《社会保障学》赵曼 第07章 社会救助

3、对救助对象的甑别和确定工作还需强化
如对申请救助群众的家庭收入核实问题一直缺乏有效措施， 直接影响到救助对象的甑别。家庭收入低、支出多是确定 贫困家庭依据，也是落实各项救助政策的基础。由于当前 家庭收入的多样性、隐秘性，以及有关法律法规还不完善， 部分申请救助家庭的经济收入难以核实。又如对于少数归 正人员及无业居民采用纠缠、吵闹，甚至威胁等手段，强 硬要求社会救助，缺少有力的应对措施，使少数不符合救 助条件的人员变成救助对象，导致救助目的偏差，公正公 平性受到影响。
第七章 社会救助
本章主要内容：
社会救助的历史演进 社会救助的甄别机制 非营利组织在社会救助中的效率问题 不同救助方式的效率问题 中国目前的社会救助体系
学习重点：
理解社会救助的主体 掌握贫困的定义及贫困程度的衡量指标 理解社会救助中的甄别机制
理解社会救助中的公平与效率问题，非营利组织在社 会救助领域的优势
（二）非营利组织的效率分析
究竟谁成为责任主体更有效率：政府？还是 非营利组织？新自由主义者的代表弗里德曼认为， “最理想的途径是私人慈善事业”，私人慈善事 业完全可以借助市场的力量实现高效率。
社会救助除了政府救助之外，还有民间非营 利组织的慈善救助，后者是一种市场行为且效率 更高。
（三）中国非营利组织的发展
一、社会救助的历史演进
（一）社会救助理念的历史演进
春秋战国 工业社会之前
二战后 现代
“民本” “仁政” “大同” 惩戒性：贫困由懒惰造成 社会援助取代贫民救济 强调生存权和权利立法
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（二）社会救助的主体
政府
企业
个人
社会组织
非营利组织
我国社会救助主体单一，主要为政府，而发达国家的社会救助领域，非营 利组织发挥巨大作用。
（三）社会救助的对象
先天性原因失去劳动能力的公民 临时性救助对象 长期救助对象 短期救助对象
1、思考题？？ 什么是有效社会救助制度？
第一，满足穷人未被满足的救助需求;——（非营利组织 参与）
第二，避免富人冒充穷人接受救助，将穷人挤出救助市场 ——（建立信号甄别机制）
第三，区分穷人的真实需求与非真实需求。——（对救助 者分类管理( 按贫困成因分类) 和实现救助的协同）
2006－2011年农村绝对贫困线
更多信息：
年份 2006 2007 2008 2009 2010 2011
贫困线（元/人） 693 785 1196 1196 1274 2300
联合国划分贫富标准
恩格尔系数（%） 生活水平
30以下 最富裕
30～40 富裕
40～50
50～60
60以上
小康水平
勉强度日
绝对贫困
三、社会救助与非营利组织
（一）非营利组织产生的原因
n 政府失灵 政府提供社会救助的数量是由政治决策过程决 定——然而投票结果往往反映了中位选民的需求，而流下 了一部分需求未被满足的群体
n契约失灵 在社会救助领域，无论是生产者还是消费者都 不可能拥有完全的市场信息，这种情况下，营利组织构成 的市场竞争可能是无效率的
掌握社会救助的方式，理解不同方式各自的利弊及其 适用范围
了解中国当前的社会救助体系
导读
社会救助属于转移支付类项目， 与前面的社会保险类项目有本质 的区别。社会保险类项目，其资 金运动是双向的，不缴纳保费便 没有资格享受；而转移支付类项 目的资金运动是单向的，管理也 更加困难。与社会保险、社会福 利等其他社会保障制度相比，社 会救助是一种是对生活陷入困境 的特定社会成员生存权的基本保 障。社会救助是整个社会保障体 系中的最后一道防线。
案例分析
材料三：据北京电视台《特别关注》报道，2015年2月16 日上午10点，一名假装双腿残疾、衣着破旧的男子，在地 铁中乞讨时被民警查获，该男子专门在地铁五号线上乞讨 ，其乞讨路线固定，每次都是一直在车上要钱到惠新西街 南口站下车，再到对面站台坐开往刘家窑方向地铁，一天 中不停来回地转圈乞讨。民警表示，查获当天是春节前， 地铁中人少，该男子甚至都没有进入卫生间换装，直接在 站台的隐蔽处换上了破旧衣服，并坐在了地上，双腿盘在 身前，假装腿部残疾蹭进了地铁车厢。经过调查了解到， 该男子姓李，今年46岁，而让人惊讶的是，李某假装残疾 乞讨，其月收入比帮助他的王先生月收入高出3倍多，而 且靠扮演腿脚残疾这招，李某已经在北京买了两套房子。
