重点生态功能区推进新型城市化问题研究——以浙江省为例

2.3 实施“紧缩”战略，建立三大约束
推进重点生态功能区的城市化发展，必须突出“约束性发展”主题，即在县域生态保 护的总体框架下，推进城市可控性有序发展，重点从城市空间开发边界、开发强度、产业准 入三个视角建立约束规则，避免城市无度扩张。 建立空间发展约束。考虑城市开发建设对区域生态环境可能造成的潜在影响，应按照 重点生态功能区的总体定位，科学谋划空间开发格局，在国土空间分析评价基础上，将县域 划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大空间，明确各类开发导向。在此基础上，进一步
3.2 打造县域城市化主平台，实现“精明增长”
县城作为县域整体产业、人口及公共服务设施的重要承载平台，是满足生态功能区城 市化发展诉求、保护县域整体生态功能平衡的重要增长极，应当发挥核心带动作用，有效促 进要素集聚、多元融合、以城带乡，实现“精明增长” 。 推进重点产业平台建设，增强县城产业聚合力。以县城产业开发平台为核心载体，加 快创新载体建设，推动企业分类集聚，推进传统工业经济向生态化、科技化、服务化融合发 展；要理顺各乡镇工业区块管理体制，促进乡镇分散工业功能区向县级重点工业平台集中， 构筑全县“一盘棋”的产业发展格局。 扩大就业需求，增强县城人口集聚力。要以扩大就业为目标，以县级重点产业平台为 载体，各级服务平台为支撑，实施“农民下山进城” “人口集聚小区” “职业技能培训”工程， 大力发展来料加工产业，实现人力资源向劳务经济、人力资本转变。 促进空间优化和功能提升，增强县城城镇牵引力。要按照“产城融合”发展模式，优 化县城空间结构， 推进重点工业平台与县城中心融合发展， 加快新增用地的高强度开发和存 量用地的再开发。要按照“小县大城”发展模式，构建县城兼业生活圈，实现城市包容发展， 多元服务，带动乡村生活提质和生活转型。
3.关于重点生态功能区推进新型城市化空间载体问题
3.1 构筑扁平化城乡空间体系，凝聚城乡发展合力
与优化开发区和重点开发区密集型、网络化、多等级的城镇布局空间体系不同，重点 生态功能区关键是要做好保护与开发的协调关系， 强化城市化空间载体的有限开发、 有序开 发、有效开发。 “有限开发” ， 是指空间拓展上讲求集中集聚， 减少中间等级， 构建以县城为主体平台、 中心镇为辐射节点的扁平化空间结构体系，限制一般村镇开发。要按照“大疏大密、核心带 动，以城带乡”发展要求，从发挥城镇体系最优空间效益出发，从发挥自身资源禀赋优势出 发，在有限的开发边界内，通过不同空间的政策分区，引导其功能开发，如划分新建地区、 转型地区、提升地区，以及乡村迁并地区、整治地区、迁出地区，提高空间开发的质量和效 益。 “有序开发” ，是指人口转移上讲求循序渐进，从传统政策导向的土地城镇化向就业引 导的人的城镇化模式转型。一方面通过提升县城产业发展平台，吸纳就业人口，引导县域内 城乡人口向中心城区集聚迁移；另一方面，通过创新农村土地流转机制和资产变现方式、加
以生态保护倒逼的思路， 划定城镇扩展边界和生态保护红线， 从而约束城市化空间的无序蔓 延，保障生态底线。 建立开发强度的约束。开发强度是维护生态安全、节约集约用地的重要手段。由于重 点生态功能区的城市外围环境敏感、 内部用地空间有限， 开发强度必须保持在一个可承载的 区间，而且考虑未来土地开发复垦整理潜力、耕地保有量增加潜力及部分生态评价指标，重 点生态功能区的开发强速指标要逐步减少。同时，要严格控制区域内人口总量和密度，县城 的人口规模不宜过大，一般控制在 20 万以内为宜；并调控建筑密度和容积率等指标，确保 城市空间的适宜尺度，避免过高密度发展。 建立产业准入约束。在生态保护的总体导向下推进产业培育发展，必须有选择、有重 点、有节奏地推进，严格甄选进入产业，全面评估既有产业，大力淘汰不适宜产业。一方面， 要搬迁撤离生态保护区域内的产业，果断淘汰对环境可能造成不良影响的产业；另一方面， 要在充分论证的基础上合理引进符合地方发展需求和环境准入条件的产业，注重引进节奏， 制定引进序列。
建立低能耗、高效率的城市运作体系，积极推行绿色建筑和低碳交通，大力倡导绿色人居和 节能生活，推动城市绿色、低碳发展。
2.2 实施“优化”战略，明确三大重点
