自然资源和规划管理部门业务架构(实践篇)

⾃然资源和规划管理部门业务架构（实践篇）
当前全国各省市⾃然资源重构性机构改⾰进⼊全⾯实施阶段，将统⼀⾏使全民所有⾃然资源资产所有者职责、统⼀⾏使所有国⼟空间⽤途管制和⽣态保护修复职责，实现“⼭⽔林⽥湖草”的整体管控和综合治理。

改⾰过程会带来职能、业务、数据、信息平台等多维度的重组与融合。

前期出现的管理职能不平衡、业务体系不连续、政策响应不灵活、数据体系不贯通等核⼼问题，关键在于还未完成对业务的体系化的梳理。

在现阶段进⾏业务架构构建，开展对原国⼟、规划等业务的整合优化，厘清各部门职责边界，是后续⾃然资源资源和规划部门夯实管理基础、创新治理模式的基⽯。

在之前的《⾃然资源和规划管理部门业务架构（⽅法篇）》中，我们重点就基于机构整合⽬标进⾏业务能⼒和流程的整体规划以及业务标准化、模型化和组件化的过程中所采⽤的⽅法体系进⾏了详细阐述。

本⽂将以近期上海数慧业务分析团队为某省会城市⾃然资源和规划管理部门构建业务架构的实践为例，介绍⾃然资源和规划业务架构的总体构建过程。

汇总“三定⽅案”，设定整合⽬标
业务架构构建的⼊⼿点是“三定⽅案”。

数慧业务分析团队汇总收集全国三⼗多个部、省、市三级⾃然资源和规划管理部门的“三定⽅案”，抽取共有部分，形成了可参考的“三定案例库”。

结合某市⾃然资源和规划管理部门“三定⽅案”，利⽤流程建模和分解⽅法（PMD）进⾏业务切⽚，寻找其中的关键环节。

⾸先，根据“两统⼀”原则，将⾃然资源调查监测、⾃然资源确权登记、⾃然资源所有者权益和⾃然资源开发利⽤统⼀设定为前四个关键环节。

然后，将国⼟空间规划、国⼟空间⽤途管制和国⼟空间⽣态修复统⼀设定为后三个关键环节，作为整个业务体系的⾻架。

梳理机构职能，对齐管理边界
确定总体业务脉络后，以三定⽅案及组织职能愿景为核⼼，依托职能定位、组织配套，梳理形成⾃然资源和规划部门的业务职能域图，分层分级展现部门职责，实现机构、职责、⼈员调整与全局战略⽬标对齐。

利⽤组件业务建模（CBM）分析⽅法，将全局业务职能从战略、管理、执⾏层⾯拆分为业务组件，形成可执⾏、可落地的⾃然资源业务体系，并从业务体系转变成业务能⼒，匹配国家、省对局的职能要求。

通过对⽐分析改⾰前和改⾰后的部门组织机构，对“竖井式”局⼆级部门按照资源保护、资源利⽤和⽣态恢复等业务域进⾏归类，将机构和职能进⾏⼀次对齐。

对标核⼼业务环节，按照战略、管理、执⾏三个层级，将主体职能以调查评价、规划编制、计划制定、开发利⽤、确权登记、监测评估、监督监管、保护修复⼋个职能域拆分为186个业务组件。

以开发利⽤职能为例，分析如下：
在战略层⾯：需要制定统⼀⽤途管制要求，推进以⾃然资源节约集约利⽤为⽬标引导管理层和执⾏层。

在管理层⾯：需要制定⾃然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和⼟地储备政策、⾃然资源开发利⽤标准等⼀系列规范要求来指导和管控执⾏层。

在执⾏层⾯：根据战略层的⽬标和管理层的要求落实具体⼯作如⼟地⽤途转⽤、⼟地征收征⽤、采矿权审批、海域使⽤
在执⾏层⾯：根据战略层的⽬标和管理层的要求落实具体⼯作如⼟地⽤途转⽤、⼟地征收征⽤、采矿权审批、海域使⽤审批等。

后续通过分析业务能⼒现状，可以获得组织业务全貌，并确定需要重点关注和改善的那些业务组件，为业务优化做好准备。

分析业务体系，绘制业务地图
梳理分析原规划和国⼟管理部门已有的业务体系，结合上级业务战略⽬标和“三定⽅案”，优化业务流程、设计业务模型，可以为局领导建⽴标准化、可持续、可视化的⼀体化业务视图。

⾃然资源和规划所涉及到的所有业务要有⼀个清晰的分类，找到每个业务所属的业务域，要让每个业务充分发挥在⾏政服务中的作⽤，也为后续流程再造提供依据。

在获得全局的业务组件后，逐级对所有的⾃然资源业务组件进⾏分类，理清整体业务脉络，为每个业务找到其所属的业务域，做好每个业务的价值定位，充分发挥其作⽤。

基于全局的业务组件，可以分为调查评价、规划编制、计划制定、开发利⽤、确权登记、监测评估、监督监管、保护修复和其它九⼤业务域。

以开发利⽤为例，其业务内容涵盖⼟地资源开发利⽤、矿产资源开发利⽤、海洋资源开发利⽤、海域海岛资源开发利⽤、矿产资源开发利⽤等⼤类，其中⼟地资源开发利⽤⼜包含⼟地征转、⼟地供应、⼯程建设许可、竣⼯验收等业务中类，⽽⼟地征转中包括⼟地⽤途转⽤、⼟地征收征⽤、⼟地征⽤占⽤等业务⼩类。

回到业务的全⽣命周期管理、持续迭代优化的管理思想，把⽤于⽀持国⼟、规划业务不同环节的业务资产有效连通起来，打通不同业务体系之间所形成的“信息孤岛”，形成端到端、完整、通畅的业务流程体系。

梳理业务体系，打通业务脉络
业务关系分析相当于打通业务单体之间、业务板块之间的脉络。

通过对业务组件关联关系的分析，对应业务的输⼊和输出，分析业务的前置和后置，建⽴起⾃然资源和规划业务组件之间的关联关系。

按照时间关系，可以通过两条轴线对各类业务实⾏阶段划分，将所有业务事项的上下游分析出来。

第⼀条轴线是总体业务关系，以⼟地利⽤变化过程为对象，从调查评价、规划编制、计划制定、开发利⽤、确权登记、监测评估等⼏个阶段，形成覆盖⼟地、规划、测绘、地矿和不动产的各业务事项之间的关系。

另⼀条轴线是建设⼯程项⽬国⼟规划审批流程，以项⽬为对象，以⼟地所有权流转为抓⼿，梳理国有建设⽤地建设项⽬、集体建设⽤地建设项⽬的全审批流程，覆盖⽤地报批、批后实施、⼟地供应、规划报建、施⼯建设、竣⼯验收等全阶段。

在这个过程中，需要全⽅位的保护修复和监督监管来⽀撑⾃然资源业务的全⽣命周期管理。

通过业务关系分析，对全局所有事项有⼀个清晰的总体认识，理清业务关系，为业务流程再造提供基础。

⾃然资源和规划管理部门的业务架构是连接职能部门发展愿景、“三定⽅案”要求和信息化⽀撑体系的桥梁，也是连接业务部门管理⼈员和信息中⼼技术⼈员的桥梁。

在执⾏过程中，需要遵循业务架构设计⽅法，基于部、省两级管理要求和本地实际情况对业务进⾏完善和调整，以适应后续数字化资产整合要求，为构建⾃然资源和规划数字化转型⽀撑体系打下基础。

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