县级新型农村合作医疗的控制管理初谈 ——以“邳州”为例

县级新型农村合作医疗的控制管理初谈——以“邳州”为例颜坤英（河海大学）摘要：建立和完善新型农村合作医疗制度，是党中央、国务院为增强农民抵御大病风险的能力、保护农民身体健康、促进农村经济发展和社会稳定作出的重大决策，对构建社会主义和谐社会具有重大意义。

目前，新型农村合作医疗制度建设工作正在试点探索逐步推进，各项控制管理制度和实施方法还不够完善，在实际运行过程中面临诸多困难、矛盾和问题。

要进一步做好新型农村合作医疗工作，必须针对存在的问题，研究对策，为今后稳步推进打好基础。

本文通过对县级市——邳州市新型农村合作医疗的实施情况及控制管理过程的调查分析，结合当地新农合存在的问题和不足提出了一些关于县级新农合控制管理的措施和建议。

关键字：新型农村合作医疗控制管理县级1、引言党的“十七大”，把解决三农问题摆到重要位置，提出了“学有所教，病有所医，住有所居，老有所养”，其中病有所医就反应了国务院对群众"看病贵、看病难"问题的高度重视，并采取了一系列措施来实现“人人享有卫生保健”和健全完善农村医疗保障体系的目标。

建立新型农村合作医疗制度，是解决广大农民群众"因病致贫、因病返贫"的有效途径，因此加强对新型农村合作医疗运行过程以及参与主体的控制管理的作用举足轻重。

新型农村合作医疗是2003年开始启动的一项农村医疗保障制度，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，它以保障农民健康为根本宗旨，通过合作医疗制度共同筹集、合理分配和使用合作医疗基金，为农民提供基本的医疗预防保健服务，满足农民的基本医疗服务需求，减少因病致贫，达到保障和增进农民健康的目的。

从新农合的基本内涵来看，一是政府组织引导，二是农民自愿参加，三是医疗机构通力配合，因此政府、农民、医疗机构构成了参与新农合的主要部分，三者紧密配合协调合作，从而真正让农民看得起病，看得好病，使医疗服务真正做到便民、利民、取信于民，促进农村医疗工作的健康发展。

2、县级新型农村合作医疗实施现状及控制管理情况分析2．1调查样本选取说明研究对象为苏北的县级市邳州，选取其作为调查对象的原因：一是由于邳州市是典型的县级市，近年来在各级领导的指导下，经过广大合作医疗工作者的辛勤劳动和共同努力，紧紧围绕规范控制管理这一主题，完善制度，强化措施，加强管理，堵塞漏洞，努力实现稳定的筹资机制，合理的补偿机制，严格的管理机制，有效的费用控制机制，使全市新型农村合作医疗工作健康平稳发展，实现了新的跨越，比较具有代表性、可操作性和巨大的研究价值。

二是调查的可行性，由于是本人家乡所以熟知当地的新农合实施控制情况，同时本研究也得到了当地政府的大力支持，并提供了实地调查机会，保证了本文的真实可靠性。

2．2邳州市新型农村合作医疗控制管理情况及措施分析邳州市新型农村合作医疗工作实施以来，各镇、各有关部门按照市委、市政府的统一部署，加强组织领导，健全机构网络，资金筹集及时，管理制度逐步完善，参合农民切实得到了实惠，整体工作步入了科学、健康、有序的发展轨道，在徐州市处于领先地位。

一是明确职责，密切配合，按时完成了参合资金的筹集任务。

参合资金的筹集是做好新型农村合作医疗工作的基础，2009年初，邳州市政府召开了全市新型农村合作医疗工作会议，明确提出了全市参合率达98％的目标任务，并与各镇签订了目标任务责任状。

市合管办利用电视字幕和宣传资料等形式，各镇召开专题会议部署工作任务，进一步提高了农民参合意识，市合管办根据会议部署和实施方案要求积极开展工作，及时调度筹资进度，各镇合管办协助村组认真做好人员信息采集，筹资、输机、建证（卡）等工作，全市共有1241865人参加新型农村合作医疗，参合率为98.54％。

