在集体土地上建设城市,基于农村集体土地开发与城市建设的思考

在集体土地上建设城市,基于农村集体土地开发与城市建设的思考
摘要：随着土地资源的日益短缺及农民对土地收益预期的提高，城市政府征用农村集体土地越来越困难，城市也因此进入在集体土地上建设城市的时代。

但是，规划工作者在各层次的城市规划当中或多或少地忽视了农民的诉求，把规划区当作纯净的国有用地来规划，导致了规划实施过程中困难重重。

对此，笔者提出，城市规划不能继续对城市中的集体用地进行回避，而应该主动与相关利益主体进行沟通谈判，形成各方均能接受的协调方案，并通过广东金融高新区D 区开发建设的案例进行说明。

关键词：集体用地国有用地城市规划
Abstract: with the land resource of the increasingly scarce and farmers to improve land income expected, city government expropriated rural collective land more and more difficult, therefore to move into cities also in collective land on the era of city construction. But, planning workers at all levels of the urban planning of more or less ignored the appeals of the farmers, the state-owned land area as a pure to planning, leading to the planning process of implementation difficulties. To this, the author puts forward, the city planning can’t continue to the city for collective land to avoid, and should be active and stakeholders to communicate negotiations, form parties can accept all the coordination of the project, and through the guangdong hi-tech development region D financial cases of specification.
Keywords: collective land state-owned land urban planning
1、农村集体土地的征用与城市发展
1.1集体用地与城市建设的关系
1956年社会主义改造完成后直到1966年，我国城市国有土地与农村集体土地的关系最终得以确立，其框架基本稳定并一直沿用至今。

到1966年，无论国有企业还是国有经济均在全国城市占据了绝对主导地位，包括土地在内的所有生产资料也完全通过行政划拨来供给，禁止进行任何市场化的土地交接。

这样，国家的城市化和工业化用地需求都只能沿着征用农村土地这一条道路来解决（汪利娜，2006）。

虽然改革开放后引入了市场运作的方式，分离了国有土地的所有权和使用权，引入了土地有偿使用制度，但城市建设需要征用集体土地，转化为国有土地后进行建设这一框架没有改变。

1.2土地紧缺使土地征用日益难以为继
在农村土地资源富余、农地产出不高的情况下，原有大中城市的征地扩展还比较容易。

袁奇峰等学者总结其原因有三：一是农村可以将获得征地补偿作为集体经济发展的启动资金；二是农村集体可以通过留地合法地获得一定比例的“经济发展用地”(集体建设用地)发展工商业；三是政府征地搞工业园区还可以改善本地区的基础设施，并带来餐饮、仓储运输、商业、房屋出租等有关服务业发展、劳动力就业和留用地增值的机会（袁奇峰，杨廉等，2009）。

随着土地资源的日渐紧缺，同时国家对农用地转用的控制力度越来越大，新增建设用地指标越来越少，城市建设所需的土地征用日渐变得困难。

笔者总结原因有三方面：首先，近年来，城市政府通过所谓“经营城市”的理念，低价从农民手中征得土地，而又高价出让转让，此种做法让农民大感不满，对征地的合法性和正义性产生了怀疑因而抵制征地。

其次，集体土地征用的补偿标准普遍较低，农民拿着农业用地的征地款过着城市的生活，又缺乏稳定的就业收入保障，自然会抵制征地。

再次，一些城市周边地区通过违法农地转用，摄取了城市发展带来的红利，获得了租金、分红等巨大的经济收益。

农民担心国家征地会对他们的既得利益造成损害，因此抵制征地或漫天要价。

1.3城市进入集体土地与国有土地共建城市的时期
为弥补征地补偿的不足，并顺利征到土地，地方政府一般会在征地总面积中留给村集体15％～20％的“经济发展用地”，成为目前合法“集体建设用地”的主要来源。

该用地由农村集体组织经营，收益用于社区服务、基础设施提供和通过分红在经济上保障进入城市的村民的生活。

在我国一些经济发达的地区，如珠三角等地，村集体一直是为农村提供社会服务和基础设施的主体，而集体经济依附在农村集体建设用地上成为农村稳定的一个重要因素（袁奇峰，杨廉等，2009）。

从这点上说，城市政府今后要征得土地将越加困难，即使成功征地，也会出现与城市国有土地相邻着合法“集体建设用地”的情况，因此，有学者提出，中国城市已进入集体土地与国有土地共同构建城市的时期（魏立华，袁奇峰，2008）。

2、城市规划对农村问题及农民诉求的忽视
根据《土地管理法（1998年）》，“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。

