世界聚力共商减灾——第三届联合国世界减灾大会概览

世界聚力共商减灾——第三届联合国世界减灾大会概览
顾林生
【期刊名称】《城市与减灾》
【年(卷),期】2015(000)003
【总页数】6页(P1-6)
【作者】顾林生
【作者单位】四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院
【正文语种】中文
联合国世界减灾大会十年一届，2015年3月14日至18日在日本仙台召开第三届。

14日上午11时，大会开幕式在仙台市国际会议中心展览厅1号厅召开，来自186个国家和地区的7000多位代表出席了会议。

我国政府代表团成员分别在主会场和各分会场参加了开幕式。

联合国秘书长潘基文在开幕式上强调：“防灾是实现可持续发展世界的重要基础，从政治家到普通公民拥有一定的防灾意识是非常重要的。

虽然大规模的自然灾害给世界带来了巨大损失，但是，如果我们可以采取加强早期预警预报系统建设等减灾措施和对策，便可以挽救更多的生命和减少更多的经济损失。

因此，在这个领域的长期投资是非常重要的选择”。

在这次会议上达成的“后兵库行动纲领”（即仙台框架），将会在今年9月召开的联合国千年发展目标的后续目标制定会议、联合国峰会和预计年底召开的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议上进一步加以落实。

联合国减灾战略署（UNISDR）代表、联合国秘书长减灾特别代表、四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院名誉教授玛格瑞塔·瓦尔斯特龙女士的总结提到，
通过UNISDR工作人员4年的努力和各国政府、多方利益相关者、NGO等的努力，使此次会议成为联合国减灾历史上最成功的一次会议。

用数字可以证明，逾6500名代表参加了政府间组织和多方利益攸关者的官方会议和大型活动，有40 000多名代表出席公共论坛。

官方代表有187个国家、逾25位国家元首、副总统和政府首脑出席本次大会、100名参会代表为部长级别、42家政府间组织、236家非政府组织、38家联合国机构和300多家私营机构的代表出席以及国际新闻界900名特派记者代表参加了大会。