二是坚持基本管理制度，保障基金安全准确。

邳州市卫生局、财政局严格按照省卫生厅、省财政厅有关基金管理办法的要求，坚持基金专户制度，确保封闭运行、用款报批制度，确保专款专用、补偿稽查制度，确保客观真实、跟踪审计制度，确保基金安全、补偿公示制度，确保公开透明、微机管理制度，确保科学高效等基本管理制度，实行收支两条线，封闭运行。

专款专用，严禁挪用，挤占现象的发生。

三是不断完善补偿方案，提高参合人群受益程度。

在确保基金安全的前提下，不断完善补偿方案，最大限度的提高农民受益程度是新型农村合作医疗制度的根本目的，结合当地实际，邳州市政府多次召集卫生、财政、审计等有关部门会议，精心测算，反复论证对《邳州市新型农村合作医疗管理办法》，进行了补充修订，出台了新的补偿方案，镇卫生院住院补偿标准由55提高到60％，县级医院住院补偿标准为45％。

优惠的政策、完善的措施、优质的服务，使广大农民受益程度明显提高。

2009年1---10月份全市共补偿260.86万人次，比去年同比增长35.6万人次，增幅15.8％，补偿总额1.09亿元，比去年同比增加2359万元，增幅31％，其中门诊补偿256.85万人次，同比增加35万人次，补偿金额3700万元，同比增加1164万元；住院补偿40073人次，同比增加5940人次，增幅17.4%，补偿额7202万元，同比增加2088万元，增幅41%；住院补偿比为35％，达到封顶线8万元的1人。

四是进一步加强监督检查，确保基金安全运行。

在稳定人口覆盖面和实际保障水平的基础上，不断完善各项规章制度，加大监管力度，实行规范化管理，堵塞漏洞，是保证新型农村合作医疗健康运行的基础，在努力实现“稳定的筹资机制、合理的补偿机制、严格的管理机制、有效的费用控制”上下功夫。

市合管办对此提出工作要求，加大了监督检查力度，实行补偿帐册统一保管、统一审核，全面审核了定点医疗机构的补偿资料、医疗文件、处方、用药、基金使用登记等资料，提高了补偿资料的准确性、完整性，对存在问题的单位下发了批评通报和处罚通报，充分利用微机联网管理的优势，动态分析补偿情况，对疑有问题的单位重点检查，形成了定期检查和不定期抽查，日常检查和重点突击检查的监管机制，对发现的问题及时纠正处理。

有效控制了基金不合理支出的高发态势。

为加强稽查借证、冒名现象，积极推进了医疗证照片电脑采集工作，28个镇合管办利用计算机采集储存参合人员照片，并打印在医疗证上，一次采集多年使用，解决了年年贴照片的繁琐，遏制了随意变更照片的现象，提高了证件真实性，有利于身份的确认核查。

市财政局严格审定用款申请，对用款单位进行了抽查管理，实行把关审核。

市审计局跟踪审计年度基金使用情况，发现问题及时纠正，确保收支平衡。

由于管理严格，监督有力，保障了基金的安全运行，提高了基金运行效益，维护了参合农民的切身利益。

五是加强定点医疗机构管理，规范医疗服务行为。

在新修订下发的《邳州市新型农村合作医疗定点医疗机构管理办法》中，增加了定点医疗机构设置与管理章节，进一步明确规定了定点医疗机构职责、义务和药品诊疗使用范围，并实行业务指标考核，要求做到合理诊断、合理检查、合理治疗、合理用药、合理收费，规范医疗服务行为，促进医疗服务质量的提高。

