英国城乡历史环境保护的要素类型与操作方法

英国城乡历史环境保护的要素类型与操作方法
肖竞;曹珂
【摘要】英国城乡遗产保护历来有着悠久的实践历史与法制传统,其近20年来致力推行的历史环境保护改革也与联合国教科文组织所倡导的新兴保护理念有着共通的思想内涵,引领着当前世界遗产保护的理论方向.为此,文章从保护制度演变、要素类型、管理模式、保护方法等方面系统梳理、介绍了英国城乡历史环境保护的体系架构与操作经验,并在此基础上总结出其关注价值内涵、尊重特征差异、强调发展弹性的特色保护思想,以资我国遗产保护工作借鉴参考.
【期刊名称】《南方建筑》
【年(卷),期】2019(000)001
【总页数】7页(P19-25)
【关键词】历史环境;要素类型;操作方法;历史资产;影响评价;弹性管理
【作者】肖竞;曹珂
【作者单位】重庆大学建筑与城市规划学院;重庆工商大学旅游与国土资源学院【正文语种】中文
【中图分类】TU984
引言
历史环境（historic environment）保护是近年来英国遗产保护制度调整与改革的主要方向，其与1992及2011年联合国教科文组织（UNESCO）提出的文化景观
（Cultural Landscape）与城市历史景观（Historic Urban Landscape，HUL）[1]概念有着共通的理论背景与思想内涵，对当前世界遗产保护发展具有启示意义。

本文将通过对英国城乡历史环境保护概念、保护对象与保护方法的系统梳理，总结提炼其借鉴价值，为我国城乡遗产保护与管理工作提供经验启示。

1 英国遗产体系中的历史环境保护
英国遗产保护有着悠久的立法传统与清晰的制度架构，其城乡历史环境保护概念的提出和保护机制的建构均与国家遗产保护的思想演变及制度发展一脉相承。

为深入理解英国历史环境保护的变革意义，本节将首先对其遗产保护的立法演变与制度架构作简略介绍。

1.1 英国保护立法演变与历史环境概念提出
英国遗产保护大致经历了从古迹（ancient monuments）保护到保护区与登录建筑（listed buildings&conservation area）保护，再到历史环境保护三个阶段。

其每次保护重点的改变均与特定时期社会发展需求及其面临的挑战密切相关，反映出同时期英国遗产保护观的内涵转变。

二战前，受精英价值观主导，英国遗产保护的重心聚焦于具有历史纪念意义的古迹文物。

1882年《古迹保护法》（Ancient Monuments Protection Act）及其1913、1931年的修订案先后明确了其早期
遗产保护的对象、原则与机构组织1）[2] 。

战后，受战争破坏与规模重建影响，英国城乡历史建成环境的整体风貌受到巨大冲击，其遗产保护范畴进而拓展至与城市集体记忆、地方文脉传承相关的群体性遗产对象[3]。

伴随1953年《历史建筑和古迹法》（The Historic Buildings and Ancient Monuments Act）、1967年《城市宜居法》（Civic Amenities Act）、1968～1974年《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）修订案、1983年《国家遗产法》（National Heritage Act）以及1990年《登录建筑与保护区规划法》（Planning（Listed buildings and conservation area）Act）等
国家法案的相继出台，英国逐步确立了以登录建筑与保护区为核心载体的遗产保护体系，并明确了相应的登录标准与许可管理机制[4]。

20世纪90年代，受全球化与城镇化进程影响，传统以冻结控制为主、保护发展
二元对立的遗产保护思路受到巨大挑战，造成各遗产地环境文脉的割裂与同质、异化现象。

为此，英国环境与国家遗产部（DOE &DNH）、社区和地方政府部（DCLG）2）陆续出台了《规划政策指引15：规划与历史环境》（Planning Policy Guidance：Planning and the Historic Environment，PPG15，1994）、《规划政策声明5：历史环境规划》（Planning Policy Statement 5：Planning for the Historic Environment，PPS5，2010）以及《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework，NPPF，2012）等国家规划政策，以
内容涵盖更加多元、开放，时空边界更具发展弹性的“历史环境”遗产概念整合既有的古迹、登陆建筑、保护区、历史园林等遗产对象，强调遗产资源价值的延续与持续发展[5]。