150家政府间组织和多方利益相关者的大型活动在公共论坛举行，并组织了350多次小型活动。

这次会议提倡绿色“纸智能”，2500多名参会代表使用了“电子会议箱”。

3000多份电子文件被下载，以及3100多份文件通过电子邮件发送。

据估计，有1千万页的文件没有被打印，相当于少砍伐了124棵树。

许多代表骑自行车往来于各大会场。

与会代表在会场对垃圾进行分类处理。

许多参与者通过“碳抵消”的环保方式前往仙台参会。

这次会议是无障碍化的世界，200多名残疾人以代表、发言人、专家和撰稿人等身份积极参加了全程活动。

正式会议计划和四分之三的公共论坛活动都有涉及残障人士议题。

在主会场和各种会议上，提供手语翻译。

许多会场里面可停放轮椅，以便于残障人士进出。

会场文件除了普通可查阅版式外，无障碍合作伙伴KGS公司也为盲人参会者提供了显示盲文的机器。

我国政府代表团团长、民政部部长李立国先生在14日下午举行的全体大会的官方陈述中指出，在过去10年中，我国根据《兵库行动框架》，在综合减灾领域取得了很大的成就。

中国积极参与和推动国际减灾合作，提出了3项建议。

第一，加强国际间灾害信息和减轻灾害风险经验的交流，互相提供各国的灾后重建与管理经验。

第二，加强国家之间、地区之间应对重大自然灾害的应急救援协调联动功能，提高国际和地区之间的应急联动效率。

第三，加强对全球和地区的自然灾害的重大
技术、关键技术的研究，发挥科技支撑的重要作用。

同时李部长介绍了我国在灾后重建方面的做法，特别是汶川地震、玉树地震、芦山地震及鲁甸地震的灾后重建经验。

第一，坚持科学重建，把生命、生活、生产的需要做为重建的基础。

第二，坚持经济、社会发展与文化相结合。

编制重建规划，坚持规划优先。

第三，生活设施与生产设施的恢复重建同时开展。

第四，灾民努力自建与全国支持相结合。

在整个大会期间，很多参会者对中国应对巨灾和汶川地震的灾后重建等经验和成就加以赞赏，希望中国在联合国新行动框架下，能够发挥更大的作用。

根据2013年联合国大会有关国际减灾战略的决议（68/211）规定，本次减灾大
会的主要目标是：完成对《兵库行动框架》实施情况的评估和审查；从区域和国家减灾战略、制度中汲取经验和建议，思考在实施《兵库行动框架》期间达成的相关区域协议；通过2015年后减灾框架；基于对实施2015年后减灾框架做出的承诺，确定合作方式；确定定期审查方式，审查2015年后减灾框架的实施情况。

经过5天的会议交流和长达37小时的连续磋商，3月19日凌晨零点30分，“仙台框架”正式通过，框架名称为“2015-2030年仙台减少灾害风险框架”。

大会
对过去十年的全球减灾给予高度的评价，指出：“2005年《兵库行动框架》通过以来，各国和其他利益攸关方都在地方、国家、区域和全球各级减少灾害风险方面取得进展，
从而使部分灾害所致死亡率有所下降。

”但是在新的框架中也强调：在近年期间，灾害不断造成严重损失，使个人、社区和整个国家的安全和福祉都受到影响。

具体数据为：70多万人丧生、140多万人受伤和大约2300万人无家可归。

总之，有
超过15亿人在各种方面受到灾害的影响。

妇女、儿童和弱势群体受到更严重的影响。

经济损失总额超过1.3万亿美元。

此外，2008－2012年有1.44亿人灾后流
离失所。

气候变化也加剧了灾情，严重阻碍了可持续发展。

有证据显示，各国民众
和资产受灾风险的增长速度高于减少脆弱性的速度，从而产生了新的风险，灾害损失也不断增加，特别是对社区易产生重大经济、社会、卫生、文化和环境影响。

频发小灾和缓发灾害尤其给社区、家庭和中小型企业造成影响，在全部损失中，这些灾害造成的损失占有很高的百分比；所有国家（特别是灾害死亡率和经济损失偏高的发展中国家）都在履行财政义务和其他义务方面遇到越来越高的潜在隐藏成本和困境。

为此联合国提出，全球减灾的当务之急是：要预测、规划和减少灾害风险，以便更有效地保护个人、社区和国家及其生计、健康、文化遗产、社会经济资产和生态系统，从而增强其抗灾能力。

预期成果
以《兵库行动框架》为基础，提出未来15年内取得预期成果是：大幅减少在生命、生计和卫生方面以及在人员、企业、社区和国家的经济、实物、社会、文化和环境资产方面的灾害风险和损失。

预期总目标
为实现预期成果，新框架计划要实现以下预期总目标：防止产生新的灾害风险和减少现有的灾害风险，为此要采取综合和包容各方的经济、结构性、法律、社会、卫生、文化、环境、技术、政治和体制措施，防止和减少危害暴露程度和受灾脆弱性，加强救灾和恢复的待命准备，从而提高复原力。

7个全球具体目标
与总目标相对应再具体分设7个全球具体目标。

（1）到2030年大幅降低全球灾害死亡率，2020－2030年平均每十万人全球灾
害死亡率低于2005－2015年。

（2）到2030年大幅减少全球受灾人数，为实现这一具体目标，2020－2030年
平均每十万人受灾人数须低于2005－2015年平均受灾人数。

（3）到2030年，使灾害直接经济损失与全球国内总产值（国内生产总值）的比
例有所减少。

（4）到2030年通过增强重要基础设施和基本服务的复原力等办法，大幅减少重
要基础设施包括卫生和教育设施的受灾损害程度。

（5）到2020年已制订国家和地方减少灾害风险战略的国家数目大幅度增加。

（6）到2030年加强国际合作，对执行本框架的发展
中国家完成其国家行动提供有效和可持续支持。

（7）到2030年大幅增加人民可获得和利用多危害预警系统以及灾害风险信息和
评估结果的机会。

四大优先行动事项
新框架要求全球在《兵库行动框架》和谋求实现预期成果和目标方面取得的经验的基础上，各国要在地方、国家、区域和各级各部门内部和部门之间采取重点突出的行动，其4个优先领域如下：了解灾害风险；加强灾害风险治理以管理灾害风险；致力于减少灾害风险，提高抗灾能力；加强备灾以作出有效反应，在恢复、善后和重建方面“再建设得更好”。

