阜南县小型农田水利工程建设与管理探讨

一、基本情况
阜阳市阜南县位于安徽省西北部、淮河中游北岸，国土面积1801km2，耕地面积140.5万亩，人口172万，其中农业人口154.2万，辖28个乡镇和1个省级经济开发区。

阜南县地处中纬度地带，属暖温带半湿润性气候，降水时空分布不均，主要降水集中在汛期，自然灾害频繁多发，水利设施建设滞后。

面对这一情况，县委县政府把加强农田
水利建设提升到保稳定、促发展、惠民
生的高度，自2013年以来通过小型水
利工程改造提升，共完成小型泵站更新
改造97处，加固小型水闸98座；清淤
扩挖塘坝841口；治理河道30条，河沟
清淤604条；机井建设8596眼；末级
渠系改造22.08万亩。

二、存在的主要问题
近年来阜南县农田水利建设得到加
速推进，但是与当前农村经济、现代农业
发展需求相比还有较大差距，农田水利
基础设施仍需进一步完善。

目前仍存在
以下问题：
1.水利设施有薄弱，工程配套不完善
管理者对行蓄洪区运行的真实感受和诉求。

选择典型片对行洪区调度运用状况进行了科学系统地分析评价，从中找出影响行蓄洪区运行发展的制约因子C1~C19，为行蓄洪区运行与管理提供科学依据。

3.淮河流域行蓄洪区调度运用状况评价结果
通过对典型行蓄洪区科学系统地分析评价，制约行蓄洪区运行和发展的主要因素是：
一是启动程序复杂，责任落实过程繁琐。

行蓄洪区启用前，相关责任落实到各级行政负责人，并且各级行政首长都要进行责任的签字确认。

同时，区内人口转移工作量仍然很大，存在一些群众私自返迁现象，加重了人、水、地的矛盾，影响了行蓄洪区功能的发挥。

二是运用后后期安置工作繁重，防疫、防火、饮水、饮食、稳定等都为当地政府工作带来了巨大的负担，加之行蓄洪区所在行政区大部分为经济欠发达地区，这一现象更加明显。

三是区内经济发展滞后，各类矛盾突出。

具体表现为区内要求发展经济和行蓄洪区建设要求的矛盾；土地管理制度与区内乡镇基本建设的矛盾；人口不断增长造成的人水争地矛盾；行蓄洪区管理机构不健全，多头管理的矛盾；行蓄洪区内安全设施落后，
管理不善，难以满足防洪需要的矛盾；
区内抗旱设施缺少，影响正常年景的
农业生产的矛盾等。

三、几点建议
针对评价分析提出的制约因素，
对流域行蓄洪区的调度及运用提出以
下建议：
1.建立健全行蓄洪区管理法规体
系和体制机制
建议督促出台相关蓄滞洪区有关
管理办法和政策，加强蓄滞洪区区内
人口外迁、安全建设、保庄圩内土地利
用等方面管理，规范各类经济活动，明
确有关各方在安全建设和执行行蓄洪
中所承担的义务和责任，加强对行蓄
洪区群众的宣传教育。

建立政府扶持
下的行蓄洪区保险制度并使之与补偿
制度结合起来。

提高蓄滞洪区建设与
管理法规的权威性，使蓄滞洪区管理
走上规范化、科学化、法制化的轨道。

2.加快行蓄洪区防洪和安全建
设，增加基础设施投入
增加中央和各级地方政府的财政
支持力度，抓紧推进《全国蓄滞洪区建
设与管理规划》实施，全面加强蓄滞洪
区进退洪设施、围堤工程和安全设施
建设。

