征地制度改革的法律问题刍议

征地制度改革的法律问题刍议
由于2004年3月14日通过《宪法》修正案而引起了新一轮征地制度改革，本文对这次改革中出现的土地征用与土地征收的区分、对公共利益的界定和征地补偿问题从对公权的限制和对私权的保护方面进行逐一分析。

认为：征地名称叫法的不同是征地制度存在問题的表面，而征地制度存在问题的实质是公权严重侵犯私权，行政权力代替了农民土地的财产权利。

在征地补偿标准方面应废除“土地原用途”计算补助费用的规定，改为按市场价格向农民支付征地费。

征地补偿受益人范围中应该取消集体所有这个虚化的概念，征地补偿方式应改变当前一次性“买断式”补偿方式，可以采取股份制方式，让农民也能分享城市化和工业化的成果，参与土地的增值收益分配。

标签：土地征用；土地征收；公共利益；征地补偿
2004年3月14日公布颁行的《宪法》修正案，将《宪法》第十条三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的规定修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。

”这一修改，将征收与征用这两个概念作了区分。

全国人大常委会副委员长王兆国3月8日在十届全国人大二次会议上作《宪法》修正案草案说明时说，这样修改，主要考虑是，征收和征用既有共同之处，又有不同之处。

共同之处在于都是为了公共利益需要，都要依法给予补偿，不同之处在于征收主要是所有权的改变，征用主要是使用权的改变。

虽然说随着《宪法》修正案的生效，土地征用制度在宪法层面得到了完善，然而在实际工作中，我们发现征地制度中出现的问题丝毫没有因《宪法》修正案的通过而减少。

比如究竟什么是征收？什么是征用？这个决不仅仅是概念之争，它已经给实际工作带来一系列变化的问题。

何谓公共利益？这个至今没有一个国家的法律给出明确规定的概念，究竟如何去界定？已经失去土地和土地将要被征用的农民共同关注的焦点问题──修宪了，征地补偿标准会怎样提高？征地补偿费将如何分配？这一系列的问题都有待解决，学者们也都提出了自己的见解，以下，笔者将就这些问题作一粗浅分析。

一、征地名称叫法不同之探析
对于征地现在有三个名词，即土地征用、土地征收和土地征购，我国台湾地区一般用“土地征收”，西方一些国家用“土地征购”。

2004年公布颁行的《宪法》修正案中增加了征收这个名词，但未提及征购。

其实，“土地征用”的叫法不严谨，土地征购和土地征收的表达更为合适。

因为征地是将集体土地转为国有土地的政府行为，是将农民集体土地“征”为国有土地，被征之土地其所有权发生转移或消灭，而土地征用中的“用”字只涉及“使用”或“用途”，不能说明所有权的变化。

土地征用似乎用于国家征用临时用地更为合适，它可以不涉及所有权的转移。

而土地征购和土地征收中的“购”和“收”基本确定了被征购或征收者丧失土地权利的意思。

但这并非最本质的问题，征地名称叫法的不同只是征地制度存在问题的表面，而征地制度存在问题的实质是公权严重侵犯私权，行政权力代替了农民土地的财产权利。

我们不能将征地只看作是公权性质的行政行为，因为依其消灭原土地所有权和发生国家所有权的物权变动效果，其权利性质的民事意义更为深刻。

目前的征地制度在一定程度上漠视了农民对于土地的权利，农民的土地财产权受到了很大的歧视，使他们在对自己赖以生存的土地的支配上少有发言权。

征地名称叫法的改变并不能改变当前征地制度中存在的问题，不论土地征用、土地征收还是土地征购，设计具体的方式，充分考虑农民的利益，给予农民更多的对自己土地的发言权，才是土地制度改革的一个重要方向。

二、对公共利益界定的实践分析
公共利益这个至今没有一个国家的法律给出明确规定的概念，我们究竟如何去界定？
首先，公共利益是公众的利益，而不能简单归结为政府的利益。

在行政管理实践中，政府通常扮演着公共利益主要代表者和维护者的积极角色。

从利益的本体来说，公共利益不能简单归结为政府的利益，公共利益只能是具有普遍性的，本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益，即通常所说的公共利益。

其次，公共利益是法定的利益，而不属于行政自由裁量权的利益。

尽管修宪后的《宪法》条文和诸如《土地管理法》等一些主要行政管理法律，对基于公共利益需要限制和剥夺公民、法人和其他组织的财产权益做出了明确规定，但对于何谓公共利益，公共利益界定的标准和范围，基本上没有明确规范。

