粤西农村地区学前教育成本分担机制的调查——以高州市云潭镇为例

粤西农村地区学前教育成本分担机制的调查——以高州市云潭镇为例
作者：林泳海冯晓钧徐宝良
来源：《早期教育·教育科研》 2018年第10期
【摘要】为了解农村学前教育成本分担机制的基本情况，本研究采用文献收集、实地调研
等方法，获得了广东省粤西云潭镇学前教育的相关情况。

通过对搜集的数据进行分析发现云潭
镇学前教育的分担机制存在以下问题：政府对学前教育的投入总量不足；家庭对学前教育成本
的分担比例高；社会力量缺少对学前教育成本进行分担。

针对这些问题，本文提出以下建议：
政府应加大对学前教育总量的投入，提高学前教育投入在教育总投入中的比例；增加公办园数量，落实教师编制；完善学前教育保障体系，支持农村民办幼儿教育的发展；鼓励社会力量的
积极参与，拓宽幼儿园经费来源；加强对学前教育的宣传投入，提高社会对学前教育关注度，
逐渐改变家长的学前教育观念。

【关键词】学前教育；教育成本；学前教育成本分担
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2018）10-0014-05
【作者简介】林泳海（1964-），男，山东诸城人，岭南师范学院教育科学学院教授，博士；冯晓钧（1994-），女，广东南沙人，广州市南沙区南沙第一幼儿园丰庭分园教师；徐宝良（1970-），男，浙江诸暨人，岭南师范学院教育科学学院学前系主任、副教授，硕士。

一、问题的提出
约翰·维泽在1958年出版的《教育成本》一书中提出“教育成本=教育经费”。

本文将学
前教育成本定义为由政府、社会和家庭支付的培养幼儿所需的所有资金。

所谓的学前教育成本
分担，即在学前教育领域中，支付主体按照不同的比例对学前教育成本进行合理的分担。

我国对学前教育的财政投入存在着三大问题：投入总量不足、学前教育资源分配不均、学
前教育财政投入结构失衡[1]。

政府投入的缺失也导致了幼儿园在基础建设、师资培训、幼儿园教育质量等方面带来了一定的负性影响。

学前教育成本分担机制是否存在合理的问题。

事实上，我国的成本分担机制并未得到真正
的发展，大量的农村民办园主要的费用依然是由家长来承担，政府和社会的投入处于明显的缺
位状态。

幼儿园收费的问题不少。

除全额拨款的幼儿园外，其他类型的幼儿园都因政府教育经费投
入不足、资金紧张而难以运转；在所有民办幼儿园当中小区配套民办幼儿园的办园成本最高，
以至于需要较高的收费才能保证其良性运转[2]。

农村学前教育是我国整个教育事业发展的最薄弱环节。

目前农村学前教育经费投入不足，
办园基础设施及教学条件差，师资队伍建设不健全，整体发展水平落后，“小学化”问题突出。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确了今后十年学前教育的发展任务：“基本普及学前教育，重点发展农村学前教育。

