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2012年全国高考模拟参考部分两种校内管理制度产生方式的比较李伟涛摘要：在中小学，校内管理制度的产生方式有两种：自上而下制定与内生。

本文首先指出了自上而下制定制度的缺陷，然后在哈耶克“自生自发”秩序论的启示下，提出了一种与自上而下制定制度相对应的制度产生方式——内生，最后则着重对两种产生方式进行了辨证思考，论述了两者的互补性与实现两者有机融合的关键。

关键词：校内管理制度；自上而下制定；内生在众多中小学，校内管理制度都是由校长为首的学校领导层自上而下制定出来的。

那么，这种制度产生方式合理吗？除此之外，还有其它方式吗？为回答这两个问题，本文首先分析了自上而下制定制度的缺陷，然后在哈耶克“自生自发”秩序论的启示下，提出了一种与自上而下相对应的制度产生方式——内生，并将这两种制度产生方式进行了辨证思考，以期能够对当前中小学开展制度创新开阔思路。

一、自上而下制定制度的缺陷自上而下制定制度，实际上是学校领导者把他们的价值观念和兴趣偏好转化为学校规章条文的过程。

这种制度产生方式的最大优点是能够充分发挥学校领导层的作用，提高制度出台的效率。

但这种方式并不一定能够产生好的制度，因为它存在两个方面的明显缺陷。

1、制定过程中信息掌握的不对称性与不充分性要科学地制定一项规章制度，必须掌握充分的知识、信息。

这些知识、信息，作者简介：李伟涛（1979-），男，上海市教育科学研究院普通教育研究所助理研究员，主要研究方向为教育政策法规、现代学校发展。

不仅包括学校发展到底需要什么样的制度等知识，更包括该制度涉及到的当事人的需要、利益和观念，即当事人（尤其是广大教职员工、学生及其家长）到底愿不愿意学校出台某方面的制度；制度制定能够给他们带来多大的利益或损失；制度出台后他们有没有能力和观念保证制度的执行等。

这些信息掌握得越充分，就越能保证所制定的制度符合当事人的需要、利益和观念，促进他们的发展，同时保证制度出台后执行的顺利、可行。

但实践表明，学校领导层虽然对学校的情况比较熟悉，并且最后通常会征求一下教师的意见，然而这远远不能充分掌握上面所述的知识、信息，尤其是师生员工的需要、利益和观念方面的信息。

因为这些信息分散地存在于每个师生员工头脑之中，而学校管理者仅仅靠征求意见自上而下地制定制度，必然导致信息不对称。

具体讲，学校领导层掌握制度制定背景等方面的信息，而师生员工往往不清楚，而且大多数校长是上级任命而不是教职员工选举的，使得学校领导层通常首先向上级负责，了解并满足上级的需求，而不是向师生员工负责，了解师生员工的需求，同时，在众多教师观念里，制度就是压迫、控制，因而一些教师参与制度制定的积极性不高。

这就必然导致双方不能实现平等、有效的沟通，师生员工的信息不能充分上达，以致于制度体现的是学校领导层的意愿，而师生员工的意愿只有非常有限的体现，甚至得不到体现。

英国著名法学家哈耶克也曾一针见血地指出“每一个社会成员都只能拥有为所有社会成员所掌握的知识中的一小部分，从而每个社会成员对于社会运行所依凭的大多数事实也都处于无知的状态。

