传播学视角下的北京现代公共文化服务体系研究：背景与路径

传播学视角下的北京现代公共文化服务体系
研究
背景与路径
关于公共文化服务的研究轨迹，我们可以从两个主要的方面进行剖析：一是其如何从一个政治概念上升为研究热点的演化轨迹；二是如何进一步拓展公共文化服务研究的学术价值和理论深度。

研究这一课题，始终绕不开公共文化服务这一概念的政治阐释。

让我们简单回顾一下公共文化服务在中国官方文件中的演进历史。

“公共文化服务”第一次出现在中国官方文件中是2002年11月，其被列为全面建设小康社会的任务之一出现于中共十六大报告中[1]。

时隔三年之后，建立公共文化服务的方向终于明晰起来，官方文件出现了“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的表述[2]。

国家“十二五”规划更是史无前例地以一章的篇幅重点阐述了公共文化服务的内容[3]；在十七届六中全会的决定中，则把公共文化服务提升到“推进社会和谐发展”的高度[4]。

在随后几年的中央高层会议中，公共文化服务体系的目标、原则和重点任务分别以意见、决议的形式被官方确定下来[5]（见表1）。

当建构现代公共文化服务体系的宏观方向被国家高层确定之后，有关方面开始着手解决公共文化服务总体水平仍然维持在较低水平的问题[6]。

国家以“标准化”“均等化”发展为抓手，以文化服务供给侧改革为切入点[7]，逐步深入推进文化体制机制改革，不断解放和发展文化生产力。

从现实意义上看，加快构建“覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平”的现代公共文化服务体系，既是满足广大人民群众基本文化需求、保障公民基本文化权益的现实要求，也是实现国家长治久安、建设小康社会的重大战略举措[8]。

随着各地公共文化服务理论与实践的迅猛发展，很多新模式、新举措也在国家和地方不同层面试点开来。

在农村社区公共文化服务体系建设方面，国家引导城市文化机构、团体到农村社区拓展服务，发现和培养乡土文化能人，凝聚有利于农村社区发展的内在动力和创新活力，逐步形成综合性文化服务中心，增强农村文化惠民工程实效。

在推动社会就业方面，国家强调公共文化服务要充分激发社会资本活力，打造“大众创业、万众创新”和增加公共产品、公共服务“双引擎”，对在改善民生中培育经济增长新动力做出了重要部署。

在引入社会资本方面，国家提出在公共文化服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式（PPP模
式）吸引社会资本参与其中。

在公共文化建设方面，国家逐步推进基本公共文化服务标准化、均等化，推动政府向社会力量购买公共文化服务。

在政府采购文化服务方面，有关部门以立法的形式，对政府向社会力量购买公共文化服务的具体内容与流程做出了明确的规定，公共文化服务供给体系进一步完善。

表1 中央和地方部分重要文件中有关“公共文化服务”的表述
表1 中央和地方部分重要文件中有关“公共文化服务”的表述-续表1
表1 中央和地方部分重要文件中有关“公共文化服务”的表述-续表2
表1 中央和地方部分重要文件中有关“公共文化服务”的表述-续表3
北京市现代公共文化服务体系的建设紧紧围绕国家基本公共服务体系建设的各项规定要求，打造出了具有首都特色的公共文化服务体系实施路径[9]。

目前，北京市公共文化服务体系建设各项工作有序开展，四级公共文化服务网络基本建成，全市人均文化事业费居全国前列[10]，基层公共文化服务在规划布局、统筹协调、供需衔接、体制机制建设等方面取得了显著成效[11]。

一北京市公共文化服务体系的背景分析
本节首先在宏观环境分析（PEST分析法）的基础上，对北京市公共文化服务的政治、经
济、社会和技术背景进行定性分析，然后运用SWOT矩阵从四个角度全面剖析北京公共文化服务的内外部环境以及面临的问题与挑战。

（一）PEST分析
PEST分析是产业经济学中用来检阅产业外部环境的方法。

产业外部环境是指产业所处的宏观环境，是指影响行业和企业的各种宏观力量，一般包含政策（Political）、经济（Economic）、社会（Society）和技术（Technological）四大要素。

北京市公共文化服务体系PEST分析如表2所示，具体内容见下文。

表2 北京市公共文化服务体系PEST分析
1.政策环境
（1）体制机制趋于完善
公共文化服务具有精神生产与物质生产的二重性，既要满足市场建设的需求，也要符合文化发展的逻辑。