4、社会救助的保障工作还需加强 一是基层社会救助工作力量需加强，普遍存在基层救助工作
人员少，工作量大的矛盾，救助工作人员兼职多，业务培 训少的问题，致使有些工作未能做细做实，难以保证效率 与质量的统一。 二是救助资金筹措渠道还比较单一。当前主要还是依靠政府 主导，全社会参与慈善救助的比例还不够高
救助的协同（救助主体协同、救助模式协同、城乡协同）
2、思考题？？ 社会救助低效原因
“政府有所助，社会有所救”是中国社会救助事业发展新 格局。但我国政府救助与社会救助衔接机制的平台还没有 建立起来，建议社会组织对社会救助工作投入更多关注目 光，和政府一起构建一个真正托住底线，可持续发展的政 社合作的救助格局。
实物救助：本身是一种甄别机制，可甄别出真正需要的人 群
民政部：推动社会救助城乡标准补助水平一致 视频链接：
（二）输血型救助与造血型救助
输血型救助主要是分款到户，补贴到人，旨在从生活方面给 予贫困者以钱物救助使其维持基本生活水平。
造血型救助是在国家必要支持下，利用贫困地区的自然资源， 进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫因户的自我积 累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。
加快贫困地区的教育、卫生和社会保障体系的建设步 伐，提高贫困地区人口的综合素质
（五）我国社会救助新政策
中华人民共和国国务院令第649号《社会救助暂行办法》，自2014年5 月1日起施行。解读：
构建社会救助制度体系 统筹城乡社会救助发展 明确全面建立临时救助制度 提供经济制度核对机制的法定依据 提出救急难的方针性要求 明晰规范申请办理途径 提出社会力量参与的支持条件 扩展社会救助工作方式 为基础能力建设提供保障条件 健全违法违纪责任追究机制 h
相对贫困：在国民收入的总额中，有一组人口所占份额相 对处于最低水平、生活水平也处于最低层次的这部分人的 生活状况。
（二）社会救助标准的确定
贫困线的划定
绝对贫困线的划定：标准家庭开支预算法；基本需求法； 基数法
相对贫困线的划定：恩格尔系数法；人口及收入的五等份 测量法；最低百分机制
外部环境 经济、社 会和政治 权力体制
政策手段 直接政策
部门 政策 项目：医 疗、农业、 基础设施、 住 房 、教 育
穷人状况
资
产
再分配
土地 改革
公共 开支
非政府 组织项目
1． 提 高 生 产 率 一技术系统 一生产性投入
2． 创 造 资 产 基 础 一综合农村发展项目 一地区发展 一信贷
3、案例思考题？？
材料一、二、三分别体现了社会救助的哪些方面？ 怎么样减少材料三同性质事件？ 我国目前采取的社会救助创新新方式有哪些？ 基于目前的发展及我国社会救助制度，你认为我国还可以
采取什么方式提高社会救助效力？
二、贫困及其测度
（一）贫困程度的衡量指标
贫困的定义：世界银行在《2000/2001年世界发展报告》
材料二：据山东广播电视台新闻中心《山东新闻联播》报道，山东
省政府办公厅日前下发通知，要求年底前，各市、县要结合本地实际 ，建立规范高效的“救急难”工作机制，各市要在年内建立完善救助 工作平台，开设“12349”社会救助热线，统一设立标识为“民政救 助”的申请受理窗口，实现窗口救助和热线救助相结合，以解决城乡 群众突发性、紧迫性基本生活困难为目标，救助对象、救助时效、救 助方式、救助标准及救助平台等方面也将更加规范。
缺少达到最低生活水准的能力，还包括风险和面临风险的 脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏影响力
衡量指标
贫困发生率 贫困深度 贫困密集度 贫困严重度
（二）社会救助标准的确定
最低生活水平的涵义