但是，这并不能否定公共利益作为法定利益的根本属性。

再次，公共利益是政府负有维护责任的利益，而非随意处分的利益。

由于公共利益体现的公众行，决定了一般情况下政府通常承担着维护和实现公共利益的职责，行使着维护公共利益的特殊公共权力。

这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。

这就决定了在公共利益面前，行政机关只有尽心尽力维护的责任，而没有任何随意处分、放任损害发生的权力。

最后，公共利益是直接的实质利益，而不是间接的抽象利益。

公共利益广泛而复杂的内容，加之公共利益界定标准的原则性、界定正当程序的缺失、界定监督救济制度的不完善，使得公共利益在行政管理实践中极易被认为只具有抽象意义，成为缺乏实质内涵的纯粹抽象概念。

就公共利益的内容来说，必须把公共利益界定为与受益公众密切相关，能够亲身体会和感受到的、有实质内容的直接利益，如公众生命健康的利益，公众安全的利益等。

三、征地补偿制度的重要思考
国家对征地价格的管制带来用地行为扭曲，因为征用土地的价格低，致使农用地供不应求。

在实行价格管制的基础上实行转让权管制，资源不按市场价定价，造成的后果是资源的过度需求，占而不用不利于保护耕地，虽然降低了城市化成本，但造成资源的浪费，经济制度的不合理，造成官员的腐败、农民的怨愤。

征地补偿制度的研究应该主要包括以下三个方面：补偿标准问题、补偿受益人范围问题和补偿成本问题。

（一）补偿标准问题
我国现行制定地征地补偿标准是按土地原用途进行补偿，远低于改变用途后的土地市场价格，在很大程度上限制了农民的利益。

我认为，结合中国基本国情和现实，应该区分不同的建设用地类型进行补偿。

对于一般性的公共事业项目，包括政府机关用地、教育卫生文化用地、城市基础设施用地、能源、交通、水利等基础设施用地实行土地征购，按照市场价进行征购，这个市场价需要经过严格地评估。

对于特殊的公共利益用地如军事设施、战备需要、外交、抗洪救灾等公共用地实行土地征收，这在整个征地比例中应是比较小的部分，按国家制订的标准同时参照市场价进行补偿。

对非公共事业项目用地则在符合土地利用总体规划和土地用途管制的前提下，直接进入市场，按市场价格取得土地。

（二）补偿受益人范围问题
现行法律规定的征地补偿受益人包括：集体、土地承包经营权人和依据《土地承包经营法》获得土地使用权的实际使用人。

我国农村土地实行集体所有，集体当然应该是征地补偿受益人，那么，谁是农村集体土地的真正代表者？对此，《土地管理法》作了规定：农村集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。

因此，法律为农村集体土地产权确定了“三级所有”的模式，集体土地产权的主体分别是村民小组、村集体经济组织和乡（镇）集体经济组织。

这个主体不明确，导致的是土地权能和土地收益分配的不明确，这就是造成土地乱征滥用、征地补偿费分配不合理等现象的一个重要原因。

集体所有这个虚化的概念，当它与经营、收益分配等具体经济行为联系在一起时，种种矛盾和问题便不可避免地产生了。

（三）征地补偿方式问题
征地补偿方式也是一个值得思考的问题。

目前主要采用一次性“买断式”补偿，能否考虑采用多种方式，例如股份制方式或其他经济组织形式等。

让农民也能分享城市化和工业化的成果，以及让农民参与土地的增值收益分配。

按土地农业生产地原用途来以倍数测算征地补偿费，一次性“买断式”补偿，主要的问题是没有考虑土地的潜在收益和价值，没有考虑市场的因素，是将土地仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地之于农民的多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素。

现有征地制度造成的征地补偿过低现象，与供地制度引入市场机制的改革后所带来的巨大的土地增值效益，使得土地征供之间产生了巨大的利
益空间。

这是造成多征地、滥征地的一个重要原因，也是造成政府与农民、农村集体经济组织与农民以及用地方与农民之间矛盾与冲突的关键所在。

因此，应该考虑市场化的因素，应该发挥市场机制的作用，让农民参与市场化、工业化所带来的土地增值收益分配。

结束语
土地是国家的生存发展之基，更是农民的安身立命之本，完善的土地制度不仅有利于农民利益的保护，也有利于国家耕地和生存环境的保护。

征地制度是整个土地制度的有机组成部分，完善征地制度对于在新一轮城市化启动中保护农民的利益和建立完善的法律制度具有重要意义。

参考文献：
［1］郭洁著：土地资源保护与民事立法研究，法律出版社2002年版.
［2］王卫国著：中国土地权利研究，中国政法大学出版社1997年版.
［3］曹建海著：中国城市土地高效利用研究，经济管理出版社2002年版.
［4］沈守愚著：土地法学通论，中国大地出版社2002年版.
［5］金瑞林主编：环境与资源保护法学，高等教育出版社1999年版.
［6］高富平著：土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究，法律出版社2001年版.。