这一特点就要求北京市的公共文化服务体系建设不能单靠某一单位或机构独立完成，必须要统筹协调，建立统一的公共文化服务综合平台，整合基层文化项目、工程、资源，形成合力。

北京市现在已经形成党委政府统一领导、相关部门分工负责、社会力量积极参与的管理体制和工作协调机制，在北京市委全面深化改革领导小组文化体制改革专项小组之下，由文化部门牵头，宣传、组织、编办、发改、财政、规划、土地、新闻广电、体育等相关部门共同参加[12]，根据不同部门的职能分工和资源优势，在分工协作的基础上，统筹协调，共建共享，发挥公共文化政策和资源的综合效益[13]。

（2）顶层设计和制度创新
顶层设计对于公共文化服务而言尤为重要。

大力发展公共文化服务已经成为北京文化发展中的一个重要决策和经济举措。

为此，北京市有关管理部门紧密联系实际，及时出台前瞻性强的相关政策，加强顶层设计和制度创新，以“一二三四五”为发展思路[14]，制定出台
“1+3”公共文化政策文件[15]，坚持问题导向和需求导向，建立公共文化工作绩效考核机
制，明确各部门的职责、任务和目标，出政策、建机制、搭平台、树品牌、育人才[16]，制定印发公共文化服务体系建设配套政策和标准，实现公共文化服务多元供给，推动公共文化服务体系建设常态化发展，文化基础设施建设和服务档次不断提升[17]。

2.经济环境
经济环境的优良与否对于地方公共文化服务的发展有着非常重要的影响（多数情况下是一种正相关性的关系），因为公共文化服务的繁荣发展离不开较多的财政投入以及较强的文化消费能力。

（1）地方财力充足
根据国际经验，人均GDP超过5000美元，是居民的消费结构转向以精神文化消费为主的时期[18]。

2015年北京市实现地区生产总值22968.6亿元，同比增长6.9%。

其中，第三产业增加值18302亿元，增长8.1%，增速提高0.6个百分点。

按常住人口计算，北京市人均地区生产总值达到10.6万元（按年平均汇率折合17064美元），首次突破10万元大关[19]。

“十二五”时期，北京市地区生产总值年均增速达到7.5%。

以上数据充分说明北京市的经济环境较为优良，公共文化服务发展所需的资源投入及消费市场依靠地方财力可以得到满足。

（2）文化事业蓬勃发展
北京是全国的文化中心，汇聚了各类文化资源要素。

文化事业发展在北京经济社会发展中起着非常重要的引领带动作用。

当前全市文化事业发展已进入科技与文化、传统与现代交相辉映的新时期。

截至2015年末，北京市共有公共图书馆25个，总藏量5896.2万册；档案馆18个，馆藏案卷733万卷件；博物馆173个，其中免费开放80个；群众艺术馆、文化馆20个。

北京地区有23条院线182家影院，银幕1050块，座位数17.3万个，共放映电影198万场，观众7164.2万人次，票房收入31.5亿元。

全年制作电视剧64部2451集，电视动画片9部4060分钟，电影291部[20]。

文化事业与文化产业的发展业已成为首都经济新的增长点，展现了良好的发展基础和巨大的发展潜力[21]。

3.社会环境
文化是一个城市、一个国家的象征，文化资源是文化事业与产业的源头和活水。

作为世界闻名的历史文化古城，北京独特又有代表性的文化特征、良好的文化氛围和文化精神要领先于全国乃至世界，其深厚的文化底蕴、丰富的文化资源、充足的人力资本为北京公共文化发展提供了肥沃土壤。

（1）文化资源优势明显
北京市作为世界闻名的历史文化古城，有近3500年的建城史和850年的建都史，很早就有了文化产品的生产和文化行业的出现，这一深厚的文化底蕴为北京文化事业发展提供了丰厚的文化营养。

北京是全国各省（区、市）中人口文化素质最高的城市之一，北京的科学技术、教育结构和高度发展的大众文化生活构成了公共文化发展的环境支撑。

这些文化资源背后蕴藏着广阔的市场前景和有待挖掘的经济价值。

（2）文化消费潜力巨大
据住户收支与生活状况调查资料，2015年，北京市居民人均可支配收入48458元，城镇居民人均可支配收入52859元，农村居民人均可支配收入20569元[22]，北京市全年居民人均消费支出达到33803元，恩格尔系数为22.4%。

