完善社会救助促进社会和谐

市居民最低生活保障条例》（国务院第２７１号令） 也明确指出：持有非农业户口的城市居民，凡共同 生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低 生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本 生活物质帮助的权利。由此来看，社会救助的完 善程度反映了公民权利的实现程度。而在现代社 会，尊重和保障公民的基本权利，无疑是实现社会 和谐的重要保证。
［收稿日期］２００４—１１—１１ ［作者简介］洪大用（１９６７一），男，安徽东至人，中国人民大学教授，社会学博士，主要从事应用社会学研究。
党的十六大报告提出，要全面建设惠及十几 亿人口的更高水平的小康社会，使社会更加和谐。 党的十六届四中全会更进一步指出，构建社会主 义和谐社会的能力是共产党执政能力的重要体 现。从社会学的角度看，完善社会救助制度，保障 困难人群的基本权益，是促进社会和谐的重要机 制之一。 改革开放以来，我国在整体上进入从传统到 现代的加速转型时期，与原有计划经济体制相适 应的社会救助制度也面临着全面转型。自２０世 纪９０年代开始，以城市社会救助改革为突破口， 我国社会救助制度建设取得了一些重要成就，但 是依然存在诸多问题，仍需进一步改革和完善，以 充分发挥其保障民生、促进社会和谐的作用。
４６９．６万人，退休人员７８．Ｉ万人，失业人员４１７．７
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区低保标准仅占实际贫困线的５４％。¨ｏ 至有可能制造贫困陷阱。
的实际收入。
或者沿用十几年前的救助标准，或者有意制定偏 “最低”生活水平。根据我们的研究，全国很多地 区的城市居民最低生活保障标准要比当地的实际 贫困线低，一般只占实际贫困线的７９％，有的地
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条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利 事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤 其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不 好是众所周知的事实。在２００１年以前，城市低保 制度总是存在严重的“应保未保”问题，一个重要 原因就是地方政府拿不出钱来。而目前农村五保 供养问题突出，同样是因为基层没有钱，尤其是村
第二，社会救助的项目比较单一。从整体上 看，现行社会救助主要是单一的生活救助，重在保 障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试 行一些专项救助，比如医疗救助、教育救助、住房 救助等，但是目前成效还不明显。我们也了解到 一些地方有一些针对救助对象的优惠政策，比如 可以减免一些服务项目的收费。但是，根据我们 的调查，很多救助对象实际上并没有享受到。其 他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的 救助项目，还几乎没有开展，例如，促进救助对象 的社会参与，改进救助对象的生活质量等等。 另据我们对农村五保供养状况的调查，五保 户本应享受的衣、食、住、医、葬或教育等方面的保 障，在很多地区都演变成两保（保吃、保葬）甚至一 保（保吃）。［２１ 第三，社会救助的水平偏低。现行社会救助
是把人类社会还原为动物社会，遵循简单的生物 法则，从而也就损害了人类社会的独特价值以及 人类社会和谐的基础。实施社会救助就是使陷于 困境的社会成员得到一定的社会支持，有一个恢 复调整自己的机会，以便在一个相对公平的起点 上参与社会竞争。在这方面，基本生活救助、教育 救助以及医疗救助等的价值是极其重大的。 第三，当代社会和谐是在发展进程中实现的 动态和谐，而要在发展进程中实现社会和谐，就需 要保证所有社会成员共享发展成果，增进社会成 员对于发展的认同。如果发展的实践表明，只有 一部分，甚至是一少部分人独占发展成果，或者说 一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价， 那么这种发展是难以为所有社会成员认同的，由 此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃 至社会动荡。完善的社会救助制度在一定意义上 有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配 的差距，使得那些在发展进程中由于各种原因获 益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿， 从而缓和其对于发展的抵触情绪，增进其对发展 模式和发展方向的认同。 在此需要特别强调的是，中国的发展进程伴 随着体制的变革和转轨，在此过程中，一些与原体 制相关的人员遭受了严重的相对剥夺，比如说国 有、集体企业的失业下岗人员。对于那些生活陷 于困难的失业下岗职工给予救助，可以说是支付 改革成本的一种形式，这种救助对于缓和社会矛 盾非常重要。另外，中国的发展实践确实导致了
有专门的社会救助立法。我国虽然还没有专门的
第二，社会救助有助于缩小社会成员在竞争 起点上的差距，从而有助于促进社会公正，而社会 公正是社会和谐的前提。人类社会是充满着竞争 的社会，现代社会的竞争尤其激烈。由于个人、家 庭或者社会的原因，一些人总是有可能与其他人 在竞争的起点上存在差距，比如说穷人与富人相 比，有病的人和没病的人相比，不能接受教育的人 和能够接受教育的人相比，就在社会竞争方面居
一、社会救助与社会和谐
长期得不到有效的社会支持，还会滋生疏离主流 社会，甚至反抗主流社会的情绪和心态，对他人、
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教学与砥穷
２００４
年第
