英国大都市战略规划指引机制及其对中国的启...

【摘要】　英国的战略规划指引（ＳＰＧ）机制虽然受到其规划体系的限制，但仍然是有效的具有广泛发展潜力的大都市战略规划机制。

本文对这一机制进行了介绍和分析，并从中得出一些对中国大都市发展的启示。

关键词：战略规划指引（ＳＰＧ） 区域规划 大都市 中国１　战略规划指引（ＳＰＧ）产生的背景英国是世界上区域规划的起源国，曾经积累了丰富的区域规划编制与实施经验，但是其发展历程也受到了世界宏观经济、政治、社会发展形势的巨大影响。

英国区域规划起起落落的演变历程便是对这些影响的最好反映。

在战后相当长的一段时期内，区域规划被视为一种以国家为主导的自上而下的活动。

１９７０年代早期，英国的区域规划蓬勃发展，前景十分乐观。

然而当时的区域规划组织协调机构的运行比较僵化，依旧沿循固有的标准，体现中央政府区域规划部门的目标和愿望。

反映了一种传统的等级制的政治体系和决策系统：每一级规划部门都为其下级规划部门制定战略，同时又受到上一级规划部门的制约。

１９７０年代末１９８０年代初，由于里根—撒切尔主义的盛行，英国公共生活最为显著的一个特征就是政府职能私有化的扩张。

１９８０年代初期随着大伦敦和其他大都市郡议会的废除，几乎不存在任何中央批准或赞助的区域规划行为。

然而事实证明，在公共政策领域中鼓励采纳市场规律对提高政策的协调性和战略性收效甚微，结果直接造成了一些大型项目规划无法实施、投资无法加以协调、环境无法得以保护。

种种迹象表明，重新确立一种新型的区域战略规划势在必行。

１９９０年代初期以来，由于区域规划的衰亡而受到影响的地方机构、私有团体和公众，一致呼吁复兴区域规划，一些地方机构区域议会也在重组；另一方面中央政府也逐渐意识到即使在市场经济中，区域战略协调是必需的，战略指导的基本形式也是不可或缺的。

由此大伦敦及其他大都市地区于１９８６年先后引入了战略规划指引（Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　ＰｌａｎｎｉｎｇＧｕｉｄａｎｃｅ，　ＳＰＧ），以维持大都市区战略规划的一致和协调。

ＳＰＧ的引入为后来区域规划指引（Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｇｕｉｄａｎｃｅ，ＲＰＧ）的诞生铺平了道路。

２　ＳＰＧ的产生与发展随着大都市郡议会的废除，英国城市规划体系也做了相应的调整，将原来的结构规划和地方规划合并，形成了新的“一体发展规划”（ＵｎｉｔａｒｙＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｐｌａｎｓ，ＵＤＰｓ）。

战略规划指引（ＳＰＧ）作为各个独立的ＵＤＰｓ上一层次的战略协调机制同时应运而生。

ＳＰＧ从１９８６年前后被引入直到１９９０年代中期被取代，其发展并不是一成不变的，也经历了几个阶段，从图１中我们可以清楚地看到它的发展历程。

在大都市郡议会废除以前，国家规划指引影响着所有的规划者以及非正式的区域层次战略规划，郡一层次为两层发展规划体系——结构规划和地方规划，非正式的区域战略规划对其具有有限的作用。

至１９８９年，随着大都市郡议会的废除，在大都市地区的各个城市区中结构规划和地方规划合并形成了一体发展规划（ＵＤＰｓ），ＳＰＧ则作为大都市区层次的战略协调机制接替原来郡结构规划所担当的职责，在上一层次影响各城市区ＵＤＰｓ的制定与实施。

至１９９５年，区域规划指引（ＲＰＧｓ）逐渐在英国所有区域确立，取代了ＳＰＧ直接指导各大都市城市区的一体发展规划，只有伦敦依然把ＳＰＧ保留在区域战略规划框架中。

３ ＳＰＧ的编制过程与主要内容战略规划指引产生于７大都市区中各城市区与环境部区域官员的对话合作，正是这种合作机制决定了ＳＰＧ的特征，即不追求正式的结构和详细的方案，而是一种经协商达成共识的选择。

