扩大内需战略的重点是扩大居民消费

○国家发展改革委党组成员纪检组长
苏波
扩大内需战略的重点是
扩大居民消费
去年下半年以来，面对由美国次贷危机引发的全球金融危机迅速蔓延、严重冲击我国经济发展的局面，党中央、国务院及时果断作出扩大内需的战略决策，出台一揽子政策措施，有效遏制了经济下滑趋势。

我国经济目前已企稳回暖，继续向好的方向发展。

实践证明，扩大内需决策既是应对这次金融危机的重要举措，也是我国调整过度依赖外需经济增长模式，确保经济长期平稳较快发展的战略决策。

此次扩大内需的重点是，调整投资与消费的比例关系，提高消费在
GDP 中的比重，尤其是提高城乡居
民的消费能力。

扩大内需是我国经济发展的
长期战略
改革开放以来，我国经济以年均增长9.8%高速持续发展，支撑经济发展的驱动力主要来自投资和出口拉动，同时，也建立起依靠消费、投资、出口协调拉动的经济发展方式。

事实上，把扩大最终消费需求作为重点，是我们应对金融
危机及今后较长时期应坚持的战略方针。

（一）全球总需求对世界经济增长的贡献下降，促使我国必须要扩大内需
一是此次金融危机将打破美国等一些国家负债消费、超前消费的生活方式，危机之后不大可能再继续依靠无限制的经济透支来支撑过度消费。

全球总需求萎缩将是当前不可避免的趋势，需求对世界经济增长的拉动作用将有所减弱。

二是出口导向型发展模式面临严峻考验。

全球总需求萎缩对出口导向型经济造成的冲击是最直接、最严重的。

经济全球化大大提高了我国经济对外开放水平，我国经济对
外依存度由改革开放初期1978年的9.7%提高到2007年的66.8%，
2008年虽有所下降，但仍达到59%，大大高于美国24%和日本32%的对外依存度。

尤其是加入世贸组织后，从2001年到2008年，
我国外贸总额翻了两番多，以年均
23.5%的速度增长，对支撑我国经
济快速发展发挥了重要作用，但也暴露出过度依赖外需发展方式的
弊端，即使没有这次金融危机，出口导向型发展模式也难以为继。

此次金融危机由于西方大国经济下滑，致使今年前5个月，我国进出口的负增长达24.7%，对经济造成了严重冲击。

未来我国外贸仍将努力保持增长态势，但近期很难保持
20%以上的高增长。

三是金融危机
后，全球将加强对国际金融体系的重建和国际金融秩序的完善，对资产证券化及金融衍生品市场的规范和管制将有所加强，全球金融体系的恢复将是一个漫长的过程，这将导致世界经济增长可能会长期保持在一个较低的水平上。

（二）扩大国内市场需求将成为经济结构调整和产业升级的重要途径
一是经济全球化加快了世界经济调整和产业分工的步伐。

我国凭借人力资源和市场等优势承接了大量中低端制造业的转移，成为世界制造业大国。

今后，由于我国劳动力成本上升以及与发达国家技术差距拉近等因素，作为前一轮国际产业转移主要国的地位将会下降，引进和吸收中高端技术和新
兴产业的任务将会继续，但像过去那样大规模承接世界产业集中转移的任务会减少，拓展全球市场的能力将受到影响。

二是此次金融危机之所以对我国实体经济造成严重冲击，既有外需急剧减少造成我国出口大幅下滑的影响，也有近些年以来我国过度依赖投资扩张支撑GDP连续两位数高速增长所积累的过剩产能无法消化的影响，由于投资过大，生产能力增长过快，国内消费不足，只能加大出口，并造成资源环境难以承受。

因此，当前的主要任务是转变发展方式，调整经济结构，增加国内有效需求。

三是全球性产业结构调整升级，将推动新型战略产业加快发展。

每一次经济危机都孕育着新的技术突破，催生新的产业变革。

各国都在寻求新兴支柱产业来带动下一轮经济增长。

我国在吸纳世界先进产业和技术的同时，必须加快发展新能源、新材料、节能环保、信息、生物等战略性新型产业，在调整中实现技术的突破、产业的升级和市场的扩展。

（三）扩大内需既是应对当前金融危机的重要举措，也是实现我国经济长期稳定发展的战略决策一是扩大内需政策有效抵御了国际金融危机对我国经济的重大冲击，在外需大幅下滑的情况下，中央出台了包括启动4万亿元投资等10条应对措施的一揽子计划，有效遏制了经济下滑势头。