同时，增加区内基础设施投入，
进一步改善群众的居住和生产生活条
件。

特别是要加快解决或改善区内公路
桥梁等交通设施基础较差、撤退道路的
维护不够落实、区内教育医疗等基础设
施严重不足、排涝设施的运行费用缺乏
保障等突出问题。

3.完善行蓄洪区扶持补偿制度
借鉴国内外经验，采取政府、受益
区、蓄滞洪区共同出资的方式建立洪水
保险基金，增强蓄滞洪区企业投资和发
展信心，推动蓄滞洪区社会经济可持续
发展。

研究建立蓄滞洪区补偿机制，以财
政转移支付等形式对蓄滞洪区进行生态
等补偿。

适当简化蓄滞洪区运用补偿财
产登记和补偿程序，优化定值补偿办法，
合理界定补偿范围和标准，进一步完善
蓄滞洪区运用补偿政策。

4.着重解决安全饮水等民生问题
淮河流域行蓄洪区经过多年的运
行，现状安全，但庄台提水、饮水环境较
差，加之生产生活等活动的开展，地下水
各类指标也让人堪忧，以新的饮水安全
各类标准来看，很难符合要求。

行蓄洪区
调整既要有利于蓄泄洪水，又能为群众
脱贫，改善生存环境创造条件。

按照人与
自然和谐相处的原则，庄台饮水安全问
题，已迫在眉睫，建议尽快列入全国农村
饮水安全建设规划并抓紧实施■
（作者单位：合肥市第八中230000）
（专栏编辑：周权）
阜南县小型农田水利工程建设与管理探讨
马之刚农田水利
阜南县农田水利基础设施依然薄弱，工程体系不够完善，调蓄控制工程及配套建筑物较少，整体抗灾能力不高，农田水利“最后一公里”问题仍未彻底解决，农业生产尚未摆脱“靠天收”的局面。

2.多元投入难形成，社会参与不积极
近年来，阜南县新型农业生产经营主体快速发展，土地流转规模逐步扩大，虽然政府积极引导社会投资主体参与农田水利工程改造提升，但社会投资主体普遍意愿不强、积极性不高，特别是对于一家一户分散经营耕地的群众筹资难度较大，农田水利多元投入机制尚未形成。

3.功能退化较明显，运行管护不到位
管理单位仍存在重建轻管的思想，由于缺少专业管理人员，原有灌溉站的水泵、电机设备以及进出水池、输电线路、输水渠道等损毁严重，灌溉供水调配不尽合理，灌水技术落后，不能发挥应有效益。

4.水价机制难形成，节水意识不浓厚
目前，阜南县尚未建立“合理分配、定额管理、计量收费、以水养水”的水价形成机制，农业用水仍然采取粗放管理方式，群众节水意识较为淡薄，灌区干、支渠道渗漏现象严重，作物灌溉依然采用大水漫灌、串灌方式，农业用水效率低下。

这不仅造成水资源浪费，同时增加了农业生产成本。

三、改革措施
围绕现代农业发展新要求，阜南县进一步深化农田水利建设与管理体制改革，坚持“政府主导、多元投入”的原则，以完善农田水利设施产权制度改革为基础，通过开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”（以下简称“三变”）改革，吸引社会资本和农民积极参与农田水利建设和管理，建立健全农田水利投入、建设、运营、管理新
机制。

主要措施有：
1.先建机制，后建工程
改革创新农田水利建设与管理机
制，在项目实施前就明确工程建设和
管理各类主体，建立规划科学合理、投
资主体明确、产权关系清晰、管护组织
具体、管护经费落实的体制机制，确保
工程能够良性运行、长期发挥效益。

2.问题导向，先行先试
针对阜南县存在的农田水利工程
老化、管理粗放、用水浪费等实际问
题，突出问题导向，采取先行先试，坚
持政府主导，吸引社会投资，系统综合
治理，加强建后管理，实现投资多元、
产权明晰、管护到位、节水优先、利益
共享。

3.因地制宜，积极稳妥
结合阜南县实际情况，细化工作
方案，区分不同类型、不同规模的工
程，切实尊重农民、集体以及参与试点
各类经营主体的意愿，制定科学的改
革方案，探索符合当地实际的改革模
式，确保试点工作进度和质量。