环境部对ＳＰＧ拥有最终决定权，这使得ＳＰＧ带有政府决策的色彩，然而从ＳＰＧ简洁的内容和诸多的权益策略中我们依然可以明显地看到合作与非正式的特征。

也正是这种特征使得不同大都市区ＳＰＧ的编制过程和内容具有不同的特点。

本文则在此对其最典型的编制过程和主要内容进行介绍。

３．１ ＳＰＧ的编制过程在所有ＳＰＧ的编制过程中最主要的机制是寻求战略一致的“规划协商”（ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ）机制。

规划协商并不是一个新概念，早在１９６０年代就被英国志愿区域规划协会所采用。

规划协商主要趋向召集会议、组织相关实体咨询、汇总协调各城市区战略规划建议送报环境部，环境部则根据送报的战略规划建议及国家战略政策制定ＳＰＧ，具体过程见图２。

规划协商的结论是对各区域战略重点的收集汇总，这些重点则作为“战略规划建议”发表。

据统计战略建议的英国大都市战略规划指引机制及其对中国的启示罗震东 张京祥规　划　研　究 Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｒｅｖｉｅｗ作者：罗震东，南京大学城市与资源学系，硕士生。

张京祥，南京大学城市与资源学系，副教授，博士。

２９国外城市规划３０２００１年第６期图１ 英国战略规划框架（１９８０－１９９５）注：①结构规划和地方规划继续作用直到ＵＤＰ实施。

　②其他地区ＳＰＧ已被吸收进ＲＰＧ。

另：ＰＰＧｓ即Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ｇｕｉｄａｎｃｅ，ＭＧＰｓ即Ｍｉｎｅｒａｌｓ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｇｕｉｄａｎｃｅ１９８０年１９８９年１９９５年至今国家层次公文、通告指导公文、通告／ＰＰＧｓ／ＭＰＧｓ指导ＰＰＧｓ／ＭＰＧｓ指导区域层次（非正式战略）（非正式战略）区域规划指引（ＲＰＧｓ）非大都市区大都市区非大都市区大都市区大都市区和其他郡结构规划结构规划ＳＰＧ结构规划伦敦ＳＰＧ②城市区地方规划地方规划ＵＤＰ正起草①城市区规划ＵＤＰ地方规划制订一般需要１９个月，而ＳＰＧ的发表平均还需要１７个月，前后共计需要３年时间。

ＳＰＧ的编制是一个反复的过程，在这一过程中地方政府有４次影响ＳＰＧ内容的机会：在初始议程阶段；规划协商过程中；收集汇总战略规划建议阶段以及ＳＰＧ草案反馈阶段。

事实上，ＳＰＧ合作的机构基础在各个大都市地区变化很大，并非所有的都市区都能组织其各个城市区以较好的方式形成协议。

大都市郡议会的废除削弱了都市区的战略协调能力，环境部自身也缺乏较好的应付办法以促进ＳＰＧ体系的确立，因此在一些地区，规划协商仅仅是环境部官员召集各城市区规划人员的会议而已。

３．２ ＳＰＧ的主要内容除了大伦敦，ＳＰＧ的篇幅一般都不长，也不含有任何争议，而更趋向阐释规划需要优先解决的问题，因此ＳＰＧ给人的感觉是战略主旨的模糊。

它不会制订空间结构蓝图，规定绿带界限，布置大都市区基础设施，它的重要职能更多图２ 战略规划指引（ＳＰＧ）编制流程图环境部区域官员公布ＳＰＧ编制范围和日程表于各大都市城市区城市区战略规划建议草案完成，巡回展出接受评议，修改环境部ＳＰＧ草案完成，巡回展出接受评议规　划　研　究 Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｒｅｖｉｅｗ改变政策的公众接受程度以及澄清、解决各权力机构之间的政策偏差。