”其中又指出：“把提高质量作为教育改
革发展的核心任务，鼓励学校办出特色、办出水平。

” 粤西为广东的经济发展欠发达地区，农村人口多，孩子多，幼教发展相对滞后。

解决农村幼教的经费问题，了解其成本分担的情况及
找到相应对策，是推农村幼教的一个突破口。

通过农村幼教成本分担机制的研究，可以挖掘制约幼儿园发展的关键因素，丰富农村幼教
的经济管理等方面的理论。

在实践上，解决好幼儿园经营的瓶颈问题，推进我国农村幼儿园的
发展。

本文以粤西某镇为例，了解我国村镇幼儿园的收入和支出情况，初步确定不同主体对幼儿
园教育成本的分担比例。

根据所在镇区社会经济水平、家长收入水平、政府和社会的分担能力，结合利益获得原则、能力支付原则和教育公平原则，确定不同主体对学前教育成本分担的比例
与责任。

从政府、家长和社会力量三个方面出发，为学前教育的发展和成本分担机制的完善提
出有针对性的建议。

二、研究方法
（一）研究对象
本文随机抽取粤西茂名市下属高州市云潭镇公办园1所，民办园1所，分别为A园、B园。

（二）研究工具及数据收集
一是用浏览器工具网上资料收集，获得基本的数据。

二是自编访谈提纲，内容包括幼儿园
的成本分担的情况：上拨经费、家长收费、工资、培训、基建、校车等各项支出费用。

研究者
两次赴当地，用1周时间，深入幼儿园课堂及选择一些孩子的家庭，实地对园长和家长进行访谈，并现场记录相关信息。

了解云潭镇学前教育成本分担的整体情况。

三、研究结果
（一）本地区学前教育投入情况
1. 对学前教育投入的比例偏低
统计局数据[3]显示，2016年茂名市实现地区生产总值（GDP）2636.74亿元，比上一年增
长7.1%。

而2016年茂名市普通教育财政预算支出总额为105,342万元，约占GDP的0.4%。

其中，学前教育的预算支出为844万元，占教育财政预算总额的0.80%。

茂名市政府对学前教育
的财政性预算投入非常小。

2. 政府对不同类型的幼儿园投入不足
两所样本幼儿园均为教办管理的普通幼儿园，不存在任何等级上的差异，仅有公办幼儿园
和民办幼儿园的差别。

从A幼儿园的角度来看，政府的投入仅限于其初建时的投入，如今A幼儿园主要是自收自
支的运营模式，绝大部分的支出主要依靠家长缴纳的费用，政府对公办幼儿园的投入严重不足。

A园：我们幼儿园是前两年刚搬到这里，政府投入的170万元主要是为了将幼儿园建起来，把基本的设施和环境搞好，在投入了这170万之后，政府除了发放3位编制老师的工资之外，
基本上没有其他的投入。

现在，幼儿园的资金来源主要是家长。

从民办幼儿园的角度来看，政府缺少对民办幼儿园的投入，其普惠性幼儿园的政策难以覆
盖到云潭镇民办幼儿园的身上。

B园：政府对我们只有精神上的支持。

我们想获得政府的资金就需要申请普惠性幼儿园，
但因为我园在硬件设施上并不能达到政府的要求，很难获得这笔资金。

3. 缺少政府财政性投入导致幼儿园的软件和硬件滞后
所调查的幼儿园均出现严重的超员现象，“小学化”倾向明显，教师水平低等问题。

幼儿
教师的学历主要集中在高中和中专水平，一部分上岗教师没有教师资格证；幼儿园缺少室内游
戏器具、活动室、户外大型玩具等硬件配备。

（二）家庭对学前教育成本的分担比例高
从表1（见下页）可以看出，政府对公办园的成本分担比例为4.24%，对民办园的分担比例为0。

而家长对学前教育成本的分担比例最高，公办园的家长分担比例达到95.76%，而民办幼
儿园家长的分担比例达到100%。

社会力量的分担比例为0。

同时，通过表1和表2（见下页）
可以看出，幼儿园的学费收入都用于人员支出、社会保障支出等和幼儿园的营利，家长的学费
投入支撑着整个幼儿园的运转。

通过对幼儿家长的访谈发现，家长的月收入均在1500~2500元之间，较为重视孩子幼儿园
的教育，不存在兴趣班的额外支出。

家长A：近两年A园的学费一直在上升，不过还能接受，相对来说，A园开得比较久，场地也够大，教师很亲切，孩子在这里可以学到的东西多一些，贵一点还是能接受的。

我们镇的幼
儿园好像都没有兴趣班，如果报了兴趣班，那就要多花点钱，可能有点难。

家长B：让孩子到幼儿园主要是想让他学多点知识，以后能够成才，对他自己也有好处。

（三）社会力量缺少对学前教育成本进行分担
在成本分担的过程中，利益结构原则认为谁受益最大应该承担相应的成本。

而在学前教育中，政府是最大的受益者，其次就是社会。

虽然社会不能直接从学前教育中获得收益，但社会
可以通过政府的政策获间接的收益。

为此，笔者认为，社会力量应该承担一定学前教育的成本，减轻家庭对学前教育成本的负担。

但实际上，通过对两所幼儿园园长的访谈发现，没有一所幼
儿园曾获得来自社会的资金或物质上的支持。

村集体、私营企业或其他团体、个人，几乎没有
学前教育方面的捐助。

四、讨论
通过对搜集的数据和观察到的实际情况进行分析发现，云潭镇的成本分担机制主要存在着
以下问题：政府对学前教育的投入总量较少；家长对学前教育成本分担的比例最重，负担最大；社会力量没有对幼儿园进行资金或物质的捐助。