4.政府主导，共建共享
明确“政府推动、政策拉动、利益
驱动、示范带动”的工作思路，建立多
元化投入机制，充分尊重广大群众的
知情权、参与权、决策权，保障社会资
本投资建设和管理合法权益，确保各
方利益共享。

四、机制保障
1.建立分配合理，控制总量的水
权机制
制定阜南县水权分配方案，按照
最严格水资源管理制度要求，严格实
行用水总量控制和定额管理。

对确定
的阜南县用水总量控制指标自上而下
逐级分解，确定农业灌溉用水指标和
农户用水总量控制指标。

2.建立政府主导、投资多元的投
入机制
进一步创新投资机制，通过财政
资金引领，撬动社会资本，利用政府与社
会资本合作等方式，广泛吸引社会资金投
入农田水利建设，把农田水利建设由政府
投资的“独角戏”变成政府与社会资本的
“二重唱”，破解农田水利建设资金渠道单
一、经费不足的问题。

3.建立公开透明、监管有力的建设机制
灌排骨干工程占总投资的80%，由
财政资金承担，进行招投标建设，达到
“公开透明、监管有力、质量可靠”。

田间
小型水利工程占总投资的20%，由社会
投资主体自主建设或选择具备资质的施
工队伍建设，充分调动社会投资主体的
积极性，自主项目建设达到“快捷高效、
成本节约、耐用实用”。

4.建立权责明晰、流转有序的产权机制
按照“谁投资、谁所有、谁管理、谁受
益”原则确定所有权和使用权，发放小型
水利工程所有权证、使用权证，建立小型
农田水利工程所有权和使用权确立机制、
权属交易流转和退出机制。

通过交易平
台，采取买卖、租赁、承包、股份合作等方
式进行流转交易。

县政府设立农田水利设
施流转专项资金，当社会投资主体退出，
工程无法流转交易时，社会投资主体投入
的资金按15年的折旧比率确定回购价
格，由政府回购运营，保障水利工程继续
发挥作用，解决社会投资者后顾之忧。

5.建立管理到位、运行长效的管护机制
土地流转范围内的新建的农田水利
工程由社会投资主体进行管理和维护；
未进行土地流转的新建的农田水利工
程，由水利专业合作社进行管理和维护。

管护经费由社会投资主体负责筹集，主
要来源以供水水费、经营性收入为主，政
府补贴为辅。

通过考核奖惩，促进管护主
体增强工程管护责任，保障工程长效运
行，使工程发挥应有的效益。

6.建立成本科学、负担合理的水价机制
改革前，阜南县农业灌溉用水实行
按亩计量收取水费，水稻种植区灌溉用
水一般按照每亩50元收取，折合水价为
0.16元/m3，旱作物种植区费用约需0.25
农田水利
一、工程概况
史灌河为淮河南岸最大的支流，流经安徽省金寨县、叶集试验区、霍邱县及河南省固始等县镇，在三河尖汇入淮河，流域面积6895km2，两岸保护区内有人口58.55万，耕地面积53.75万亩。

新中国成立以来，在史灌河流域陆续兴建了一批水利工程如梅山水库、鲇鱼山水库、黎集引水枢纽等，但由于历史原因，两岸堤防建设缺乏统一规划和有效管理，建设标准低，因此对史灌河进行系统治理是十分必要和迫切的。

根据《淮河流域防洪规划》和《进一步治理淮河近期实施方案》，史灌河治理工程的主要任务是通过整治干流河道和堤防，新建管理系统，初步建立起史灌河防洪体系，使史灌河防洪保护区的防洪标准总体达到20年一遇。