至此，英国城乡遗产保护工作进入到一个新的时期。

1.2 英国城乡历史环境保护管理的制度架构
在管理操作层面，英国城乡历史环境保护主要通过各级政府、保护机构依据前述国家立法和规划政策对各类保护对象施以发展控制和规划引导而实现。

这种与城乡规划管理紧密结合的操作方式，是英国历史环境保护的一大特点[6]。

具体而言，其
由国家部门、官方指定机构、地方政府以及各类民间NGO组织协同配合，涉及国家法案（又称为“议会法”）、国家规划政策与指引文件、专业机构导则建议、地方规划框架与行动计划等方面内容。

首先，国家法案由英国议会审议通过，负责确立英国历史环境保护管理的制度框架。

《古迹保护法》、《城乡规划法》、《城市宜居法》、《国家遗产法》、《登录建筑与保护区规划法》以及《规划和强制收购法》（The Planning and Compulsory Purchase Act，2004）均属于国家法案，其先后确定了遗产地段
开发控制、登陆建筑与保护区规划许可、遗产单位修缮通知、产权强制收购等一系列城乡历史环境保护的制度基础。

其次，国家规划政策与指引文件由相关主管部门制定，以落实相关国家法案的保护要求，衔接制度原则与实践操作，更具专业性和针对性。

其中，规划政策（又称为“授权法”）负责阐释政府的基本保护理念、原则，为地方保护工作确立基调；规划指引文件则偏重于管理措施与细则的解释说明，是国家与地方保护工作对接的指导性文件。

前文提及的PPG15、PPS5、NPPF均属于国家规划政策指引，其分别阐述了英国历史环境识别、评价、登陆、建档和规划许可等工作内容的具体管理操作方式，以及英国政府在保护观念上“可持续发展”的原则主张。

第三，专业机构导则建议由英格兰遗产（Historic England）3）等
官方授权的国家遗产专业保护机构编制，以研究报告、技术导则（guidance）、
建议（advice）、注解（notes）等方式，对国家法规与规划政策指引进行补充说明和技术、规范落实，以指导地方规划部门、开发商以及私人业主与各类历史环境相关的保护实践与开发行为。

2000年至今，英格兰遗产先后编制了《场所的力量：历史环境的未来》（Power of Place：the Future of Historic Environment，2000）、《保护原则、政策与导则》（Conservation Principles，Policies and Guidance，CPPG，2008）等报告、导则以及关于登录建筑自修缮、高层建筑控制、历史环境评价等具体问题的各类操作建议（advice）与《历史环境规划实践
建议说明》（Historic Environment Good Practice Advice in Planning Note，GPA，2015），就英国历史环境保护中的一些关键性技术问题给出专业操作建议。

最后，地方层面，地方政府与规划管理部门依据前述法案、政策指引、技术导则的规定与建议，对辖域内历史环境对象进行保护登录与许可管理，同时定期组织相关评估研究、发展计划以及地方激励政策的编制，以确保地域历史环境资源价值的可持续发展。

按照2001年DETR《规划绿皮书》（Planning: Delivering a Fundamental Change）针对原城乡规划体系层次复杂、各层次规划协调工作繁
琐的问题提出的优化方案，当前英国地方层面的规划管理以《地方发展框架》（Local Development Framework，LDF）作为依据，具体包括《地方发展文件》（Local Development Document）与《补充规划文件》（Supplementary Planning Document，SPD）等文件内容。

其中，后者是对特定开发主题的补充
说明文件，不具备法定地位，但对地方规划开发的管理决策具有重要辅助和引导作用。

而在涉及城乡历史环境保护开发的管理个案中，相关遗产对象的特征评估与影响评估报告常被作为SPD文件纳入LDF中[7]。

2 英国历史环境保护的类型与方法
在英格兰遗产2008年编制的《保护原则、政策与导则》文件中，历史环境被定义为“一定时期内人与场所（places）相互作用后遗留于环境中的全部样态”，其作为整合世界遗产、国家遗产、地方遗产三大层级各类历史资产（heritage assets）对象的总体范畴，具体包括世界遗产地（World Heritage Sites）、古迹与考古区（ancient monuments & archaeological areas）、登录建筑与保护区（listed buildings & conservation areas）、历史公园和园林（historic parks and gardens）、古战场遗址（historic battlefield）以及其他历史景观（the wider historic landscape）等要素类型[8]。

