费两部分，其中个人经费主要用于两方面的开支：教职工工资、福利等方面的支出，以及对学生和家庭的补助性支出。

如果将农村职业教育纳入义务教育体系，那么未来农村职业学校的教职工也应该被纳入事业编制，相关的工资、福利、养老等待遇也应该按照正规九年义务教育体系的教职工标准执行。

九年义务教育体系包括中学和小学两部分，中学又包括高中和初中两部分，而高中不属于九年义务教育范畴，因此本文是按照小学②和初中的平均标准进行估算。

我国不少统计报表上对于个人经费部分是统一按照生均经费的口径来计算的，并没有进行相应的区分。

考虑到教职工的工资、福利部分主要是以教职工人数为标准的，如果按照生均经费来估算，显然是不太合适的。

因此本文按照全国小学和初中阶段个人经费支出的教职工工资、福利部分除以教职工的数量来计算人均标准③。

5.学生和家庭补助性支出的人均标准
一直以来，个人经费的两部分开支中，教职工工资、福利等项的开支比重较大，而学生和家庭的补助性支出所占比重较小，仅从2006年才开始大幅度增加，例如2004年小学阶段学生和家庭的补助性支出仅占个人经费的0.57%，2005年这个比例增加到1.22%，2006年财政开始逐步加大投入④，学生个人和家庭的负担明显减轻，此时小学阶段学生和家庭的补助性支出占了个人经费的26.30%，到2008年上升至27.27%。

因此，如果将农村职业教育纳入义务教育范畴，那么政府也应加大对学生和家庭的补助性支出，尤其是农村职业教育的生源主要是农村家庭，其经济条件相对较差，因此，本文认为按照现有义务教育阶段对学生和家庭的补助标准是比较合适的。

所以农村职业教育的人均补助标准是：全国小学和初中阶段个人经费支出的补助部分除以在校学生数，也即按照生均经费支出来计算。

6.农村职业教育中用于维持学校日常运行开支的人均标准
公用经费主要用于维持学校日常运行的各项开支，主要用于与学生学习、活动和生活相关的项目，如学校特色品牌创建、学生综合素质提升、教师专业发展培训和学生在校期间的公共性支出，以及校舍维修、大型设备添置、招待费、学校勤杂人员经费、基本建设经费等。

而公用经费也即生均公用经费标准考虑到职业教育对实验设备和实践基地的需求比重较大，因此按照普通中专的标准进行估算。

具体标准是：全国教育部门和其他部门中等专业学校事业性经费支出的公用部分除以在校学生数量。

（二）农村职业教育的资金需求预测
表3 农村职业教育发展的资金需求估算（亿元）
注：*固定部分投资部分是依据普通中专的生均标准进行计算的，2004~2008年间普通中专基建项目支出呈现逐年减少的趋势，这主要与基础建设自身的投资特点分不开：前期投入比重较大，后期比重小，而且这些年间普通中专的在校生人数逐年递增，导致基建支出的生均标准减少，加之农村中需要接受中等职业培训的人数呈逐年递减的趋势，因此固定部分投资也呈现明显的递减趋势。

根据这样的假设，随着我国财政收支占GDP比重的增加，教育支出占财政支出比重的增加，国家财政对农村职业教育纳入义务教育范畴还是具备一定能力的，只是在初期阶段资金相对较为紧张。

如表6所示，根据前面的假设，我们估算的农村职业教育的财政投入在第一年也就是2010年资金相对困难，超出了当年的财政支付能力。

但是在其他教育类中包含了中等职业学校，而中等职业学校中包含了农村职业学校，由于缺乏相关数据无法将其排除在外，因此这部分属于重复计算。

而且如果一旦将农村职业教育纳入义务教育范畴，中等职业学校的财政比重会更加减少。

另外，本文在考虑财政的可行性研究时，对农村职业教育的标准设定得相对较高，因此考虑到这些因素，第一年的财政投入也是基本可以满足要求的，而第二年财政的支付能力就可以完全满足要求了，估算的几类教育占财政性教育支出的比例是98.25%，尚不足100%，说明财政性教育支出还有未被充分利用的地方，而以后的年份加大了财政性教育支出的比例，说明财政的负担能力越来越强。

从以上分析可以看出，将农村职业教育纳入义务教育范畴，不仅是经济社会发展的必要条件，同时从财政上也是基本可行的。