对违反用药规定的接诊单位，由其出资补足参合农民的补偿款，维护参合农民的利益。

六是全面实行计算机联网管理刷卡补偿。

为全面加强定点医疗机构的监管，规范村级定点卫生室的医疗服务行为，保证基金安全。

邳州市、县、镇、村四级全面实现了计算机联网管理和刷卡补偿，提高了工作效率和透明度，大大堵塞了手工补偿的漏洞，同时利用计算机网络平台实行了门诊补偿限额，控制门诊医药费用过快增长，增加了参合群众爱护证卡的意识。

七是健全监督机制，自觉接受社会监督。

为保证新型农村合作医疗工作安全可靠运行，邳州市新型农村合作医疗管理委员会和监督委员会，各镇相应的管理和监督组织，对新型农村合作医疗工作进行监督，纪检、监察、审计、财政等部门对基金使用情况进行监管，并利用补偿公示、举报电话、来信来访等形式广泛接受社会各界监督，以保证合作医疗工作制度的透明度。

3、我国现阶段县级新型农村合作医疗存在的问题分析虽然各县级市在新农合的运行空盒子管理方面取得了一定的成绩，但是在新农合工作中仍然存在着问题：一是少数定点医疗机构服务质量不达标，医疗人员素质有待提高。

不合理检查、不规范用药，不合理收费，不正常操作等问题依然存在，影响医疗机构形象，损害农民利益，使新农合的发展在源头上存在漏洞；二是县级个别乡镇重视程度不够，不能及时完成县级市委、市政府下达的任务指标，宣传教育程度不够，导致部分农民参合积极性不高，对新农合知之甚少，少数村甚至未将合作医疗证（卡）及时发到参合农民手中，影响了农民对自己根本权益的维护。

即使参合农民参与了新农合制度；三是管理体制不健全，监管力量薄弱。

目前新型农村合作医疗管理制度尚处在完善阶段，对一些违规行为没有明确的处罚措施，缺乏约束力。

在机构设置方面，按照管理办法规定，县级合作医疗管理机构设在卫生行政部门，而定点医疗机构大多是卫生行政部门的下属事业单位，对医疗机构监管好像父亲管儿子，监管手段和力度上存在先天不足。

乡镇合作医疗管理办公室大多设在当地卫生院，卫生院既管政策，又管基金收支，还要从医疗经营中获得收益，卫生院既是运动员，又是裁判员，缺乏科学的制约手段。

而且农村合作医疗参合人员多，分布范围广，问题隐患深，管理难度大。

县级管理机构因人员少、缺乏必要的经费，监管责任大多落在镇级合作医疗管理办公室身上，而镇级合作医疗管理办公室多是由镇卫生院人员兼职组成，其人事管理、工资福利均由卫生院负责，为了保证其自身利益需要，办公室工作人员大多缺乏主动性、责任心，监管制度形同虚设。

四是管理手段滞后，基金安全隐患大。

首先是冒名借证就医的隐患严重。

目前各县市参合人员多，就诊量大，由于缺乏现代化管理手段，对一个家庭甚至多个家庭以一个参保人员名义进行医疗消费的行为难以管理。

其次对村级卫生室的监管乏力。

参加合作医疗的农民在村级卫生室就诊后，卫生室直接给予补偿，凭记录按月到镇合作医疗管理办公室报销补偿款。

由于卫生室都是手工操作，手工填制就医补偿清单，这就为虚报补偿记录、套取基金留下了漏洞。

同时由于目前县级对村级卫生室的基础管理尚没有一套完整的制度，管理水平相对较低，大部分卫生室存在不按章经营的行为，卫生室之间药品价格随意性很大，无法确定同药是否同价，农民的权益难以得到保障。

最后个别定点医疗机构存在随意改变补偿比例的现象。

有些卫生室利用农民对政策理解不够的原因，擅自根据农民在本卫生室就诊次数和消费金额确定补偿比例，然后通过编制虚假的就诊记录申请补偿，骗取合作基金，损害农民利益。

4 、我国现阶段县级新型农村合作医疗的控制管理措施分析4．1 供方——医疗机构的控制措施在医疗服务过程中,医疗机构处于主动一方,使得对供方——定点医疗机构的控制管理成为重点。