工程的主要内容有新建堤防，河道整治与堤防除险加固，跨河建筑物新建和改建，干河穿堤涵闸新建、拆除重建，管护设施建设等。

二、水土保持施工组织
1.水土保持施工组织原则
（1）与主体工程相互配合、协调，
在不影响主体工程施工的前提下，尽
可能利用主体工程创造的水、电、交通
等施工条件，减少施工辅助设施。

（2）按照“三同时”原则，水土保持
措施实施进度与主体工程建设进度相
适应，及时防治新增水土流失，同时也
应考虑植物适宜的移植、播种的季节
性要求。

（3）施工进度安排坚持“保护优先、
先拦后弃、及时跟进”的原则，弃渣场先
采取拦挡措施，临建工程施工区完工
后，按原占地类型及时进行恢复，植物
措施在土地整治的基础上尽快实施。

2.施工组织形式
本方案水土保持防护措施主要有
工程措施和植物措施。

对不同的措施
其施工组织形式是不同的。

根据各防治区具体的工程措施，合
理安排各施工工序，减少或避免各工序
间的相互干扰。

根据表土暂存区地形的
特点，做到先拦后弃；对堆土区形成的边
坡采取护坡措施。

土地整治工程一般在
主体工程完成后适时进行，土地整治视
整治的面积大小，可采取人工整地和机
械整地方法进行。

场内外交通道路防护工程措施是主
体工程的一部分，其水土保持措施施工
应充分利用主体工程施工提供的施工条
件与主体工程施工相协调适时实施。

施工临建区的排水沟、施工结束后
的迹地恢复整治等可人工结合推土机进
行施工。

新增水土保持植物措施主要是对堤
防的边坡和护堤地、建筑物工程、移民安
置区等进行植物绿化措施。

一般在各防治
区主体工程完成后进行，也可根据主体工
程的分段施工情况，进行分段实施。

植物
措施实施时期还应考虑植物的生长特性，
元/m3。

使用流动机泵取水费用约需0.2元/m3。

改革后，经测算，宋台站灌区改革试验片协商水价0.18元/m3，程郢站、竹园站灌区改革试验片协商水价0.16元/m3。

宏盛站灌区改革试验片协商水价0.09元/m3。

7.建立激励节水、约束耗水的节水机制
农业用水实行超定额累进加价制度，按四级阶梯水量设置阶梯水价。

用水在定额内的按执行水价计收；超定额20%以下的部分，按执行水价的1.2倍计收；超定额20%~50%的部分，按执行水价的1.5倍计收；超定额50%以上的，按执行水价的2倍收取。

水资源费按安徽省标准执行。

8.建立强村惠民、收益分成的共
享机制
通过与社会投资主体协商，收益
分成测算在年灌溉用水水费收入的基
础上，扣除返还给工程管护主体已支
出的维修养护经费、电费、供水期间配
水人员劳务费、管理人员工资等后，作
为分成基数。

经测算，正常年份，郜台
乡宋台站灌区改革试验片为24.38万
元，于集乡程郢站、竹园站灌区改革试
验片为9.04万元，王化镇宏盛站灌区
改革试验片为4.68万元。

收益分成标
准按社会投资主体、村集体、农民的比
例为2∶2∶6。

分成时间一般定在第
二年年初，每年分成一次。

五、结束语
通过把“三变”改革推广到农田水利
工程建设管理中，打破了传统的观念，增
加了农民群众主人翁的意识，完善了农
田水利设施，促进了种植结构调整，增加
了经济社会效益；社会投资主体通过生
产经营获得了可观的投资回报，管护水
利工程资金有了保障，农田水利设施效
益得以正常发挥；农民及村集体获取财
政资金投入增值收益中的固定分成收
益，从而实现政府、村集体、群众和社会
投资者多方共赢的目标。

共享机制的建
立，保证了试点经验“可复制”、成果“可
检验”、农民“可得利”■
（作者单位：安徽省阜南县水务局
236300）
（专栏编辑：江博君）
史灌河治理工程水土保持施工方案评价
王群水土保持。