目前，经济已企稳回暖，扩大内需政策初见成效。

二是扩大内需应成为我国经济发展的长期战略。

我国经济过度依赖扩大出口的增长模式难以为继，以及国内经济增长主要依靠投资拉动造成的投资与消费结构长期失衡，都为调整经济发展方式、实施扩大内需战略提供了广
阔的空间。

提高消费率特别是居民
消费率已成为经济平稳较快增长
的重大政策方向。

三是扩大内需有
广阔的市场条件。

我国有13亿人
口，2008年人均GDP仅有3321美
元，人民生活水平的提高、城镇消
费市场的升级及农村广阔消费市
场的开发，都孕育着巨大的市场需
求，我国居民消费率过低也为未来
扩大居民消费提供了市场空间。

扩大内需的重点是提高
居民消费水平和能力
消费是社会生产的终极目标。

实施扩大内需战略，关键是调整投
资与消费的关系，控制投资规模，
扩大国内消费需求，而不是依靠扩
大投资，使过剩生产能力更加过
剩，使已经过低的消费率继续下
降，使资源环境更加难以承载。

要
下大力气启动社会消费市场，调整
政府消费结构，把提高居民特别是
农村居民的消费能力和水平放在
突出位置。

（一）投资与消费关系失衡已经
制约了我国经济的持续快速发展
作为发展中大国，在推动工业
化进程的初中期经济起飞阶段，保
持较高的投资强度和积累率是必
要的，但随着经济技术水平的不断
提高和经济总量的不断扩大，生产
能力的迅速扩张和外部需求增长
的放缓等发展环境变化，再继续实
施高投资率、低消费率的政策就很
难支撑经济的长期稳定增长。

改革开放以来，我国投资率不
断上升，而最终消费率大幅下降。

1978年我国投资率为38.2%，消费
率为62.1%，到2008年，投资率上
升到43.5%，为历史新高，而消费
率则下降到48.6%，其中，政府消
费率为13.3%，居民消费率仅为
35.3%，为历史新低。

在上世纪80
年代，我国消费率曾达到67%以
上，大多时间保持在65%左右，而
从本世纪开始，消费率由2001年
的61.4%迅速下滑到2005年的
51.8%，从2006年开始的“十一五”
期间更降到50%以下。

消费率尤其
是居民消费率如此之低，显然无法
支撑GDP的高速增长。

据世界银
行对全球208个经济体1970年~
2004年平均投资率变动分析，世
界平均投资率和消费率分别为
23%和77%，其中，居民消费率平
均为60.5%。

我国长期投资率偏
高，过度增加投资必然加剧对已经
形成的过剩生产能力进行调整的
难度和压力。

而消费率偏低，尤其
是居民消费率近年来已低于世界
平均水平20多个百分点，必然影
响国内消费市场的持续拓展，很难
保持经济的长期平稳发展。

（二）调整投资与消费关系是
转变经济发展方式的有效途径
建立一个投资、消费和出口相
协调的经济发展机制，是保持经济
平稳增长的基础。

投资、消费、出口
三者并不是独立的，而是相互关
联、互相影响的。

投资不同于消费，
在短期内投资扩张会提高总需求
水平，但也会形成新的生产能力，
需求不足的实质就是生产能力过
剩，导致未来供需更大的不平衡。

因此，不能一味用扩张投资来解决
原本属于投资过度导致的生产能
力过剩问题。

当然，调整投资与消
费的比例关系没有一个统一的标
准，要根据各国的基本国情和经济
发展阶段而定，但国际的普遍经验
对我国仍有借鉴意义。

从国际经验
看，投资与消费的比例变动趋势和
经济发展水平高低有关，即随着经济发展水平的提高，投资率最先呈上升趋势，但到了一定程度后（一般最高不高于29%左右）稳中有降。

相应地，消费率先下降，到一定程度后（一般最低不低于71%左右）又趋于上升。

而我国的投资率不仅大大超过世界平均水平，也大大高于与我国处于同等经济水平的中低收入国家水平。

这次全球性金融危机暴露出的我国生产能力过剩问题既是长期依赖外需的结果，也是过度投资的结果。

解决这个问题的关键是提高消费率，特别是居民消费率，这是调整优化产业结构，消化过剩生产能力，减少环境资源代价，保持经济可持续发展的有效途径。

（三）提高消费率的重点是提高居民消费能力和水平
我国居民消费率低是造成内需不足的主要因素。

居民消费率偏低有其深刻的历史和社会原因，但根本的原因是居民收入尤其是工资收入增长滞后。

在经济发展初期形成的重积累、轻消费的指导思想，在投资与消费关系上仍有明显反映。

在国民收入的宏观分配中，我国居民的可支配收入占GDP比重较低，城乡居民人均收入的增长在大部分年份都低于GDP的增长，1979年~2008年，我国GDP年均增长9.8%，人均GDP年均增长8.6%，但同期农村居民人均年纯收入增长率为7.1%，城镇居民人均可支配收入年均增长7.2%，远远低于我国经济增长速度。