”[1]2、制定结果的认可度不高制定过程与制定结果密切相连。

信息掌握不充分的制度制定过程，必然容易导致教职员工或学生家长对制度的认可度不高。

所谓认可度不高，就是教职员工或学生家长等制度当事人，不愿或不能接受所制定出的制度。

之所以“不愿接受”，是因为自上而下的制定程序不公平、不民主，学校领导层没有给他们表达意见的机会和权力。

也就是说，没有让他们参与制度的制定，又要强制他们执行，这自然就会使他们不愿接受制度，甚至产生逆反心理。

正如《学会生存》一书所指出的“教师们并不反对改革，他们反对的是别人把改革方案交给他们去做的那种方式，更不用说把一个改革方案强加在他们身上了。

”[2]而之所以“不能接受”，是由于学校领导层没有全面、准确了解教职员工或学生家长的观念造成的。

因为在不了解教职员工观念基础上制定制度，可能会使制度所负载的观念超出教职员工的理解能力。

二、“自生自发秩序”论的启示上面的论述表明，自上而下制定制度的缺陷，就在于掌握信息的不充分性，从而导致制度结果的认可度不高。

那么，如何才能充分掌握信息呢？20世纪著名的政治家、自由主义理论家、法学家哈耶克的“自生自发秩序”论，对解决这个问题具有重要的启示意义。

1、“自生自发秩序”论哈耶克认为，在现代组织日益复杂的情况下，组织中的个体不可能完全掌握自己所需要的知识，即人的理性是有限的，或者说，人是无知的。

但无知是可以征服的。

不过，征服的办法不只是使个体获取更多的知识，而是利用那些广泛分散于组织中众多个体头脑之中的知识。

如何利用这些分散的知识呢？哈耶克提出了他的“自生自发秩序”论。

哈耶克认为，社会中存在着两类秩序：一类是人们熟悉的“人为的秩序”，即由人有计划的、刻意安排或建构的秩序；另一类则是经常被忽视的“自生自发秩序”。

与前者不同，自生自发秩序不是“由个体（如权力者）设计、建构”的结果，而是“许多人行动”的产物，即众多个体之间经过充分、复杂的互动而生成的。

也正因此，自生自发秩序通常比人为秩序复杂。

正如哈耶克所说：“那种含括了远远多于人脑所能探明或操纵的特定事实的极为复杂的秩序，只有通过那些能够导使自生自发秩序得以型构的力量的推进，才能实现。

”[3]那么，是什么力量致使自生自发秩序形成的呢？哈耶克认为，自生自发秩序的形成取决于对规则的遵循。

不过，它遵循的是“内部规则”，不同于人为秩序遵循的“外部规则”。

所谓外部规则，是根据组织中管理者的意志制定的规则。

而内部规则则是群体内随经验而演化的规则，是组织在长期发展过程中自发形成的规则，比如一所学校的传统、惯例等。

它虽然不是学校管理者强制发布的命令，但对广大师生具有影响作用，并被其自觉遵守。

另外，值得强调的是，哈耶克认为，规则不仅包含“阐明的规则”，也包括“未阐明的规则”。

所谓“阐明的规则”就是用语言、文字表达出来的规则，通常以成文条例的形式出现。

而“未阐明的规则”，则是指那些虽未用语词加以表达，但事实上却被人们所遵循的规则，比如正义感、语感。

有些语感强的人虽然不明确知道语法规则，但在运用语言时事实上能够遵循语法规则，不会出现语法错误。

并且，哈耶克指出，“阐明的规则”通常需要“未阐明的规则”的支援，因为“立法者和国家的全部权威实际上都源出于此前已然存在的标示着正义观念的未阐明的规则。

”[4]2、“自生自发秩序”论的几点启示从以上论述可以看出，哈耶克的自生自发秩序论，包含很多精辟、独到的观点，对中小学内部管理制度建设具有重要的启发意义。

概括起来，主要有以下几点启示。

（1）制度可以是内生的当前，众多学校管理研究者都对自上而下制定制度表示不满，认为教师应该参与到制定过程中。

不过，这些人反对的只是“自上而下”，而并没有对“制定”表示质疑，也就是说，他们对制度有一个前提性认识——制度必须由人制定。

实际上，制度必须由人制定吗？除了制定，制度还有没有其它的产生方式？根据哈耶克对外部规则与内部规则的区分与界定，本文认为，制定的制度属于外部规则；除此之外，还应该有一种属于内部规则的制度。

由于内部规则是群体内随经验而演化的规则，或者说是组织在长期的文化进化过程中自发形成的规则，因此本文把属于内部规则的制度称之为“内生的制度”，即这种制度不是靠外部力量制定的，而是自发生成的。