绝对贫困：在特定的社会生产方式和生活方式下，个人或 家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生 存需要，生命的延续受到威胁。
近年来，我国非营利组织渐趋活跃，数量日益 增多，非营利组织之间的合作增多，组织实力不 断增强。但也有许多局限：
政府过“大” 政社不分 行政垄断
（四）国际经验及启示
政府向非营利组织购买公共服务：范围涵盖教育、公共卫生、 文化、社会服务；最典型的模式是公开竞标；服务购买与向 社区地方转移职能、增强地方治理能力的趋势相关。
政社分开：我国的改革有两种选择，一是在政府的福利事 业费中，划出一块专门用于资助民办机构的基金；二是政 府不再直接给下属福利机构拨经费，福利事业费全部改做 福利资助基金，政府办的福利机构与民办的福利机构一样， 都向基金申请资助。
四、社会救助方式
（一）现金救助与实物救助
现金救助：在信息完全时，货币救助明显是最有效率的， 然而，当信息不对称时，现金救助难以实现一种甄别机制， 使其发挥真正的作用
无”对象；城市新增贫困人口 农村最低生活保障制度： 城乡特殊社会救助制度：麻风病人；历史遗留问题
（三）财政扶贫资金的使用与管理
明确受益对象 各级财政扶贫资的分配要通过对贫困地区各项指标的比较分析，归纳
出经济发展要点和各因素指标对经济发展的贡献率 突出重点，兼顾一般
（四）社会救助管理
自然灾害救助的管理：报灾及时，讲事实讲原则
贫困救助的管理：家庭生活调查，群众评议，基层审核
六、当前社会救助工作中存在的几个问题思考?
1、社会救助制度还有待进一步健全 一是社会救助政策数量很多，但主要是以文件形式作为救助依据，上升
至法律法规的很少，缺乏刚性，容易造成救助工作的随意性。 二是有的制度内容还不够全面，部分规定较原则，可操作性不强。 三是有的救助政策相互衔接还不是很好。如低保制度与教育、住房、医
理论和实践都已证明，造血型救助优于输血 型救助。
（三）贫困成因与救助方式
先天性因素：先天残疾，先天环境恶劣 后天性因素：就业机会匮乏、人力资本匮乏 经常性因素：残疾人、孤儿、孤寡老人 突发性因素：疾病、战争、家庭变故、饥荒
（四）消除贫困的根本途径——造血型救助
加大贫困地区基础设施的投入
建立和完善农业科技和农村服务体系，提高贫困地 区 的农业附加值
影响救助效率的原因主要包括: 缺乏有效的信号甄别机制， 政府对非营利组织和救助对象的挤出。 制度运行效率低下，导致救助资源配置不均，救助基金压
力倍增，制度运行成本居高不下
案例分析
材料一：郑州市为加强社会救助宣传工作，促进社会救助信息公开
，打造“阳光救助”，配合5月份即将开始的“社会救助工作宣传月 ”活动，市民政局4月13日开通了社会救助微信平台，旨在宣传社会 救助政策，提高社会救助政策知晓率，并对相关文件进行解读和释疑 ，内容涉及最低生活保障、城市低收入、农村五保、医疗救助、临时 救助等，使给广大群众和社会各界对社会救助工作有更进一步的了解 和认识。
医疗补助等；预防类项目包括规定最低工资标准，职业培 训 自然灾害致贫救助和非自然灾害救助
2012年中央财政综合扶贫投入情况
（二）中国社会救助体系框架
救灾 农村扶贫：三无老人 农村“五保”供养制度： “五保”指保吃、保穿、保住、
保医、保葬，此外，对孤儿还有保教育的内容 城市最低生活保障：保障对象：传统民政救济工作的“三
疗等多个专项救助相捆绑，使部分有劳动能力的人宁愿吃“低保”， 也不愿再就业。
2、社会救助的运行机制有待完善 当前主要面临救助主体多，救助力量分散，救助资源未能有效整合； 社会救助信息系统还不够健全，不同部门间的基础信息资源尚未及时有
效整合，救助工作方式需要陈旧、老化，部分做法已跟不上救助工作 发展的需要，一定程度上影响救助效率和质量。
3． 创 造 就 业 一工作计划 就业保障
4． 福 利 计 划 一（例如食品和营养 直接收入转移）
5． 投 资
6． 能 力 建 设 一机构发展 一社会授权 一培训
亚洲扶贫战略的政策手段
五、中国社会救助体系
（一）社会救助体系的分类
现金救助和实物救助 救助类项目和预防类项目：救助类项目包括公共住房、