浅析从城市管理到城市治理

浅析从城市管理到城市治理

文章阐述了城管式困境，分析了其制约因素，探讨了从城市管理到城市治理转变中的地方政府治理创新问题，提出了加强城市治理的对策。要重构城市基层政府、市场和社会的治理体系；将以人为本作为城市治理的出发点和落脚点；搞好顶层设计，完善城市治理法律制度。

标签：城市管理；城市治理；治理体系；城管困境；破解

一、城管式困境

1、城市管理中的“多输”现象

近年来，在城市管理中常出现这样的现象：一方面频频爆出城管“暴力执法”，另一方面行政相对人不满城管执法，采取“暴力抗法”。人们怪罪于“城管人员”，但城管人员同样也满腹委屈，“下跪执法”及评选“城管最委屈奖”突显基层执法办法不足、难度日益加大的局面。城市管理的结果：管理者与被管者，既是施暴方同时又都是受损方。利益相关方都成为输家的“多输”的治理困境，我们称之为“城管式困境”。这不得不引发思考：城市治理出现了什么问题？如何消解？

2、城管式困境引起的思考

既然围绕“城管”出现这么多问题，我们是不是该取消城管呢？不能简单的回答。首先城管制度的存在有其合理性。“城管”全称“城市管理综合执法”，是行政执法主体的一种，它是把原来多个行政执法部门的处罚权集中起来，交给专门机构行使。这一部门设置主要针对上世纪九十年代城市管理领域存在职能不同的执法队伍所带来的弊端：名目繁多的执法扰民行为，执法交叉重复等问题。2002年国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，由此“相对集中行政处罚权”从试点城市走向全国。不可否认，各地城管是城市管理系统在基层“下载上传”的末梢神经，在维护基层秩序的同时，为上层政策制定、检验提供有益的反馈。其存在有必要性，试想如果把城管的职能再分散回各部门，其结果可能又会重蹈覆辙。其次，在高速城镇化背景下，城市管理事务将愈发繁重，城管职能只会强化，不会弱化。所以要解决目前城管执法困境，不是是否应该取消“城管”问题，而是要反思困境的根源。

二、城管式困境背后的制约因素

随着快速的城市发展，城市公共领域涌现大量日益复杂且多变的社会事务，地方行政管理部门要维护好秩序环境，城管作为“违规”的纠错部门，是地方政府治理城市的落实监督环节。但在其执法过程中，城管却面对来自各方就其执法行为合法性的质疑，出现了局部公共治理秩序的失序、无效。究其原因，困境源自于城市公共领域法律制度因素、城市治理体制机制因素滞后于高速城市化而带来的矛盾。把握好矛盾根源，为下一步解决困境，创新城市治理方式方法打下基础。

1、城市公共领域治理中存在的问题

（1）国家层面的法律、制度因素：城市治理法治建设与实践需求的矛盾。目前在我国没有国家层面的城管专门法律及制度依据，存在对“城管”的国家法律统一规划和定位的缺失，法律依据仅仅是《行政处罚法》第十六条中有“相对集中的行政处罚权”，处罚权的内容和配套安排未及论述。城管部门行使行政处罚权限，始终缺乏行政法律地位，实际工作中主要是“借法执法”，即执法过程中往往是把为其他部门制定的专门法律法规的规定借用来作为执法依据，虽然部分地方政府根据立法权限制定了一些地方性条例，但差异很大，难以系统化。所以表现出：一是城管执法存在合法性质疑；二是组织人员存在和发展得不到保障；三是“相对集中行使行政处罚权”给执法主体提出了绝大多数人所无法实现的素质要求，只有执法人员对工商、环境、园林、卫生、规划等领域的专业知识、行政管理和法律知识都非常精通时，他做出的处罚才比较专业，容易为相对方所接受。同时处罚权是行政权中最严厉的，行使这一权力需要非常谨慎，而城管执法跨多个领域行使处罚权，使得必要的谨慎都难以实现，极易引发矛盾冲突。