在中小学，内生制度的例子有学校的传统、教职员工或学生行事的惯例等。

总之，中小学内部管理制度，不一定是自上而下制定出来的，也可能是内生的。

这也是本文标题中使用“制度产生”，而未使用“制度制定”一词的原因所在。

（2）互动有利于充分获得信息内生思想的核心是什么呢？根据哈耶克的论述，本文认为，制度内生的过程就是众多个体之间通过充分互动而实现知识信息整合的过程，也就是说，内生思想的核心是互动。

所谓互动，是指建立在沟通基础上的一种双向行为，其目的在于实现人与人之间知识信息的交流和整合，促使人与人之间的交互影响。

当然，人们之间通过信息交流产生的互动，不单单是语言文字上的你一句我一句，而是文字所表达出来的利益或观念的妥协、碰撞与相互影响。

与互动相对的则是单向行动。

所谓单向行动是指个体仅仅凭靠自己大脑中所储存的知识信息而进行的活动。

自上而下的制定制度，实际上就是学校管理者的一种单向行动，其缺陷就在于前面曾论述过的掌握知识信息的不充分性，以致于容易使仅仅靠个人意志或观念产生的制度得不到广大师生员工的认可。

因而，要解决制度制定过程中信息掌握的不充分性这一根本问题，就必须进行积极、有效的互动，即在互动中产生制度。

（3）制度不一定以文本的形式存在在众多中小学，学校领导层自上而下制定的制度，往往是以规章、条例等文本形式出现的。

有些学校还把规章条例汇编成了手册。

但应该清醒认识到：制度未必都是以文本的形式存在的。

因为内部规则既包含阐明的规则，也包括未阐明的规则，即不用文本、文字加以表达的规则。

这些未阐明的规则通常是以众多个体共同的感觉、知觉的形式存在的，比如前面所讲到的正义感、语感，以及对人礼貌、寻求便利等。

在中小学，不以文本形式出现的制度是很多的，诸如尊重老教师、学校办学历史过程中积淀下来的不成文的惯例等。

三、两种制度产生方式的辨证思考在现实实践中，可以用内生的方式代替自上而下的制定方式吗？若不能替代，两种方式可以实现有机的融合吗？下面，本文将对这两种制度产生方式作一个辨证思考。

1、两种制度产生方式的互补性根据哈耶克自生自发秩序论的启示，内生方式能够有效克服自上而下制定式的缺陷。

然而，内生方式也存在以下两个方面的缺陷。

第一、从过程上看，内生的时间往往较长，效率比较低。

因为内生，是群体内个体之间通过互动、交往不断形成群体经验的过程。

并且，只有当认可一项经验的人数超过临界点之后，经验才会成为群体的内生制度。

显然，这就决定了内生往往是一个渐进、长期的过程。

因而，当学校为了应付突发事件、适应教育改革发展趋势而急需出台制度时，内生的方式就显得效率太低，不能及时满足学校发展的需要。

第二、从结果上看，内生制度的含义虽然比较深刻，但往往比较模糊——没有明确规定谁在什么时间必须做什么、做到什么程度。

不难明白，那些未用语言文字表述的内生制度，含义容易模糊。

其实，那些用语词加以表达的内生制度，也可能含义模糊，容易表述不清晰，因为自发生成的制度是群体经验演化的结果，而经验是很难用语词表达准确的。

而这就容易造成人们对制度的认识或理解不一致，带有个人偏见或倾向性，以致于影响制度执行的公平性，不利于形成制度执行的合力。

然而，“内生方式”的这些缺陷正是“自上而下制定”方式的优点所在。

我们知道，尽管自上而下的制定制度，是权力者利用制度的魅力、效力和协调性来维持和巩固自己的利益或思想体系，使制度成为权力的象征，而不是同意的约定，从而本应是内在心灵约定的制度变成了外在的压迫被管理者的“大棒”，自然也就常常令被管理者对制度感到不满意或不认可。