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社会和政府失去认同和信任，由此造成社会隔阂
乃至分裂，这不利于社会和谐发展。
非常明显的贫富分化，社会成员在收入、财富分配 方面严重不平等，相当一部分人有着非常迫切的 社会救助需求。如果不能满足这种需求，社会和 谐难以保证，社会发展也将因此而不可持续。 第四，在现代社会，社会成员在需要时享受社 会救助是法律规定的一项基本权利，许多国家都
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洪大用
（中国人民大学社会学系，北京１００８７２）
完善社会救助，促进社会和谐
［关键词］ ［摘 要］
社会救助；社会和谐；政府；权益 当前我国社会救助的突出问题表现为：没有实现城乡统筹、救助项目单一、救助水
平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调。为了切实保障民生，缓和社会矛
甚至扩大了城乡差距。
意味着承担１００％的收人税。一旦其实际收入水 平超过政府颁布的救助标准，他／她还将失去享受 救助的资格。３．由此，现行社会救助制度无助于 贫困者摆脱贫困，相反却有可能长期维持一个最 低收入阶层。４．如果收入补助之外的其他社会 救助继续以这一部分人为对象，又会在客观上制 造不公平，特别是那些收入虽然高出政府救助标 准，但是并没有高出太多的人，将会感受到比较明 显的相对剥夺，尤其是当他们确实存在一些专门 的救助需求时，例如，确实需要住房救助、医疗救 助等等。因此，现行社会救助所秉持的基本理念 还是比较落后的。 第五，社会救助资金分担不太合理。现行社 会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如， 《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实 行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人 民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作
集体没有钱。［２１
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三、近期完善社会救助的重点
鉴于以上社会救助存在的突出问题，为了充 分发挥社会救助保障民生、促进社会和谐的重要 作用，有必要进一步改革我国社会救助制度，加速 形成与中国社会经济发展水平相适应的社会救助 体系。我们认为，近期的工作重点应该包括以下 内容： 第一，进一步调整和转变观念，正确认识社会 救助。首先要转变的是对于穷人的看法和态度， 不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结 构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不 是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因， 政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付 社会变迁的成本。 其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政 府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽 之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与 社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救 助的消极色彩。实际上，在促进劳动力的再生产， 保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社 会保险、社会福利是完全一致的。 再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区 分现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社 会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过 程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也 不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保 障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配 套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱 贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远 比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专 业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。 最后，要正确看待社会救助在我国社会保障 体系中的位置。一种比较流行的观点认为，我国 社会保障体系应该以社会保险为中心。但是，目 前社会保险的实践并不理想，在很大程度上使雇 主、员工和政府都不满意。必须认真考虑的一个 问题是，源于西方早期工业化、市场化实践的社会 保险制度在当代中国社会究竟有多大的适用性和
于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预，这 种竞争显然是不公平的。放任这种竞争，实际上