从1990年到2008年，城镇居民可支配收入和农村居民纯收入占GDP 的比重由55.35%下降到43.26%。

城乡居民收入差距继续扩大，由80年代中期的1.85∶1扩大到2008年的3.31∶1。

农民消费占GDP的
比重大幅下降，由1990年的31%
下降到2008年的11.5%，农民消
费增长明显滞后。

居民收入分配差
距过大，致使大多数居民消费倾向
趋低，进而导致总需求不足。

社会
保障体系不健全，农村居民不能享
有同等的社会公共福利和保障条
件，抑制了农村需求的增长。

不断
提高居民的收入水平和收入预期，
是提高消费率进而扩大国内市场
需求的重要举措。

实施扩大内需战略的主要途径
扩大内需政策作为应对金融
危机的重要举措，已显现了积极效
应，我国国民经济总体形势已企稳
向好。

作为今后要长期坚持的发展
战略，就要加快转变经济发展方
式，调整宏观经济政策的方向和重
点，按照科学发展观的要求，坚持
走中国特色新型工业化道路，坚持
扩大国内需求特别是消费需求的
方针，促进经济增长由主要依靠投
资、出口拉动，向依靠消费、投资、
出口协调拉动转变；由主要依靠增
加物质资源消耗，向主要依靠科技
进步、劳动者素质提高、管理创新
转变；使扩大内需政策成为促进我
国经济平稳较快发展的新驱动力。

（一）要采取积极的扩大消费
政策，提高最终消费对我国经济增
长的贡献率
坚持扩大内需的方针，重点是
扩大消费，尤其是居民消费。

要加
快建立积极支持居民消费的宏观
调控政策体系，为落实扩大内需政
策提供良好的外部环境。

一是要发
挥财政税收政策对扩大消费的支
持作用，通过财政资金的转移支付
支持落后地区和低收入群体提高
消费能力；通过财政补贴支持“家
电下乡”、“节能产品惠民工程”、
“汽车家电以旧换新”等措施，推动
居民消费结构升级和开拓农村等
新市场；通过减税措施促进消费者
可支配收入增长，以此来促进消
费；通过税率调整的杠杆作用，引
导消费品生产和消费市场的扩张。

二是发挥金融业促进消费的作用，
降低现有的高储蓄率，使社会资金
更多地向消费而不是投资转变；提
供广泛多样的金融工具和灵活的
信贷措施，支持扩大消费和缓解还
贷压力；加大对劳动密集型企业税
收优惠、减征缓征、减费免费等支
持，扩大劳动就业；要建立健全适
合为中小企业服务的信贷体系和
风险担保机制，支持中小企业发
展，扩大市场需求。

三是大力促进
有利于消费增长的服务业的发展。

服务业提供的是最终消费品，服务
业越发达，消费就越旺盛。

目前，我
国服务业仅占GDP的40%，而西
方发达国家大都在70%以上。

加快
服务业的发展，将会创造新的就业
岗位，提高一大批人的收入水平，
大大扩展消费的市场空间。

要取消
和降低服务行业的限制和税负，允
许民营资本进入更多的服务行业
参与竞争。

四是通过多种途径提高
就业水平，保持社会稳定。

就业是
民生之本，是形成居民消费和缩小
收入差距的基础，对我国而言，就
业问题就更加突出。

因此，要采取
多种措施促进居民就业：（1）通过
建设公共项目创造就业岗位；（2）
向重点产业提供保护或政策支持
避免企业大规模裁员；（3）提高政
府对社会保障的支出，从而降低企
业用工成本，对增加就业岗位给予
财政补贴；（4）政府购买公益性岗
位，以支持零就业家庭就业；（5）推
行弹性工作制度，保持高就业率；（6）加强政策引导，促进汽车、住房、旅游、体育等消费。