其中，城镇居民恩格尔系数为22.1%，农村居民恩格尔系数为27.7%[23]。

联合国对消费水平的规定标准：恩格尔系数在40%～50%为小康；30%～40%为富裕；20%～30%为相对富裕；20%以下为极其富裕。

可见，北京市城镇和农村居民都已经进入相对富裕阶段，根据马斯洛理论，在物质水平到达一定阶段后，人们对于满足“尊重、认知、审美需要和自我实现”需要的高层次文化消费需求必然会大幅增加，这必将给北京市的公共文化服务发展带来有利契机。

（3）人力资本红利显著
世界城市研究者戈特曼认为，“脑力密集型”产业是世界城市的最重要标志[24]。

北京市是国际化大都市，利用其在人才政策和城市环境上的强大吸引力，可以集聚国内外大量高端文化人才，投身于城市的公共文化发展，从而推动公共文化服务国际化水平。

北京积极推动高素质基层文化人才队伍建设，实施“千人培训”计划，培养一批相对稳定、专业化水平较高的基层公共文化干部、群众文化组织员和文化志愿者[25]。

北京市文化主管部门邀请行业专家深入基层一线，进行广播电视节目制作培训，参加人数近500人次；全市在册文化志愿者3万余名，全年提供文化志愿服务60万小时，惠及群众300万人次[26]。

4.技术环境
（1）保护知识产权，鼓励科技创新
营造研发环境，利用科技带动城市整体经济文化社会发展，一直都是北京引以为傲的核心竞争力。

北京地区集中了353家科研院所，技术产出非常丰富，科研成果不断涌现，特别是与文化产业紧密相关的计算机网络等高新技术和产品，也为北京公共文化发展提供了有力的技术支撑[27]。

（2）R&D人均支出具有绝对优势
从时间序列看，北京市研究与试验发展（R&D）活动日趋活跃，R&D经费支出、活动人员、专利申请与授权量均呈现逐年增长趋势。

截至2015年末，北京市全年R&D经费支出1367.5亿元，R&D活动人员35.5万人，专利申请量与授权量分别为156312件和94031件，签订各类技术合同72272项，技术合同成交总额3452.6亿元，均比上年有了较大幅度的增长。

从国际横向比较看，北京“政府对R&D人均支出”具有绝对优势，北京R&D（人均646.62美元）以绝对优势继续领先于韩国的首尔、日本的东京[28]，标志着北京开始进入创新驱动发展阶段。

（3）积极推进公共文化资源数字化
北京市积极推进公共文化资源数字化、科技化、智慧化建设，积极搭建“一平台、跨网络、多终端”创新平台，充分利用三网融合基础设施，打造“互联网+文化”公共文化服务系统，试点24小时自助图书馆、数字文化（博物）馆、数字文化社区等重点项目，推进乡镇街道、行政村社区数字化社区建设和电子阅览室建设，促进移动阅读，推出首都图书馆、读览天下和CNKI移动知网等APP[29]。

（二）SWOT分析
“SWOT”是优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）和威胁（Threats）四个英文单词的首字母缩写。

其中，优劣势分析主要是着眼于自身实力及其与竞争对手的比较，而机会和威胁分析将注意力放在外部环境变化及可能的影响上[30]。

北京公共文化服务体系SWOT分析如表3所示，具体分析见下文。

表3 北京市公共文化服务体系SWOT分析
1.优势
（1）首都优势
首都优势是一种能够长期发挥作用的战略性无形资产[31]。

北京在文化艺术、新闻出版、广播电视电影、艺术品交易等文化创意产业几大领域中具备大批优质资源，文化特色和资源优势全国独有，创意研发力量雄厚，电影票房、文艺演出、出版和网络游戏出口均位居全国第一……文化资源优势成为推进北京全国文化中心建设的动力。

（2）先发优势
北京市凭借文化中心的独特地位，积极整合文化资源，形成整体合力，促进首都文化事业领先全国其他省份。

大力推进全市乡镇（街道）、行政村（社区）文化设施建设，已建成市、区（县）、乡镇（街道）、村（社区）公共文化服务设施网络[32]，建有率达98.35%，在全国率先实现农村地区文化设施全覆盖。

截至2014年底，建成图书馆基层分馆283家，服务网点3170个；建成社区和农村益民书屋4695个，率先实现村村有书屋的战略目标；建成农村固定数字影厅3939个，配备流动放映车325辆；实现中央、市级和区县三套广播、四套电视节目北京地区无线覆盖，有线电视通达所有行政村；“书香中国·北京阅读季”开展主题活动17项，读书益民工程举办各类活动24万余场，参与读者均超过千万人次；400余家文艺院团参加“万场演出下基层”活动，演出11000多场，吸引观众600万人次；群众性系列文化活动2万余场，覆盖市民群众3000万人次；不断推进数字化社区和社区电子阅览室建设，建成数字化社区300个。