在此，本章将结合上述类型划分，具体介绍各类对象的保护价值、管理机构以及操作方式。

2.1 世界遗产
世界遗产指按教科文组织世界遗产评定准则审核列入《世界遗产名录》的遗产对象，为英国历史环境保护体系中等级最高的遗产类型[9]。

其保护管理主要依据《保护
世界文化与自然遗产公约》及其实施操作指南执行，由英格兰遗产、苏格兰遗产等国家遗产主管部门授权的官方机构负责，同时由遗产所在地地方政府负责遗产区域项目开发、土地使用的管理协调。

截至2017年，英国全境共有爱丁堡老城与新城（Old and New Towns of Edinburgh）、哈德良长城（Hadrian's Wall）、邱
园（Royal Botanic Gardens，Kew）、圣基尔达岛（St.Kilda）、格林威治海岸
区（Maritime Greenwich）、铁桥峡谷（Ironbridge Gorge）等世界遗产31处。

其中，自然遗产4处、文化遗产26处、文化与自然混合遗产1处，涵盖历史名城、古代遗迹、皇家园林、火山群岛以及近代科学与工业文明遗址等多种类型。

2007年，文化、媒体和体育部（DCMS）向国会提交了《21世纪遗产保护》（Heritage protection for the 21st century）白皮书，提出更新、完善规划政策，加强英国规划系统对世界遗产地保护管控的建议，改变了世界遗产保护缺乏英国国家规划政策支持的局面；2009年，社区和地方政府部（DCLG）出台《世界
遗产保护管理通知》，并与EH、DCMS共同发布了《英格兰世界遗产保护管理指南》，进一步规定了英国世遗保护的操作规范，要求遗产所在地政府需从特征风貌区划、景观视线分析、形象要素提炼、建筑高度控制等方面对遗产地进行系统研究，并以《规划补充文件》的形式将相关结论纳入到《地方发展框架》中（图1）[10] 。

2.2 登陆建筑与保护区
图1 英国“利物浦海运商城”世界遗产地特征分析与分区开发控制图
图2 爱丁堡古城登陆建筑调查名录与风格特征分类
登陆建筑与保护区是英国城乡历史环境最为基本的保护对象与最为重要的组成部分（图2）。

前者指在形式风格、建造技艺方面具有典型性，或与著名历史人物、事件相关，“具有特殊建筑价值或历史价值的建筑物”[11]。

其保护概念最早由1947年《城乡规划法》修订案提出，并根据1953年《历史建筑与古迹法》成立
历史建筑委员会（Historic Buildings Council），专门负责登陆建筑的普查与管
理监督工作；1968年《城乡规划法》再次修订，确立了登陆建筑许可（LBC: listed building consent）制度，以确保其不被业主方随意变更和拆除。

截至2014年，英格兰地区拥有登陆建筑37. 61万处，按其“价值重要性”（value significance）被划分为I、II＊、II（1970年以前为I、II、III级）三级。

其中，I、
II＊级建筑较为稀有和珍贵，共计3.11万处，现由英格兰遗产负责登陆与许可管理；II级建筑相对数量众多，共34.5万处，由地方政府连同规划部门具体负责登
陆与许可管理。