（二）加大农村基础设施建设，提高农村居民生产、生活和消费水平一是要调整政府投资结构，国家投资要更多地向农村倾斜，加强农村水、电、气、路、学校、医院等公共基础设施建设，逐步建立促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制，改变长期形成的城乡二元结构在社会财富分配上的巨大差别，改善农村的生产、生活和消费环境。

二是要完善农业支持保护政策，扩大公共财政覆盖农村范围，确保各级财政支农投入总量和比重逐年增加。

三是不断完善支持农业发展的各项政策，稳定现有土地承包经营关系长期不变，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，加大推进集体林权制度改革力度，推动林业向又快又好方向发展，为增加农民收入、扩大社会就业、富裕地方财政作出更大贡献。

四是加快工业化和城镇化进程，支持农村二、三产业发展，加快小城镇建设，壮大县域经济。

五是逐步完善长期在城市务工的农民工利益保障机制，逐步破除城乡分割的户籍制度，解决农民工及家属在城市的工作、生活及子女上学等实际问题。

（三）调整国民收入分配结构，着力提高中低收入者特别是农民的收入水平
一是要调整积累和消费的关系，提高消费在国民收入中的比重，逐步增加劳动收入在国民收入中所占的比重，增加工资收入占居民收入的比重。

二是要加快解决不同分配对象分配严重不均
衡的问题，坚决改变行业之间、地
域之间、管理者与普通员工之间
收入分配差距过大的状况，尤其
是要完善分配制度，加大对垄断
行业收入分配和福利待遇的调控
力度；支持西部等落后地区的发
展，不断缩小西部与东部地区的
收入差距；规范国有企业分配行
为，建立企业经理人市场，由市场
竞争确定企业高管收入。

三是要
不断提高农村居民和城镇低收入
群体的收入水平，通过城镇最低
生活保障制度、扩大就业、支持农
村经济发展、保护农民工利益等
政策措施，保障低收入群体及农
村居民的收入不断提高。

四是要
完善收入分配的法律法规体系和
生产要素市场，规范土地收益、企
业家收益、资本收益、垄断行业收
益等分配制度，依法保护合法收
入，坚决取缔非法收入，整顿不合
理收入，调节过高收入，以期逐步
解决初次分配过分向非劳动要素
倾斜等问题。

五是完善个人所得
税制度，适当提高个人所得税起
征标准，降低中低收入者的税收
负担。

要处理好效率和公平的关
系，再分配要更加注重公平，着力
解决制约消费需求增长的深层次
问题。

（四）加强社会保障体系建设，
提高社会消费预期和信心，促进消
费增长
加快社会保障体系建设，改善
居民消费预期，解除国民的后顾
之忧，是扩大居民消费的重要方
面。

一是要加快建立覆盖城乡居
民的基本养老保障制度。

实现人
人老有所养，是党和政府向人民
作出的庄严承诺。

目前的养老保
障制度体系还不健全，70%以上的
公民没有被养老保险体系所覆
盖，尤其是绝大部分农村居民没
有社会化的养老保障。

现阶段，应
将实现养老保障制度的全覆盖作
为重点，尽快将广大农民及城镇
非从业居民纳入保障范围并建立
符合其特征的养老保险制度；同
时，不断完善城镇职工基本养老
保险制度，吸纳城乡所有受雇劳
动者。

二是尽快完善覆盖城乡居
民的基本医疗保障制度。

2003年
以来，我国医疗保障体系建设步
伐明显加快，经过几年努力，形成
了城镇职工基本医疗保险、城镇
居民基本医疗保险和新型农村合
作医疗的三元医疗保障体系框
架，基本实现了人人享有医疗保
障的目标。

但保障水平低、医疗资
源分布不合理，“看病难、看病贵”
的问题仍十分突出。

完善基本医
疗保障制度的重点是在扩大保障
面的同时提高保障水平，尤其是
提高农村居民的保障水平，实现
制度的可持续发展。

三是进一步
建立健全失业保险、工伤保险、生
育保险等保障制度，扩大三种保
险的覆盖面，保障职工失业、劳动
中遭受意外伤害时的基本生活和
社会补偿，保障职工的基本权益。

四是加强社会救助、社会福利、社
会优抚体系建设，及时救助社会
贫困人员和受灾群众，不断建立
和完善文化教育、公共卫生、公共
娱乐、市政建设、住房津贴、廉租房
建设等社会福利事业，向老人、儿
童、残疾人提供必要的社会援助。

当前，要进一步完善城乡居民最低
生活保障制度，逐步扩大城乡贫困
居民的最低生活保障覆盖面，提高
救助标准，保障贫困居民的基本生
活水平不断得到提高。

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