完善行政法体系建设是构建和谐社会的重要内容

完善行政法体系建设是构建和谐社会的重要内容
新疆元正律师事务所关勇
胡锦涛总书记在十六届六中全会上指出：“构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全面出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。

我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

”胡总书记的这一论断，是党在改革发展的重要时期，顺应历史发展的需要，坚持以人为本，全面落实科学发展观所提出的重大战略举措。

建设中国特色社会主义的实践充分证明，构建社会主义和谐社会最本质、最重要的方面，就是完善法律对社会关系的全面调整，保障并推动社会主义和谐社会这一总体目标的实现。

社会和谐是人类不懈追求的愿望和社会理想，但要实现它却只能在社会进入法治时代后，统治阶级通过制定一套全面、有效地调整各种社会关系的法律体系和机制，才能实现社会的安定与有序。

而在各种社会关系中，最重要的一对社会关系则是行政法所调整的政府与民众、社会公共利益与个人利益之间的关系。

行政法通过对这种利益关系的调整，一方面维护并促进两者之间的一致性，另一方面化解和协调两者之间的对立和冲突。

正如胡锦涛总书记指出的：“构建社会主义和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程，就是消除不和谐因素，不断增加和谐因素的过程”，从而不断地追求并实现社会公共利益与个人利益的和谐一致，以实现两者的利益协调。

行政法的这种价值追求，与和谐社会的内在要求完全一致的，是构成
和谐社会的基础性条件。

因此，我们应当立足于构建社会主义和谐社会的内在要求，完善现行的行政法律体系的建设，以进一步推进政府的法治建设，提高公民的法律意识。

一、和谐社会必须是利益协调的社会。

在社会现实中，社会公共利益与个人利益之间的关系是既相一致又相冲突的。

与利益关系的这种特性相对应的，是政府与公众之间建立在“服务与合作”的信任关系与“命令与服从”的对抗关系这两种不同状态的存在。

我们倡导并促进利益关系的统一，就应当在政府与公众之间建立起服务与合作的相互信任关系。

在构建和谐社会中，政府具有双重属性：一是通过削减政府职能和重塑政府形象去理顺社会关系；二是作为改革开放和推进法治建设的推进者，政府应发挥的是主导作用而有所作为。

这种双重属性，决定了全面推进依法行政，努力构建法治政府是构建和谐社会的关键所在。

政府行使职权的目的不应当是为了“管理”，而应当能更有效地为广大群众以及整个社会提供更好的“服务”，真正在政府与公众之间建立起和谐一致的良好社会关系——即利益协调关系。

因此，行政程序立法将对政府规制框架的形成和日常规制活动的开展产生广泛和深刻的影响，也将会是对行政部门所进行的一次全方位的“革命”。

在这场革命中，对政府机关、立法机关的官员们普及、宣传行政程序立法制度和理念，并建立有效的议事机构或协调机构，以推动行政程序立法是非常重要的。

二、完善行政法体系建设是实现社会利益协调关系的基础性保证。

在行政法体系中，行政法律、法规、规章的核心内容应是规定行政机关的职权与责任和社会成员（行政相对人）的权利与义务，以及
在行政相对人遭受或可能遭受权利侵害后如何获得事后救济的制度等。

由于行政法律体系建设不完善，造成我国行政领域程序规范化，法制化至今还处于空白，这也是导致行政法领域执法人员程序意识淡薄、行政程序违法现象普遍存在的根本原因之一。

例如，现行行政法的复议、诉讼、赔偿等制度均为事后救济制度，但事后救济不能代替事前的行为程序。

而我国至今没有出台对行政行为作出时的程序约束性程序法典，不但使因行政程序不完善所造成的社会负面影响日益扩大，而且造成行政效率和效益不高。

从这一点讲，在行使行政行为时能够作出符合法治公正要求的决定，比对违法行政所造成的不良后果给予救济更为重要。

对行政行为的事前约束，应当包括实体法规定和程序法规范两个方面。

由于实体法规定具有较强的专业性，使得执法者与参与者对实体法规定的评价标准难以统一，并且实体法规定应当给予执法者适用法律的裁量空间，但由于行政执法者的素质问题，以及行政领域各种灰色、隐性关系和行为的存在，不可避免地会产生大量合法不合理的行为，这是实体法所无法约束的，但程序上的规定就可以弥补实体法的不足。