重点生态功能区的县城大多具有一定的建设历史和发展基础，因此未来城市化的发展 重点不在于全新的城市框架和体系设计，而应基于现有基础，充分挖掘特色，着眼于理念更 新和实践修正，逐步推进各内生环节的整体优化。主要把握三大重点： 规划建设要有利于维护城乡生态系统。 当前大部分重点生态功能区县的城市总体规划、 土地利用规划和环境功能区划都处于启动修编或正在修编中， “十三五” 发展规划也已启动。 各类规划要以重点生态功能区的总体分区导向为基础，按照“多规合一”的思路，建立起统 一的生态保护空间，确保城市建设有利于维持原有生态系统的完整性，不破坏、不越界。同 时，规划和建设要有利于建立起城乡有机的人工生态内循环，并激活核心城市的总体实力， 增强对全县生态功能的保护能力。 功能提升要有利于增强中心辐射带动力。在有限的城市化空间中，要突出县城在全域 城乡基础设施和公共服务配套的上核心作用， 加大项目支撑和要素配套， 增强设施建设基础、 提高服务配套水平， 提升对乡镇和农村要素的服务水平和吸引力， 真正做强城市化的主平台， 成为全县高集聚的辐射中心。 环境塑造要有利于体现地域文化特色。 城市设计和建设风格是城市化推进的重要环节。 重点生态功能区的城市发展规模和空间尺度都不宜过大， 空间结构也要紧凑有机。 因此在城 市风格和环境塑造上都要体现小城市的发展特色，以持续耐用的视角推进城市环境的建造， 注重发挥生态优势， 注重传承人文风貌， 注重营造宜居空间， 积极打造精致和谐的精品城市。
1.2 重点生态功能区城市化发展现状
从目前浙江 10 个重点生态功能区县 （市） 的城市化推进情况看， 主要呈现出以下特点： 一是城市发展具备较好的生态基底。由于地处绿色生态屏障，这些城市的山林资源和 水资源丰富，森林覆盖率普遍达到 70%以上，区域内的空气质量持续领先全省水平。在“五 水共治” 、 “四边三化”等一系列环境治理政策的实施下，城市内环境建设品质较好，基本均 为省级生态县。 二是精品城市框架逐步显现。重点生态功能区县（市）政府具备较为先进的规划和建 设理念，因地制宜地组建山区城市发展框架，依山而建、滨水而兴、田园宜居的精致城市格 局逐步显现。 县城基本成为县域城市化发展的核心， 县城建成区常住人口占全县常住人口基 本在 1/3 以上，已经呈现一定的向心集聚效应。 三是绿色经济和生态产业发展初具规模。目前，重点生态功能区县（市）大多立足自 身产业特点，积极发展香菇、木玩、竹木加工、水饮料等特色产业，部分产品已创出国内较 具影响力的品牌，初步形成生态产业体系。特色农业优质发展水平不断提升，以旅游为龙头 的服务经济较快发展， 一些城市的风景名胜享誉全国， 城市经济的提升具备较好的潜力基础。 四是以人为本的服务功能日趋完善。作为空间尺度相对较小、区域交流相对较少的山 区县（市） ，城市公共服务的供给目标和服务主体更为明确。近年来这些县（市）以改善民 生为出发点，着力引进优质服务，积极推进省市县服务联动，文、教、卫、体等民生服务设 施加快落地，服务覆盖范围和服务品质有了较大提升，生活满意度和宜居性不断提高，亲切 宜人的发展优势逐步显现。 可以看出，浙江重点生态功能区的城市地域已经具备一定的城市化基础，整体的人居 环境较优、 发展潜力较大， 但在全新的功能定位下， 一些矛盾问题也凸显出来， 主要表现为： 一是自身发展基础薄弱与生态资源制约的矛盾。总体来看，重点生态功能区的城市市政建 设仍相对滞后，具有“造血”功能的大项目配套投入少，而在生态保护的严格要求下，可利 用资源的范围缩小、制约加大，对城市发展建设的要求更高、束缚更大，继续提升发展面临
重点生态功能区推进新型城市化问题研究 ——以浙江省为例
周世锋，王琳，柯敏，王辰
摘要：城市化是欠发达地区实现跨越式发展的重要依托。本文在把握和认识重点生态功能区特质、现状的 基础上，重点分析了重点生态功能区推进新型城市化发展的内涵意义，提出了“极化-全面推进四集” 、 “优 化-明确三个重点” 、 “紧缩-建立三个约束”三大发展战略，构建“以县城为主体平台、中心镇为辐射节点 的扁平化空间体系” ，并探讨提出具体的路径问题。 关键词：重点生态功能区 新型城市化 浙江省
2.关于重点生态功能区推进新型城市化发展导向问题
2.1 实施“极化”战略，全面推进“四集”