根据相关法案要求，上述机构需定期对所辖登陆建筑进行普查、特征分析，编制名录，并评估其保存状态（图2）[12]。

另一方面，保护区指“因具有突出建筑价值、历史价值或整体风貌特色而值得被保护和强化的区域”。

其保护概念最早由《城市宜居法》提出，1990年的《登录建筑与保护区规划法》进一步完善了其登陆注册、规划控制、变更许可以及财政补助等操作流程的管理细则。

与登陆建筑相比，保护区更侧重遗产对象通过其整体形态肌理、景观风貌以及场所空间特征所展现的群体价值（group value）[13]。

因此，英国保护区遗产不区分等级，统一由地方政府及其城乡规划管理部门以规划许可的方式（planning permission）对区内一切建设行为进行控制和引导。

在类型方面，早期英国登陆保护区主要以历史城镇中心区为保护对象。

随着保护观念的转变，保护区类型逐渐多样化，出现了历史村落、居住区以及工业遗产与交通设施保护区等多种类型。

截至2014年，英格兰地区共拥有登陆保护区1万处。

根据PPS5政策声明，保护区所在地政府需以5年为限，定期编制保护区评估报告，并结合其发
展态势以及区内历史环境要素保护需求与损毁情况的变化，对保护范围进行修订，梳理需要增补或剔除的保护区域（图3）[14]。

2.3 古迹与考古区
历史古迹与考古区指“具有历史、建筑、美学或考古价值的古代构筑物、工程设施、洞穴与遗址地”。

其中，前者是英国遗产体系中最早被列入保护范畴的遗产对象，经国家登陆保护的部分称为在册古迹（scheduled monument），由1882年《古迹保护法》提出，并于同年登陆了第一批68处史前遗址。

随后，古迹遗产对象的种类不断丰富，古城墙、输水渠、教堂墓园、纪念碑等构筑设施均被纳入保护范畴。

1913年，英国成立古迹委员会，专门负责历史古迹的登陆管理（后与历史
建筑委员会合并为英格兰遗产）；1979年，效仿登陆建筑管理方式，在册古迹亦施行许可管理制度（scheduled monuments consent，SMC），成为其保护管
理的重要制度基础。

截至2014年，英格兰地区共登陆各类在册古迹 2万处[15]。

另一方面，“考古区”遗产类型由1979年《古迹和考古区法》（Ancient Monuments and Archaeological Areas Act）提出，是“保护区”遗产概念在
古迹保护领域的应用，在项目规划许可的基础上，进一步要求此类区域中任何影响地表与地下的建设、注水、挖掘活动均需向主管部门提出申请，获得许可后方可进行作业。

目前，英国登陆的“考古区”包括约克（York）、切斯特（Chester）、坎特伯雷（Canterbury）、温切斯特（Winchester）艾克塞特（Exeter）等古城的历史中心区，其所在地政府通常会组织相关机构结合历史与考古分析，推演该区域中人类建设活动的层积过程，划定古迹保护与考古区域的具体范围（图4）[16]。

图3 格拉斯哥历史中心保护区边界变更梳理与修订
图4 英国温切斯特考古区历史古迹分布与年代层积分析图
2.4 历史公园和园林
历史园林指“经过设计创造，反映特定时期设计思想与意图的私人与公共园林景观”。

其通常由著名设计师设计建造，或与重要历史事件、人物相关。

1953年，《历史建筑与古迹法》首次提及了历史公园与园林作为“周边环境”（surrounding environment）的对历史建筑保护的重要作用。

1983年，《国家遗产法》正式提出了“注册历史公园与园林”（registered parks and gardens）的保护制度。

之后，PPG 15、PPS 5等国家规划政策文件相继规定了历史公园与
园林的管理细则。

与登陆建筑一致，英国注册历史公园与园林也采取三级划分方式，I、II＊级园林由英格兰遗产负责登陆与许可管理，II级园林由地方政府与规划部门负责登陆与许可管理。

截至2014年，英格兰地区共拥有注册历史公园和园林1600处。

根据PPS5政策声明要求，相关公园管理机构需从登陆建筑保护、历史
地景恢复、遗址环境整治、设施功能置换、公共空间设计、花卉植物配置整等方面提出保护实施指导意见，并以导引文件的方式落实到地方发展计划中（图5）[17]。

2.5 古战场遗址
古战场遗址指“历史上发生重大军事冲突与士兵为民族、国家荣誉征战和牺牲的场所”。

英国拥有许多历史悠久的古战场遗址，其被视作塑造国家身份与意识（nation,s identity and consciousness）的重要历史资产，是英国历史环境体系中较为特殊的一类保护对象。