对于分析得出的结果，我们还需要结合国内外
的研究进行深入的讨论，搞清楚为什么会出现这些结果，有什么其他的研究可以对其进行支持，有什么其他的研究与之矛盾。

（一）关于政府对学前教育投入总量少的分析
学前教育是一种具有公共性质和私人性质的产品，会产生一定的社会收益和个人收益，为此，政府和社会应该承担一部分的学前教育成本，家庭也应该承担一部分的学前教育成本。

学
前教育具有一定的基础性，对人一生的发展起着重要的作用。

本次调研发现，政府对云潭镇学
前教育的投入总量少。

到底是什么原因导致的呢？在云潭镇的环境下，投入总量少的原因是否
具有一定的特殊性呢？
1. 政府的重视程度不足，缺乏对学前教育的关注
刘焱等人发表的《我国学前教育财政投入的路径选择——以浙江省安吉县为参照标准》认为，浙江省安吉县是全国学前教育先进县，2009年GDP为159.52亿元，人均GDP为34978元，在经济发达的浙江省属于较低发展水平[4]。

2004年，云潭镇的地区生产总值为7.6亿元，安
吉县的地区生产总值为82.38亿元。

从表3可以看出，2016年茂名市的财政性教育经费是2009年安吉县投入的教育经费的约
2.45倍，但安吉县学前教育的总投入却是茂名市学前教育总投入的约
3.3倍。

茂名市的教育经
费主要集中在中小学教育，而学前教育被挤到了一个“边缘地带”。

茂名市对教育的投入虽远
远多于安吉县的教育经费投入，但其对学前教育的投入却如此“吝啬”。

可见云潭镇在这样一
个大环境的影响下，其对该镇学前教育的重视程度较低。

2. 学前教育保障体系不完善与相关政策的限制，使幼儿园难以获得资金的支持
目前我国对于教育实行的几部较为重要的政策法规有《教育法》《义务教育法》《未成年
人保护法》等，但这些法律并非是专门针对学前教育提出的制度，缺乏一定的具体性。

而在对
学前教育成本分担的政策法规仍不完善，难以保证政府对学前教育的投入，缺乏对教育投入、
使用的监管机制。

近两年来，茂名市有关于“普惠性幼儿园”“幼儿园创强”等帮助幼儿园获得资金补助的
项目，镇中心幼儿园的园长和民办幼儿园的园长对此解读不一。

镇中心幼儿园各方面条件都较好，更能够获得两个项目的支持。

而民办幼儿园则受本身硬件设施的影响难以通过审批。

这就
导致了民办园难以逃脱资金困境的恶性循环。

因此，笔者认为，政府应尽快完善相关的学前教育政策法规，同时要根据不同的地域和不
同的性质制定适宜的政策，使民办幼儿园也能更好地享受政策的支持。

3. 公办园与民办园的比例失衡，学前教育在编教师稀缺
云潭镇共有11所幼儿园，其中民办幼儿园约占幼儿园总数的90%，公办幼儿园占10%。

而
云潭镇学前教育在编教师仅有3人。

政府对于幼儿园的成本分担主要体现在对公办幼儿园的投入，对在编教师的投入上面，而如今公办与民办幼儿园的比例失衡，在编教师稀缺，使政府对
幼儿园的投入不足。

（二）关于家长成本分担承担比例大的分析
1. 政府和社会承担的比例低，直接导致家长成为分担的最大主体
城市和农村学前教育成本分担的主体都是家长，与设想的“政府为主导，社会为辅，减轻
家长分担压力”相差甚远。

本来应该由三方共同分担的学前教育成本由于政府和社会力量缺乏
责任的承担意识和行动，导致家长成为学前教育成本的承担主体，成为最大的“负重者”。

徐
伟萍等[5]的《农村学前教育成本分担机制的研究与探索——以宁波市江北区甬江街道为例》论文发现，政府对甬江街道学前教育经费的分担比例约为18%，家庭分担比例为82%，社会分担比例为0。