（2）城市治理的体制、机制因素：城市管理理念、模式与城市管理目标、任务的矛盾。城市管理是政府运用公共权力对社会公共事务进行管理，来维护和实现城市良序。现行城市管理单一向度的管理理念，不能支持城管实现使命。一些地方出于管理压力，忽视科学发展和民众需求，制定城市规划，盲目建设“无摊城市”，当城市管理者提出的管理目标与民众的生存目标相差甚远时，严重脱离地气的目标必然会造成执行任务的城管与行政相对人的冲突。背后的根源是：政府单方推进目标展开的自上而下的管理行为，配合刚性管控手段，无法走出整治——回潮——再整治——再回潮的恶性循环。二是城管执法内容包罗万象，涉及治理事项几乎将城市管理的相关事务包揽一身，造成其直接面对的社会矛盾集中和突出，在实践中往往就成为疑难问题的接受者。广州城管执法部门的职能在20多年间从7项增加到321项，被戏称为“上管天、下管地、中间管空气”。[1]执法机构的精力有限，管理范围宽泛，而且缺乏清晰的边界，就很难避免执法疲劳、职权滥用现象。曾有位城管执法人员坦承地说，“老实说，很多时候，我们自己都不清楚到底要管多少内容。”[2]这种“小马拉大车，不堪重负，必然带来执法的随意性，” 为执法者与被执法者的冲突埋下“伏笔”。一方面是政府对城管寄予厚望，另一方面市民的抱怨和行政相对人的抵触，最终使得城管成为“众矢之的”，承担不能承受之重，执法效果不理想，管理思路亟待创新。

2、城市治理模式的突破口

问题的根源在于，面对城市大量社会事务的涌现，在目前的城市治理体制下，将治理职能全部赋予一个新组建的基层执法部门，在缺乏原有组织资源，新建资源（同级职能部门联系、支持）又不齐的情况下，城管单独来完成城市治理落实任务较困难，也无法从根本上解决城市管理出现的各种问题。现行的城管制度乃至城市的公共治理规则，已经走向了一个临界点。要化解矛盾，重建规则，用规则而不是权力意志化解矛盾，[3]是我们彻底破除城管式困境的思考方向。

三、城市管理到城市治理，转变中的地方政府治理创新

城管部门执法本是正当的城市管理，最终演变成街头暴力事件根源在于：超常规快速城市化过程中城市治理目标和人民的生存目标之间的矛盾。城市化伴随着城市发展建设需求，市民优良人居环境需要、市民生活便利需求、涌入城市的民众对生存权的需求多种利益诉求，传统城市管理理念在解决这些新问题方面日益显得力不从心。面对利益多元化需求，必须从内到外，更新思维，变革模式。

1、城市管理与城市治理

反思传统的城市管理模式，政策和制度从出台到落实，缺少被管理者的参与，权力运行呈现单向性，无法满足公民的自主意识、参与意识、多方利益诉求。城市治理概念兴起，它强调将城市管理对象纳入到管理过程中来，形成了一种政府与市民关系的新型政治行为模式。治理主体的多样化意味着，政府责任范围逐渐缩小而市民享受更多的责任，包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与城市治理，城市空间的公共事务不再仅仅是行政机关一家之事，更多的公共空间内所有成员的共同责任，由传统的政府管理走向共同治理。

现今动辄几百万人口的城市，仅靠几百人的城管执法队伍，没有其他社会成员的参与、配合和行动，城市治理目标难于达成。所以提倡由“小城管”向“大城管”理念转变：一方面由城管一家之责到城管与政府其他职能部门共担之责，即城市政府规划、城管部门执行、其他部门配合的协调有序的“城市管理大部制”；另一方面由政府一方职责扩展为官民共同责任。一些地方和部门正在积极进行这样的改革创新探索。

2、城市治理规则和实践创新

2013年3月1日南京市推行一部新的地方性法规《城市治理条例》，成立南京市城市治理委员会，取代原南京市管理委员会，在全国范围内首次从法律和实践层面上将城市管理转变为城市治理，同时也代表南京市城市治理规则和制度重建。这是地方城市行政管理体制变革，其运用法治方式破解难题，本身蕴含着多层次治理结构创新，具体来说：城市治理权力基础——治理权力组织结构——治理权力运行机制等方面，都有新的亮点，为我们破解城市公共治理困境提供了参考。

第一，明确了城市治理体系的内核——治理权力基础“民主理念”。《治理条例》规定条例的首要立法目的就是“为了推动公众参与城市治理”，[4]对于城市管理，每一个市民都能行使公共治理权利，承担社会责任，这是民主行政理念的体现。

第二，重构了城市治理体系的中间层——治理的组织结构，由城市治理委员会作为核心组织，一个部门职责扩展为多个部门职责、再到一级政府的职责。“城治委”由涉及城市治理的相关部门、直属单位负责人组成，主任由市长担任，一旦“城治委”作出决定，由其办公室组织有关部门开展综合执法，有关部门应当实施。[5]《治理条例》规定，除领导参与，“城治委”还引进专家委员和市民代表委