“仙台框架”认为，虽然各国负有减少灾害风险的整体责任，但政府和利益相关方分担责任也是很重要的。

尤其是非国家利益相关方可发挥重要作用。

各国应确定利益相关方的具体作用和责任，同时鼓励所有公共和私营利益攸关方采取以下行动：民间社会、志愿人员、有组织的志愿工作组织和社区组织要与公共机构合作，特别在制定和执行减少灾害风险规范性框架、标准和计划时提供专门知识和实用指导；参与实施地方、国家、区域和全球计划和战略；协助和支持提高公众意识，培养预防文化和开展减轻灾害风险教育；酌情倡导建立具有复原力的社区和开展具有包容性、全社会的灾害风险管理，加强各群组之间的协同增效。

学术界、科研机构等要着重研究中长期灾害风险因素和情况，包括新出现的灾害风
险；加强对区域、国家和地方适用办法的研究；支持地方社区和地方当局采取行动，并支持建立政策和科学之间的决策接口。

企业、专业协会和私营部门的金融机构，包括金融监管和会计机构以及慈善基金会要通过了解灾害风险的投资，特别是对微型和中小型企业的投资，将灾害风险管理包括业务连续性纳入商业模式与实践；对其雇员和顾客开展提高认知活动和培训；技术发展的灾难风险管理；
分享和传播的知识，实践和非敏感数据；并积极参与，适当的指导下和公众部门，规范发展的框架和技术标准合并进灾害风险管理。

媒体部门要在地方、国家、区域和全球各级发挥积极和包容作用，推动提高公众认识和理解，与国家当局密切合作，以简单、透明、容易理解和方便获取的方式传播准确和非敏感的灾害风险、危害和灾害信息，包括小规模灾害信息；采取具体减少灾害风险宣传政策；酌情支持建立预警系统和采取拯救生命的保护措施；促进预防文化和强有力的社区参与，根据国家惯例在各级持续开展公共教育运动和大众协商。

我国政府对这次世界减灾大会非常重视。

民政部部长李立国任团长，率领由国家各部委和大学组成的50多名代表组成的中国代表团参加大会。

其规模和构成，足够显示我国大国的力量和在国际减灾中的地位。

代表们根据出国前的安排，参加各种会议和活动，做到每一场会议都有中国的声音。

会议包括政府间、利益攸关方、公共论坛三部分。

其中政府间部分包括开闭幕式、全体会议（官方陈述）、部长级圆桌会议、与主要群体对话、委员会会议等；多利益攸关方部分包括围绕32个议题进行的专题讨论；公共论坛包括专题讨论会、论坛、会外活动、电视纪录片节、展览等。

笔者应国家减灾委的邀请，作为“第三届世界减灾大会中国专家代表团”组成人员之一参加了这次会议。

按照中国政府的统一安排，我国代表团在大会上做了10多次政府发言和15次专
家发言。

为了充分发挥我国在这次大会上的作用，代表团不顾白天的参会辛劳，利用夜间集中开会，讨论国内防灾减灾工作对策和建议，以及后兵库宣言中的我国战略及地位。

16日晚9点，中国代表团在住宿的酒店大堂集合开会。

许多代表对参加这次世界
减灾大会感受很深，无论是对提高我国在国际减灾的地位，加强减灾外交和国际技术合作，还是促进国内政府与社会合作，加强国内部门的整合，促进科技减灾、重视落实和监督等方面，提出了很多宝贵的意见。

结合我国减灾教育的学科建设、人才培养以及相关研究，参与者提出了要加大社会组织参与国内外的减灾活动，防灾减灾教育需要层次化的开展，政府要引导企业在防灾减灾领域发展社会责任，重视学校的减灾教育、防灾减灾的学科建设与人才培养，推进减灾文化发展等建议。

