关于改进人大监督工作的几点思考

关于改进人大监督工作的几点思考
作者：张斌
来源：《公民导刊》 2017年第7期
习近平总书记在主持中央全面深化改革领导小组第十五次会议时要求“全国人大常委会要
把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督”。

这不仅是总书记对全国人大常
委会的要求，也是对各级人大及其常委会的要求。

那么如何实行正确监督、有效监督？
要保证监督工作的正确性，首先要做掰政治正确”，就是要牢固树立四个”意识，特别是
核心意识、看齐意识，始终坚持和依靠党的领导开展工作：其次要做到“法有授权”，就是要
严格在宪法法律赋予的职权范围内，依照法定程序，采取法定形式行使职权：再次要做到”时
机适当”，就是确定监督议题要综合考虑议题涉及工作的进展情况、顺应发展趋势、有利推动
工作。

实效性是人大监督的核心，也是人大监督的生命力所在。

要不断提高人大监督工作的有效性，笔者以为应着力在以下几个方面下功夫。

提高认识把人大监督用”起来
思想是决定行动的先导。

提高对人大监督工作的认识绝不是一句空话。

提高认识应该包括
但不限于以下三个层面：
一是强化人大监督是法定最高层级监督的意识。

在我国监督体系的各种形式中，人大监督
是代表人民进行的监督，是最高层次的监督，是法定监督，是国家权力按照人民的意志和需要
运行的制度化保证。

无论是党委、人大：-府两院”都要强化人大意识，克服人大是“走过场“橡皮图章”等错误认识。

特别是广大人大工作者，要进一步深化对人大监督性质和地位的认识，增强责任担当。

二是强化人大监督目的是推动工作的意识。

人大对一府两院”的监督，是宪法和法律赋予
的神圣职权。

人大及其常委会要正确认识和处理好监督与支持的关系，认识到人大对一府两院”进行监督，不是找一府两院”麻烦，而是为了推动促进工作，使监督过程成为统一思想、达成
共识、形成合力、推动工作的过程，促进“一府两院”依法行政、公正司法，推动依法治国进程。

三是强化人大监督过程中的问题导向意识。

人大监督不是专挑毛病”，但人大监督绝不能
不挑毛病”。

让一府两院”展示成绩在情理之中，但这不应成为人大监督工作的主体内容，人
大监督的工作重点应该是帮助一府两院”查找不足、改进工作。

因此人大监督工作从选题、组织、调研、审议、整改、测评等各环节都应鲜明地突出问题导向，勇于、善于发现问题，只有
毛病挑得准？-府两院”才能信服人大，人大的权威才能逐步树立起来，人大监督的实效才能得到体现。

精选议题让人大监督亮”出来
议题选得好不好，一定程度上决定了人大监督能否深入、具体、引起反响、产生效果。

人
大开展监督工作，要按照监督法规定的突出、集中、普遍”的原则，敢于适时亮剑。

选题立意要高远。

要瞄准与中央、市委决策紧密契合的事项开展监督，如，与四个全面”
战略布局：五位一体”总体布局、五大发展理念相关：与五大功能区域发展战略相关：与贯彻
落实市第五次党代会精神相关等。

选题落脚要细实。

作为国家权力机关，人大该做的事很多，但囿于各种因素不可能面面俱到，选题时要做到大小兼顾，力求小中见大。

人大监督要选大事，但监督大事也一定要把切口选小，这是保证监督有效的前提。

全国人大常委会在这方面的做法就很值得借鉴。

2017年全国人大常委会监督工作计划中安排了“听取审议国务院关于2016年度环境状况和环境保护目标完成情况与研究处理环境保护法执法检查报告及审议意见情况的报告”，并明确提出要重点报告2016年度环境质量状况和环境保护目标完成情况等，这就比每年听取环境保护年度工作情况要具体、实在很多。

本届重庆市人大常委会履职以来，在一些监督议题的选择上堪称经典。

如，开展一个清理两项评议”，即全面清理地方性法规、企业发展法制环境工作评议、规范性文件备案审查工作评议。

这些选题紧密契合了全面依法治国的战略，顺应了发展第一要务的要求，属于人大职权范围，具有立意高远、落脚细实的典型特征。

优化方式让人大监督活”起来
实践中，普遍用到的监督方式主要是听取专项工作报告、开展执法检查、工作评议、专题询问等，选定议题后确定采取哪种方式或者哪几种方式开展监督十分重要。