云潭镇的情况与甬江街道的情况一致。

2. 家长对学前教育的需要增加，而供选择的优质幼儿园数量少，造成教育成本的增加
云潭镇的家长对幼儿园教育的需求不断增加，据当地居民反映，大概在8年以前，家长们
一般不送孩子到幼儿园。

但近几年，送孩子上幼儿园的情况越来越普遍，家长也开始重视幼儿
园的质量并表示愿意支付高一点的学费。

云潭镇的幼儿园主要以民办园为主，市场调控能力强。

虽然云潭镇的家长对学前教育的重
视程度有所提高，需求不断增长，但可供选择的优质普惠幼儿园的数量非常少，对当地家长来说，幼儿园的收费偏高（见表4）。

这导致了镇里质量相对较好的幼儿园不断提高收费水平，
而质量相对弱一点的幼儿园会通过较低的价格来吸引家长。

（三）关于缺少社会力量支持办园的分析
云潭镇的幼儿园主要以民办为主，但来自社会力量的捐助、集资办学的情况基本没有，在
访谈中发现，云潭镇学前教育领域没有社会捐资和集资办学的情况。

从全国范围来看，社会捐
资和集资办学占学前教育经费投入的比例为1%~2%，由此可以看出，社会力量对学前教育发展
的投入积极性不高，其分担的成本非常少。

1. 社会力量作为“经济人”对学前教育收益性的期望
经济学中一个基本的假设之一是“经济人”假设理论。

“经济人”具有自利性、追求利益
的最大化，促进市场发展的特点。

社会力量对学前教育的投入属于一种经济性行为，也会追求
利益的最大化。

同时，社会力量更追求最低的投入获得更大的收益，而学前教育本身更加强调
公益性和普惠性，这与社会力量追求的自利性相违背。

不少研究关注了相关问题[6]。

2. 我国忽视社会力量的积极性
我国过分强调幼儿园的公益性而忽视了社会力量的收益。

为此，政府应使幼儿园公益性与
社会力量收益性获得一定的平衡，更好地促进社会力量的参与。

五、结论与建议
（一）结论
1. 政府对农村的学前教育发展缺乏一定的法律保障，财政性学前教育经费总量不足，导致农村学前教育发展滞后，师资水平和硬件配备上都存在着较大的问题。

2. 家长成为学前教育成本的最大承担者。

政府、社会分担的比例低、家长自身的期望和可供选择的优质幼儿园数量少，致使家长成为“负重者”。

3. 社会力量在学前教育成本分担中缺位严重。

综上所述，村镇幼儿园存在的问题是“政
府缺少投入，社会分担不足、家庭负担过重”。

（二）政策建议
1. 政府加大对学前教育总量的投入，并落实到偏远的村镇幼儿园里去
政府应保证学前教育总量的持续增长，加大对学前教育的投入。

在投入的过程中，政府应
把学前教育放在与小学、中学等教育平等的位置上，提高学前教育投入在教育总投入中的比例。

省级政府和市级政府可以成立专项经费，为农村学前教育提供充足的发展资金。

2. 增加公办园数量，落实公办园教师编制
政府应加大对镇中心公办园的投入，扩大公办园教师的编制数量，提高幼儿教师的工资待遇。

大力提升幼儿园师资队伍的整体素质，逐步提高对幼儿教师的学历要求，发挥镇中心幼儿园在师资力量上的示范作用。

3. 完善学前教育保障体系，支持农村民办幼儿教育的发展
国家对学前教育实施的政策也应该面向农村的民办幼儿园发展。

当地政府应根据当地幼儿园的实际情况进行评估，为民办幼儿园设置适宜的普惠性幼儿园准入条件。

4. 鼓励社会力量的积极参与，拓宽幼儿园的经费来源
鼓励本地区的大型企业或中小型企业为本市学前教育的发展提供资金上的捐助或是大型器械等事物捐助，扩大本市幼儿园教育经费的来源。

其次，一些大型的社会公益性组织可为农村幼儿园设立专项基金，为农村幼儿园的发展发挥自身的力量。

5. 加强对学前教育的宣传投入，提高家长和社会对学前教育的关注度
形成一种社会共同建设学前教育的氛围，提高人民对学前教育的关注度，特别是让所有的家长改变自身的观念，认识到学前教育的重要性。