”亦即城市政府必需在国有土地上进行城市开发和建设。

正因为如此，中国城市规划是基于国有土地而进行编制与实施的。

无论是城市规划体系中的城镇体系规划、城市总体规划、城市近期建设规划、控制性详细规划更多都是对国有用地进行安排。

《城乡规划法》出台后，规划工作者加强了对村镇规划的研究探讨，但乡村毕竟是与城镇不同的两个运营管理体系。

可以说，我国的规划工作者在很长一段时间内都缺乏对城市发展过程中，在不征地的情况下如何合理利用集体土地利用的思考和研究。

在进行城市规划时，都采取对城市中的集体用地进行回避的办法，没有实质上解决问题，做出来的规划也很难得到相关利益主体，特别是农民的认同，导致规划实施过程中困难重重，政府与农民的矛盾也越来越尖锐。

3、广东金融高新区D区开发建设的尝试
中国城市已进入集体土地与国有土地共同构建城市的时期，城市规划不能继续对城市中的集体用地进行回避，而应该主动与相关利益主体进行沟通谈判，形成各方均能接受的协调方案。

位于广东省佛山市南海区的广东金融高新技术服务区D区开发建设就是其中一个例子。

3.1地区开发背景
规划区农村分布图
广东金融高新技术服务区面积16.5平方公里，包括A、B、C、D四个区。

本次规划区金融D区是核心区的主要组成部分，用地范围南起佛山水道，北至广茂铁路，东临桂澜路，西至桂和路，规划总用地面积约1.93平方公里。

规划区现状建设用地面积为84.55公顷，用地类型以居住用地、工业用地为主。

规划区内的自然村有5个，分别是：勒边村、仇边村、邝边村、洛溪村、岳利沙村。

岳利沙和洛溪村位于北岛（首期启动区），共计农户359户，户籍人口1169人。

农村集体经济组织主要收入来源为土地出租，总租金年收入约1000万元，村民人均年收入4000-5000元。

3.2农民利益诉求
因本区的开发建设涉及大量的农村集体土地，农民对本次规划（主要针对规划区中的启动区——北岛）提出一些要求：
（1）打破村庄行政边界，村民住宅、集体物业捆绑，实行整体改造。

（2）复建内容分两部分，一部分为村民住宅复建，需要10万平方米，另一部分为返还村民的经营性集体物业，面积为25万平方米。

（3）改造成本靠出让商住用地筹集。

弥补改造成本后的剩余土地（成为共同开发用地）可以采取多种形式共同经营，开发运营形式可由村集体及政府共同商议。

3.3各方协调的规划方案
为体现本区作为金融服务区的功能定位，同时兼顾农民利益，形成各方均能接受的协调方案。

本次规划按以下步骤推进：
（1）对需要拆迁及需要复建的农民住宅及集体经营性物业面积进行统计，计算村庄改造及新区建设成本，其中包括拆除及复建费用、新建道路、绿地、景
观水体费用等。

（2）根据近期同等条件地区土地出让历史数据，预测未来本区的居住用地出让价格。

（3）扣除规划居住用地的土地出让成本（包括征地款、新增建设用地土地有偿使用费及其它税费）后，计算达到财政收支平衡所需出让的居住用地面积。

（4）根据以上条件制定比较方案。

方案一方案二方案三
复建村民住宅10.69万m² 10.69万m² 10.69万m²
复建集体物业19.91万m² 20.21万m² 20.73万m²
出让商住用地98.6亩
（建筑面积26.32万m²）151.5亩
（建筑面积35.35万m²）184亩
（建筑面积50万m²）
得土地出让金17.52亿元
（改造成本16.77亿元）23.52亿元
（改造成本22.11亿元) 33.28亿元（改造成本33.54亿元，村民分5成居住用地出让金)
道路、绿化的用地34.87公顷（523亩）34.87公顷（523亩）34.87
公顷（523亩）
可供政府、村集体共同开发的用地13.74公顷（206.1亩）10.03公顷（150.45亩） 6.89公顷（103.35亩）
政府储备公建用地21亩21亩21亩
规划方案比较分析
4、结语
随着土地资源的日益短缺及农民对土地收益预期的提高，城市进入集体土地与国有土地共建城市的时期，这要求城市规划工作者适应这种趋势，改变过去追求完美形态和功能的美好蓝图式规划方法。

规划过程中的公众参与是重要的，而且将是反复的过程。

规划工作者要学会周旋于相关利益者当中，以“戴着镣铐跳舞”的心态来展现自己对规划事业和理想方案的追求。

参考文献：
（1）汪利娜，中国城市土地产权制度研究，北京：社会科学文献出版社，2006
（2）袁奇峰，杨廉，邱加盛，魏立华，王欢，城乡统筹中的集体建设用地问题研究——以佛山市南海区为例，规划师，2009（4）
（3）魏立华，袁奇峰，土地紧缩政策背景下土地利用问题研究述评——基于城市规划学科的视角，城市问题，2008（05）
（4）佛山市南海区规划分局，广东省城乡规划设计研究院，广东省金融高新技术服务区D区控制性详细规划（方案），2011
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。