选择何种城市化发展模式，对于提高重点生态功能区的城市化质量，加快经济社会发 展至关重要。考虑这类地区城市建设可拓展空间有限、经济支撑条件有限、对外联系条件有 限、生态保护压力较大，客观限制和主观能动上都难以实施多点推进的城市化，必须突出主 体、聚力推动。结合现状，研究建议实施“极化”发展战略，推进县域资源要素的向心集聚， 举全县之力推进核心城市建设。 推进人口集中。以人的城市化为核心，通过户籍制度和公共服务配套制度的改革，建 立起有利于全县人口向县城集聚的政策体系， 引导农业转移人口就地就近地向县城转移、 向 城镇居民转化，实质性提高县域人口城市化水平。 推进产业集聚。以规模效率为导向，规划部署统一的产业用地区块，配建完善基础服 务设施，引导生态优质产业项目集聚落地，腾退污染产业，为县城人口集聚提供就业需求， 为提升县城经济实力奠定基础。 推进功能集成。着眼于提升发展，在县城既有城市发展基础上，集合全县的优势资源 和物力财力，推进现代化的基础设施和公共服务建设，塑造特色城区环境，提高城市的综合 承载力、防灾减灾力和人居吸引力。 推进要素集约。深化城乡改革，建立城乡联动高效的要素流转制度；围绕环保集约，

强农业集中经营、带动第三产业发展等手段，兼顾就地转化，实现人口转移紧凑集中与有机 分散相结合、自上而下的政策落实要求与自下而上的人本需求相结合。 “有效开发” ，是指设施配套上讲求集约高效，从传统层层分包建设模式向适当集聚、 提高质量的设施体系转型。 城乡公共服务的均等化并不等同于设施的平均布局， 反思原有 “撒 胡椒面式”全方位、全覆盖的新农村建设，并不符合重点生态功能区新型城镇化的人口流动 趋势， 应该着力提升以县城兼业生活圈为核心的公共服务配套水平， 特色化推进中心镇公共 设施建设，弱化一般镇、村作为末梢节点的设施配置要求，有效促进以城带乡，实现设施服 务覆盖的“均好”而非配置建设的“均好” 。
考验。二是产业层次偏低基础薄弱与发展门槛较高的矛盾。受生态环境容量约束，产业准 入门槛高、招商难，而被给予厚望的生态旅游和生态农业大多仍处于起步阶段，对地方就业 和经济发展贡献十分有限。三是外援增补需求与补偿扶持机制尚不完善的矛盾。推进重点 生态功能区发展在一定意义上是一次跨越式发展，由于原始积累不足需要一定的转移扶持， 但目前省内生态补偿机制仍未有效建立， 补偿标准偏低， 一定程度影响了城市在维持生态保 护方面的动力和积极性。 在重点生态功能区推进新型城市化发展，是在限制进行大规模高强度工业化开发的背 景下，探索一条特色化、持续化的新型城市化道路，在“保生态”的同时，实现“促发展” 。 通过大胆尝试、积极探索，不仅有利于推动欠发达地区的跨越式发展，而且能够推动形成美 丽精品宜居城市，成为生态文明城市建设示范样本。
重点生态功能区是主体功能区布局体系中一类区域，属于限制开发区域，一般分布在 生态资源丰富的区域，往往区位条件较差，也没有资金优势，政策补偿又处于起步完善中， 未来如何独辟蹊径推进新型城市化、实现跨越式发展，值得探索。本文以浙江重点生态功能 区发展为例，研究认为重点生态功能区的新型城市化发展不能单纯依靠外部政策和资金推 动，必须立足于地方现实，因地制宜地选择适合自身发展的模式，化制约为动力、化瓶颈为 优势，抓住重点、深化改革，走出具有地方特色的城市化新路子。
二是兼具发展需求的聚居区域。 目前的重点生态功能区都是以县为空间单元， 除生态保护外 还具备一定的人居和产业基础， 承担着维护一方水土并养育一方人的责任。 这就要求这些县 必须以在不损害生态服务功能的前提下，发展适应的产业、开展适应的建设，确保所有涉及 人类开发行为的空间建设都要有利于保持生态系统的完整性。
1.关于重点生态功能区推进新型城市化的认识问题
1.1 对重点生态功能区区域特质的理解
浙江省的重点生态功能区主要包括浙西山地丘陵重点生态功能区、浙南山地丘陵重点 生态功能区和浙中江河源头重点生态功能区，涉及淳安、开化、文成、泰顺、云和、庆元、 景宁畲族自治县、磐安县、龙泉市及遂昌县部分地区，总面积 21009 平方公里，占全省陆域 面积的 20.6%。 重点生态功能区的区域特质，主要表现为相生相伴的两个方面：一是以保护为主体的 生态屏障。重点生态功能区的生态敏感性较强，生态系统十分重要，关系到全省乃至更大区 域范围生态安全， 是保障全省生态安全的重要屏障， 也是提供多种生态服务功能的重要区域。