组合出拳。

对于同一个监督项目，综合运用多种监督方式，使各种监督方式与监督环节有机融合，从不同角度进行监督，用组合拳的方式集中发力、持续用力更能取得好的效果。

如，结合听取专项工作报告、执法检查，对某项工作开展评议或专题询问等，往往都比单纯地听取专项工作报告的监督力度更大。

环环相扣。

工作中细化工作流程，做实每个步骤，延伸工作环节，让监督环环相扣、层层递进、一督到底，切实把监督议题做实做深做透，扎实推动突出问题得到解决。

如，全国人大常委会总结推行的执法检查六个环节”工作流程，即做好选题、抓好组织实施、全面准确报告执法检查情况、认真进行审议、加强和改进实际工作、报告落实情况，六个环节形成了一个完整、闭合的监督工作流程，取得了很好效果。

上下联动。

如，围绕全市重点工作，由市人大常委会牵头，统一监督主题、内容和时间要求，市和区县人大一起行动，能够有效整合全市人大监督工作力量、壮大人大监督工作声势、延伸市人大监督工作触角，更好地发挥全市各级人大的整体功能。

跟踪问效让人大监督实”起来
人大及其常委会对“一府两院”实施监督只是一种手段，推动工作才是根本目的。

因此，必须让人大监督过程中提出的意见真正转化为一府两院”改进工作的举措，这就需要人大在跟踪问效上下更大功夫。

可以尝试从以下三个方面给予更多关注。

延伸监督环节。

每年都精选2 3个监督议题，将监督环节延伸至对整改落实情况的监督，运用专题询问或者满意度测评等方式对有关工作整改落实情况进行督促，切实避免人大监督工作在一定程度上的形式化、程序化倾向。

连续开展监督。

一届内精选2 3个监督议题，从不同角度连续用2 3年时间持续对相关工作开展监督。

目前根据中央或法律要求，已经在这方面新增了一些需要连续监督的议题。

如年度环境状况和环境保护目标完成情况、法治政府建设情况、审计查出问题整改情况等。

提高审议意见研究处理实效。

审议意见是人大行使监督权力、履行监督职能的重要成果，
其研究处理情况是人大监督取得成效的关键。

实践中，对审议意见研究处理情况一般采取主任
会议听取审议后书面印发常委会的方式，很多情况下还停留在文来又文往”。

笔者以为，可以
探索改进审议意见研究处理情况的反馈和督促机制，建立专门委员会督促办理并提出评价意见、主任会议听取审议研究处理情况汇报、向常委会报告研究处理情况、专门委员会督促研究处理
意见报告中承诺事项的落实、主任会议适时听取研究处理审议意见报告中承诺事项的落实情况
等制度，形成完整、闭合的人大监督工作体系。

敢于监督让人大监督硬”起来
长期以来，人大监督柔性有余、刚性不足的倾向一直存在。

在敢于监督上下功夫，让人大
监督硬”起来是坚持根本政治制度、树立人大权威、保证人大监督实效的现实要求。

做实做细监督工作各个环节。

在选题、实施、调研、审议、整改等各环节都要立足解决问题，推动改进工作。

可以制定年度监督工作计划，进一步细化每项监督议题的开展时间、重点
监督内容、采取方式、实施步骤等，保证监督工作开展更加有序、更为有效。

对监督中要形成
的各项报告应该探索提出一些明确要求。

如，监督对象的报告要客观回应监督工作计划、实施
方案中明确的监督重点：人大各专委会的调研报告，要适当控制对有关工作的肯定性评价所占
篇幅，重点从查找问题、提出改进建议上着力：重视研究处理审议意见报告中承诺事项落实情
况的监督，保证审议意见取得实效：后移对重点监督议题的满意度测评、专题询问，重点对整
改情况、审议意见研究办理情况进行监督。

用足用好各种法定监督手段。

在用好听取报告、执法检查等常用监督形式的同时，必要时
可以探索启动质询、特定问题调查等刚性监督手段。

有学者统计，自1979年以来，地方各级人大及其常委会开展质询110余次，其中省级40余次、设区的市级30余次，县级40余次，数量微乎其微。

近年来，中央文件、地方实践都开始强调质询、特定问题调查等监督手段的运用。

2016年河北省人大常委会就清东陵发生两起文物被盗案件所反映出来的文物保护和管理问题，
对省文化厅提出了质询：江西省人大常委会开展了生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查，
制定了依法开展质询工作的实施意见。

随着“四个全面”战略的深入推进，质询、特定问题调
查等刚性监督手段会得到更加经常的运用，各级人大及其常委会有必要早做打算、提前思考谋划。

探索监督结果处理问责机制。

对于监督对象不严格执行监督决议决定、不认真研究处理审
议意见的情况，如何进行处理，目前尚缺乏有效的问责机制。

建议对人大监督意见敷衍塞责的，按照监督法实施办法的有关规定，采取继续围绕问题开展跟踪监督，对整改情况开展专题询问
或满意度测评，适时启动质询、特定问题调查等方式，强化监督结果的督促问责。