（3）文化优势
北京市是中国乃至世界上当之无愧的文化强市和文化中心[33]。

2015年，文化创意产业增加值占全市生产总值的比重由2010年的9.75%提高到12%左右。

到2020年，北京要建成国际文化大都市，将“先进文化之都”具体化为全国文化精品创作中心、文化创意培育中心、文化人才集聚教育中心、文化要素配置中心、文化信息传播中心和文化交流展示中心。

（4）活动优势
作为城市重要节庆活动，北京国际电影节、北京阅读季等活动的举办，既是北京作为首都所要承担的国家使命，也有助于带动城市文化品牌建设和公共文化服务体系构建。

北京市从机制上进行一体化协调发展，加快推进广播电视“户户通”工程，深入实施农村电影放映工程，深入推进全民阅读活动，加强农家书屋规范管理，发挥乡镇综合文化站（中心）作用，把北京阅读季[34]等重点工程、项目、节庆、品牌活动统一归入北京文化发展的大格局大框架，举全市之力推动文化工作迈上新台阶，进而形成具有北京特色的公共文化服务体系新格局。

2.劣势
面对市民群众日益增长的精神文化需求，对照全面深化改革的目标任务和北京全国文化中心的地位作用，北京公共文化服务体系建设工作还存在一些不足[35]。

（1）部门协调有待完善
供给上，政府多头管理效率低下，文化服务多元供给机制有待完善，文化产品配送体系重复建设；体制机制上，现有制度规定执行不到位，市、区、街道、社区文化资源的统筹协调、互联互通的程度和力度不够，联动共享还有提升空间；人员队伍上，基层文化队伍建设上存在人员不足、业务不熟、待遇不高、培训不够等问题；管理机制上，有效的公共文化服务竞争、激励、绩效评估机制尚未建立，公共文化服务管理模式仍须创新。

（2）区域发展很不均衡
现代公共文化服务体系建设的首要任务是促进基本公共文化服务均衡发展。

目前，北京在公共文化设施规划建设上存在两个问题：一是城乡分布不均衡，二是区域分布不均衡。

以北京市各区县全民阅读综合指数及专题指数评估结果（见表4）来看，16个区县第一名和最后一名有较大差距。

排名前三甲的东城区、西城区、朝阳区，分别得分83.57分、78.15分、77.48分；排名靠后的三个区（县）为密云区、大兴区、延庆县，得分分别仅为66.62分、65.23分、63.61分。

[36]
表4 北京市各区县全民阅读综合指数及专题指数评估结果
具体到藏书量、人员配备、图书馆开馆时间这些具体指标上，差异更为明显。

比如，在阅读条件方面，排名第一的西城区阅读座位数、总藏书册数、文化馆数，都远高于北京市均值水平，益民书屋数和文化共享工程基层服务点数低于北京市均值，与西城区所处的区位特点相匹配[37]。

而排名末尾的延庆县作为山区县，在村基层服务点、益民书屋建设上存在较大的优势，在公共图书馆数量、阅览座位、总计订阅报纸和期刊份数等方面较其他区县存在不足，这与其区位特点一致，但需要进行相应改进。

鉴于北京各区县所处的区位特点和文化服务基础设施资金投入的不同，北京市有关文化主管部门应参照《北京市基层公共文化设施建设标准》《北京市基层公共文化设施服务规范》等文件，规范文化服务的标准和要求，各区县应该参照落实。

（3）缺乏政策法规
北京目前缺少细化的公共文化服务条例，在立法方面落后于上海与深圳[38]。

北京作为全国的政治中心与文化中心，应按照中央关于“建立健全现代公共文化服务法律体系”的要求，参照全国人大草拟的《公共文化服务保障法》和深圳市系列法规、条例，以公共文化服务的基
本法律、专门法律以及行政法规为主干[39]，制定具有北京特色、适应北京实际的区域性法规和行政规章，为北京现代公共文化服务体系建设提供必要的法律支持与保障[40]。

（4）社会化程度较低，资金使用效率不高
目前，北京市进行公共文化服务的行为主体主要是政府机关（如文化局、新闻出版广电局、体育局）和其下属的事业单位，专职从事公共文化服务的社会力量非常少，而且活动经费与活动次数都有限。