会后，向同时来仙台参加会议的20多名社会组织和大学的代表征求意见，递交了对我国防灾减灾工作相关的对策和建议。

希望国家推动软方面的减灾能力建设，具体为：在防灾减灾的学科建设与人才培养方面，需要加以研究，减灾教育体系改革要与国际接轨等。

加入“全面安全学校承诺”（Comprehensive School Safety Commitment）。

结合修订地理课程的契机，开发和推行从幼儿园到高中、分年龄段的减灾课程。

开展在职教师减灾培训。

加强高校防灾减灾学科建设，培养更多人才，
尤其考虑在师范类专业中加入学校减灾课程。

推动大学在国家和地区的减灾工作中发挥大作用。

减灾要上升为文化，促进减灾文化建设，研究如何发挥优秀的传统文化应用于未来的防灾减灾。

加强灾害教育的技术、减灾艺术的宣传等。

促进青年人才培养。

为了促进我国大学生参与国际减灾活动和发挥大学生的作用，笔者所在学院与四川大学团委、学生会联合，在谢和平校长基金的支持下，组织并派遣四川大学学生会主席郭黛墨同学参加了联合国减灾大会和“儿童与青年论坛。

郭黛墨同学与各国青年进行了广泛的交流。

她说：作为联合国第三次减灾大会的周边论坛，儿童青年论
坛是由来自世界各地的青年志愿者自行组织的，设计了一系列工作会、座谈会，邀请了一些与会领导、专家、学者举行小型讲座，为200多位来自世界各地的青少
年答疑解惑，扩宽了他们的视野。

3月15日，联合国秘书长潘基文来到了儿童与
青年论坛的会场，听取了各国青年代表参与到“减轻灾害风险”行动中的感想与抱负，并给予在场青少年代表们赠言，鼓励他们发挥青少年的创造力与热情，积极投身“减轻灾害风险”行动中。

他提到，“未来是属于下一代的，当代青少年应该有意识的去承担社会责任。

”他反复强调，“联合国一直想要传递‘我们是一个世界’的思想。

”因此，他表示非常欣喜地看到各国青年能共聚一堂进行思想碰撞，也希望这样的合作和交流能持续下去。

在仙台新减灾战略框架中对儿童和青年是这样要求的：儿童和青年是变革的推动者，应给予其空间和措施，使他们能够按照法律、国家惯例和教育课程为减少灾害风险做出贡献。

笔者所在学院于14日在本次大会的公共论坛——防灾教育交流国际论坛做了“2008年中国汶川大地震与学校的安全”的报告。

15日，在四川大学、神户大学、东北大学、亚齐大学主办“以居民为主体的灾后重建与大学的作用——东日
本大地震经验与神户、亚齐、四川的比较”论坛上，笔者做了“四川地震灾后重建6年的评价”的报告。

17日，学院还参加了公共论坛“世界灾害传承会议”，并
介绍了汶川地震灾后地震纪念馆的建设和灾后教育活动。

为了促进我国民间社会组织参加联合国减灾活动，加强与世界社会组织的交流与合作，笔者所在学院与“基金会救灾协调会”联合组织中国民间组织参加了这次大会。

参加这次大会的社会组织代表有中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、深圳壹基金公益基金会、南都公益基金会、爱德基金会、卓明灾害信息服务中心、救助儿童会（中国项目）、南充山地救援队以及赠与亚洲中国办公室，共计23名代表。

在晚上的交流会场，我国三代从事公益活动的伙伴聚在一起谈我国今后如何在国际减灾中发挥更大作用，这令我们感动。

中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘
书长黄浩明先生，可以说是我国公益届的第一代创始人、前辈。

中国青少年发展基金会希望小学部部长严石先生等各基金会的代表是第二代。

正在日本早稻田大学学习的冯翱同学和特意前来参会的日本东北大学的仙台地区中国留学生学友会副会长刘朝成等4位同学为第三代。

特别感到欣慰的是，第三代的公益者正在防灾减灾和灾后重建领域学习科学、追求真理。