社会救助法，但是，中华人民共和国《宪法》规定： 公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有 从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为 公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会
救济和医疗卫生事业。国务院１９９９年发布的《城
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是从市开始的。在２０世纪９０年代发端、推广
并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市 社会救助转型的重要成果。这项制度初步整合并
改进了城市社会救助，使得城市贫困居民可以享
受基本生活保障。截止２００４年９月３０日，该项
制度覆盖了全国城市２ １９９．４万贫困人口，其中
包括在职生活困难人员１４４．７万人，下岗人员
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题。 第一，社会救助没有实现城乡统筹。城乡分 割是我国社会结构的显著特征，这种结构已经成 为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。 然而，现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城 乡分割，没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现 行社会救助制度就是如此。 可以说，改革开放以后，社会救助的转型首先
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根据民政部发布的数据，２００３年全国城市居
低的救助标准，在实施社会救助时，过分强调保障
民最低生活保障金月人均支出水平仅有５９元，最
万人，“三无”（即无劳动能力、无收入来源、无赡养 人或抚养人）人员９６．８万人，其他人员９９２．４万
人。［１１
低的海南省屯昌县，全年人均月补差金额只有２０ 元。Ｆ４］很明显，这种救助水平是偏低的。低水平的 救助不仅不能有效地支持救助对象摆脱贫困，甚 第四，社会救助理念落后。现行社会救助基 本上还是延续传统的救助理念，即以个人或家庭 的收入调查为基础，只有那些个人或家庭收入低 于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实 际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者 基于这种理念实施的救助，不可避免地导致 以下结果：１．申请者想方设法隐瞒自己的实际收 入，因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多 少。２．申请者无意通过劳动或其他方式增加自
二、当前社会救助的突出问题
２０世纪９０年代以来，我国在城乡社会救助 制度改革和建设方面取得了一定的成就。目前， 主要的社会救助制度包括城市居民最低生活保障 制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养 制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助 制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等。 整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群 的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了一定 作用。但是，当前社会救助还存在着一些突出问
己的收入，因为增加多少意味着失去多少，实际上
而与此同时，农村居民最低生活保障制度迟
迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以
期望获得政府的制度性救助。截止到２００４年９ 月３０日，在部分地区试行的农村居民最低生活保 障制度只覆盖了４４４．６万人，［１３其中还包括了部 分原本就应享受“五保”待遇的人员。事实上，根 据比较保守的估计，农村居民中有３ ０００万人左 右处于贫困状态，急需政府和社会的制度性救助。 由此可见，即使是在保障居民最低生活水平 方面，目前仍然是城乡有别。现行社会救助更多 地满足城市贫困居民的需求，而对农村贫困居民 的救助需求满足不够。由此，事实上进一步强化
盾，进而促进社会和谐，有必要以最低生活保障制度为基础，以覆盖城乡困难人群为目标，进一
步完善与我国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。 ［中图分类号］Ｃ９１５ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］０２５７—２８２６（２００４）１２—００１８—０６ 时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提 供现金、物资或其他方面的援助与支持。社会救 助制度是现代社会保障制度的重要内容，在一些 国家和地区甚至是社会保障制度的主体内容。对 于社会和谐这个概念，事实上可以有多种理解角 度。我们认为，在基本生活需求得到满足的基础 上，社会成员各尽所能、各得其所、和睦相处，这是 社会和谐的一个重要方面。由此来看，社会救助 对于促进社会和谐有着十分重要的意义。 第一，社会救助体现了政府和社会对于困难 人群的关怀，有助于促进社会认同。互助互济是 社会的基本价值。任何社会成员都有可能因为个 人的、家庭的或社会的原因陷入贫困，此时如果不 能从他人、社会和政府得到任何支持，他们就难以 生存。而求生的本能会促使人们采取各种极端的 手段获取生存资源，从社会的角度讲，社会稳定就 面临着严重威胁。不仅如此，如果生活困难的人 社会救助可以这样理解，即当社会成员由于 各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益