这就限制了公共文化服务发展的社会化、多元化、多样化，阻碍了市场化的改革步伐。

此外，在核定公共文化服务绩效时，比较抽象的社会效益、社会和谐度、民众幸福感等指标很难折算成业绩写到政府“成绩单”上。

因此，政府对于公共文化服务的年终打分与公众的直观感觉往往不能契合，政府花了大钱修的体育场馆、社区活动站、文体中心，往往只能显示为GDP指标的增减，公众实际利用率却非常低。

从现实情况看，一方面是公共文化服务设施总量不足，民众对公共文化服务非常“渴求”；另一方面则是现有的文化设施和场所并没有得到充分的利用，部分场地长年累月处于闲置与浪费的状态[41]。

3.机遇
（1）国家政策支持
近年来，国家按照“建设逐步覆盖全社会的公共文化服务体系”的政策目标出台了一系列政策保障措施。

《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出让城乡居民“较为便捷地享受公共文化服务”[42]；《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》对推进基本公共文化服务标准化、均等化做了全面部署[43]；《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》明确了公共文化服务的购买主体和内容[44]；《京津冀协同发展规划纲要》给出在京津冀三地“建立共建共享的公共文化资源库，打造共有文化品牌，促进文化资源共享”的战略构想。

北京市政府积极响应中央加快构建现代公共文化服务体系的意见，从不同角度提出实现基本公共文化服务的路径和方法，并配套出台系列政策文件[45]，从政策层面推动首都公共文化服务标准化、均等化、社会化和数字化工作迈向一个新的台阶[46]。

（2）“四个中心”功能定位
在《京津冀协同发展规划纲要》中，北京定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”[47]。

这是站在全面建成小康社会的13亿人口大国首都和国际社会负责任大国首都的战略高度，为实施人文北京、科技北京、绿色北京做出的战略部署，也是立足我国经济社会发展全局对北京市文化建设提出的战略定位。

“四个中心”的功能定位对北京市公共文化服务工作提出了更高要求。

提升公共文化产品和服务，加快现代公共文化服务体
系构建，示范引领全国文化事业发展，既是北京作为首都的担当和责任，又是北京文化大发展、大繁荣的历史机遇。

（3）国家长治久安战略
构建现代公共文化服务体系，不仅是保障公民文化权益的重要举措，也是推动文化强国建设的应有之义；不仅是一项重要的民心工程，也关系到国家的核心竞争力与长治久安。

推动首都文化的大发展、大繁荣，以文化体制上的改革和跨越，带动其他产业的发展，旨在把北京建设成具有世界重要影响力的文化中心。

通过北京公共文化服务这一形象平台，让世界重新感受中国，重新认识中国。

这既是国家长治久安的战略需要，也是塑造国家整体形象的需要。

（4）首都公共文化服务示范区
国家公共文化服务体系示范区是文化部、财政部在“十二五”期间共同开展的一项战略性文化惠民项目[48]。

北京市高起点、高水准创建首都公共文化示范区[49]，推动首都公共文化设施建设和服务质量向世界先进水平迈进，成为未来一个时期北京基层公共文化建设以点带面的重要工作抓手。

北京市积极推进全市公共文化服务一体化，发挥朝阳区的示范、引领和辐射作用，带动其他行政区和功能区公共文化服务的均衡发展；以构建“区-地区-街乡-社区（村）”四级公共文化服务网络为出发点，探索出“文化居委会”的运行模式，形成了公共文化服务民主化参与、社会化运行的机制，使公共文化服务体系建设逐步进入制度化、规范化、科学化的轨道[50]。

4.威胁
（1）权力寻租[51]
根据规定，“对新增的公共文化服务内容原则上都要通过政府购买服务方式实施”，“政府向社会力量购买公共文化服务的购买主体是承担提供公共文化与体育服务的各级行政机关（主要是文化、新闻出版广电等部门）”[52]。

各级行政机关这个抽象的行政主体实质上是由若干相对独立的公务员构成。

因此，当从事具体服务购买政府人员具有干预资源配置的公权力，并且其腐败预期收益小于惩罚成本时，就容易在采购的过程中进行权力寻租。

虽然相关法规明确了监察、审计等部门会加强事前、事中和事后的监督管理，从理论上看也有一套健全完备的行政监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度在约束着政府购买行为，但是“政治家既存在被他人作为寻租工具的可能，也存在主动寻租的可能”[53]。

因此，政府公职人员在采购公共文化服务时，会利用权力的集中以及监管的真空，对一定的“政策空间”予以掌。