然而ＳＰＧ也存在许多不足，其中最主要的是其内容的有限性和编制周期太长（平均３年左右），也正是这两个方面的不足削弱了ＳＰＧ机制的价值。

对其内容有限性的不满主要表现在城市区层次，而过长的编制周期则主要在两个方面削弱了ＳＰＧ的相关性和实际效用：①　随着经济和其他情况的变化大都市区战略背景的变迁导致ＳＰＧ实际效用的削弱；②其他国家政策指引的替换导致对ＳＰＧ的削弱。

同时有限的内容和较长的编制时间还削弱了ＳＰＧ的信誉和权威。

由于规划协商阶段所有参与者出于各自的利益都力图回避对矛盾的讨论，因此ＳＰＧ的内容具有很大的模糊性，正是这种模糊性导致对ＳＰＧ的指责随着时间和资源的限制不断加剧。

４．２ ＳＰＧ与结构规划的比较事实证明，在英国依靠大都市地区各城市区政府自发的组织区域战略规划是不可能的，即使存在区域层次的战略组织，然而使各个政府一致行动也是一件十分困难的事。

外界驱动的框架似乎是大都市战略制订的必须条件，那么ＳＰＧ和结构规划都是中央政府强加的结构，哪一种框架更合适呢？正式的地方政府战略层次可能是战略制订的理想形式，然而大都市结构规划的实践并不鼓舞人心，甚至在具有政治和行政优势的的大都市政府战略层次，结构规划常常拖上好几年，进行大量的权力机构内部、机构之间的讨价还价之后才能产生，然而时间和财力的付出并不一定产生相应的价值。

ＳＰＧ虽然带有局限，但与结构规划相比，其简洁有针对性的内容和协商的机制使得它能更敏捷的提供一定程度的一致并为未来规划制订框架。

而且由于地方政府大都市战略层次的缺失，使得ＳＰＧ即使存在局限依然是开展发展战略协调的有效模式，同时也为大都市法定规划的制订提供了有效的框架。

５　对中国的启示战略规划指引（ＳＰＧ）从引入到被取代仅仅经历了短短的１０年左右时间，然而它的影响却是深远的。

通过对其产生、编制和主要内容的介绍以及对其利弊的简要分析和评价，联系中国大都市目前发展状况和区域规划、战略的制订，我们得到以下几个方面的启示。

５．１ 在规划层次上开展、完善大都市层次战略规划基于大都市层次的ＳＰＧ，在大都市政府废除后依然成功地确保了各城市区一体发展规划（ＵＤＰｓ）的战略协调一致，对照中国大都市区域发展的现状和趋势，这种中观层次的战略规划则显得更加重要和迫切。

随着中国城市化进程的不断加速，大量的人口涌向城市，特别是大都市地区，这种快速的城市化带来的一系列问题往往是单个城市无法解决的，只有从区域、大都市区整体的角度才能够获得满意的答案。

然而中国现有的体制并未提供相应的战略规划层次与机制，特别是大都市区层次的缺乏，使得许多问题得不到相应的解决而逐渐加剧。

根据中国目前的情况，在现有的行政体制上设立大都市一级行政机构是不大可能的，然而设立大都市层次的战略规划机制却是完全可行的。

正如ＳＰＧ一样，为大都市区各政府单元提供讨论协调的机会和舞台，同时也为中央政府干预监督大都市区政策制订提供依据和框架。

５．２ 在规划机制上倡导、确立协商型规划规划协商是ＳＰＧ的一个重要特征，正是这一机制使得ＳＰＧ获得了广泛的协调一致。

因此在我们新的区域规划中，要求在自上而下与自下而上的力量之间进行磨合、平衡，并积极向双向互动互求、协商型规划转变。

即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施，在正式的规划途径之外，开辟一条不完全是官方的意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团（政府、部门、社团、企业等）参与规划的全过程，以寻求解决区域发展中各种利益冲突的方法和途径，制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划，因而这样的区域规划将被区域成员视作“我们的规划”而自觉去履行。

这一点对我国传统的区域规划编制思维的改造是有重要意义的，虽然这个过程可能意味着大量的时间与精力耗费，但却是使区域规划由图纸走向实施的重要保障。

这种协商式的规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的防治，以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施的共享等问题，也可运用在目前已经频繁出现的有关争夺城市发展机遇和信息共享处理等方面。