因为程序只是对行为作出时的时间、顺序、步骤、方式等的要求，不具有很强的专业性，也易于统一对程序评价的标准。

其中，评价程序的公正、科学、民主、合理与平等，可以从其对行政主体与行政相对人权利义务的配置上找到依据。

即程序规定严谨与否，对行政相对人的权利保障是否充足、是否给行政相对人事前知情权、事后申辩权、事后异议权、救济权，在期限、方式、方法等方面的规定是否具有便民性等等，都会对行政主体行为的约束和对行政相对人的权利保障产生积极的作用，另因程序规定所具有的可预期性，让程序适
用者能预期自己的行为后果而事先作出较为慎重的抉择，因此程序规定较为明确、具体，赋予行政主体的裁量空间相对较小，对行政主体的行为约束力也相对较强，以保障行政相对人权利的行使，体现了程序的民主性。

所以，程序性对行政行为的约束作用与实体法规定应当是互补的、不可替代的。

三、制定统一的行政程序法典是建立依法行政制度体系和全面建设和谐社会的需要。

我国先后颁布实施的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》以及《行政许可法》等一系列行政法律显彰出中国特色社会主义行政法律体系的框架已初步形成。

其中所包括的行政救济制度的程序规范体系亦已确立并日趋完善，但上述法律不能取而代之行政程序法。

因为行政程序法是行政领域具有基本法性质的法典，在对行政领域的基本问题加以规范，在所有的行政领域实现有法可依，并在维护法制的统一等方面具有重大的现实意义。

在我国目前处于社会转型期，各种社会关系加速变动的历史条件下，虽然我国的程序法制建设经过三十多年努力，走过了资本主义国家上百年走过的路程，并取得了长足的进步。

我们同时也应清醒地认识到，与社会主义法治国家的整体要求和广大人民群众日益增长的权利保护要求相比，我国的程序法制建设，尤其是行政程序法制建设还任重而道远。

程序法制没有覆盖国家管理的全部领域；程序规范尚未实现公正与效率的统一；程序的正当性还有待于进一步提高；应健全保障公民权益的程序制度；消灭侵犯公民程序性权利的行为；加强制裁程序性违法的手段和措施，以及复议、诉讼的受案范围需进一步扩大等问题构成了我国加速程序法制建设的社会需求。

在当今全面贯彻落实科学发展观和依法治国基
本方略，推进民主政治和法治政府建设，实现全面协调可持续发展的中国特色社会主义法治建设中，依法行政法制体系的建立将会对全面建设社会主义和谐社会产生积极的推动作用。

例如行政法领域不应只着眼于事后救济程序的规范和完善，还应当解决对行政行为作出过程中的程序规范问题。

只有这样，才能强化对行政行政行为的有效约束力，改变行政执法领域普遍存在的程序意识淡薄的现状。

要解决这一问题的根本方法，就是制定统一的行政程序法典，对各种具体行政行为确立明确的程序规范标准，以解决实体行政法规程序规范缺失的问题，并杜绝行政主体利用法律漏洞，规避程序约束的可能性。

另在现行行政法体系中对行政主体的法律责任规定较少，对行政主体以及行政执法人员应以何种形式承担法律责任的规定较少，是行政立法对法律责任规定的缺失，这不仅减弱了行政法律、法规、规章对行政权力或行政行为的约束力，不利于建立起权力与责任对等的服务型政府，也不利于行政相对人合法权益的保护。

因此，行政立法主体在配置职权、责任、权利与义务时应严守“对等”规则，对行政执法因过错而应承担的法律责任（包括侵权责任）作出明确的规定，使政府在行使行政权力以及在具体的行政执法中，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严”，使社会主义的法制建设真正实现“程序化、具体化、制度化”，为全面实现社会主义和谐社会提供法律上的保证。

参考文献：
1、《转型时期中国行政程序立法的几点思考》，南开大学宋华琳，2008年10月15日。

2、《行政程序立法时机已成熟》，最高人民法院副院长江必新，2010年5月13日。