但在保护制度上，古战场遗址一直未有明确的类别与管理机构归属，其中一部分古战场以在册古迹、保护区的形式在遗产立法体系中受到保护，而另一部分古战场则在景观立法体系指定的国家公园（National Parks）、国家风景区（National Scenic Areas）中得到连带保护。

直到2011年前后，英
格兰遗产、苏格兰遗产等国家遗产保护部门授权的官方机构才在1983年《国家遗产法》授予的“其他类别遗产增补登陆权”的基础上，正式将各自辖境内重要的古战场遗址作为在册战场（registered battlefield）进行登陆保护，统一负责其登陆普查与许可管理工作。

截至2014年，英格兰与苏格兰地区分别登陆在册战场50
处和17处，并先后编制了相关战场遗址的考古研究资料集与战争过程模拟图册（图6）[18]。

2.6 其他历史景观
除前述遗产类型外，英国在历史环境保护的系统架构上还特别设置了“其他广泛的历史景观”（the wider historic landscape）一项，以便将一些非典型、数量稀
少的特殊遗产类型全面涵盖。

其中，注册墓地（registered cemeteries）、沉船
遗址（protected wreck site）等是近年来新增设的新兴遗产类型，其具体由英格兰遗产等官方机构负责统一登陆和管理，在这些遗址区域内进行各种勘测（survey）、表面修复（surface recovery）和考古挖掘（excavation）活动均需要取得主管机构的许可权限。

截至2014年，英格兰地区登陆了注册墓地23处，
沉船遗址50处[15]。

3 英国历史环境保护的特色与经验
综上，英国城乡历史环境保护体系架构清晰、管理方法实用。

其在环境要素划分与保护操作方式上具有关注价值内涵、尊重特征差异、强调发展弹性等突出特点，对我国城乡遗产保护与管理具有重要经验启示。

3.1 关注价值内涵
图5 阿伯丁达西花园历史环境要素分布与保护修复设计图
现代遗产保护观念强调整体价值（integrity value），注重遗产对象物质载体与价值内涵的关联性[19]。

这一观点在英国城乡历史环境保护中得到了切实贯彻。

与以物质空间与景观形态为重点的传统保护思路相比，英国历史环境保护将管理、延续历史遗产的核心价值作为保护工作的重心，在保护对象的认定上，将物质空间视为价值内核的载体，而非保护的本体对象。

在英格兰遗产制定的CPPG与DCLG颁布的PPS5等文件中，“价值重要性”原则作为区分各类遗产登陆等级的重要依据被反复提及。

其中，登陆建筑与注册公园均以I、II＊、II的标准进行划分，其分别代表具有世界与民族价值（national& international value）、区域与本土价值（regional &local value）、地方和一般性价值（normal value）的遗产对象。

此外，由DCLG在《场所的力量：历史环境的未来》报告中提议建立、并于2003年开始施行的历史环境档案制度（Historic Environment Records，HERs）也充分凸显了英国历史环境保护关注价值内涵的前瞻性思路[20]。

该制度明确要求地方政府须做好辖区所有历史环境档案信息的收集、整理与宣传普及工作，将环境档案的记录、更新以及利用档案信息指导保护管理作为地方政府的法定职责，上升到与历史环境物质空间保护等效的战略高度。

3.2 强调类型细分
城乡历史环境与其生成、演进的自然地理与历史人文背景存有广泛、深入的联系。

因此，各类遗产对象的景观与价值特征具有显著的差异性[21]。

在此方面，英国历史环境保护尊重客观规律，划分出历史古迹、考古区、登陆建筑、保护区、历史公园、古战场遗址等不同遗产类型，以及更为细致的小类，并根据其不同特点分类制定保护细则。

与此同时，英国的各类民间NGO组织也体现出针对不同保护对象“术业专攻”的特点。

国家信托（National Trust，1895）与市民信托（Civic Trust，1957）主要针对全国范围内的古迹类与保护区类历史环境进行教育宣传与资金筹措；乔治协会（Georgian Group，1937）、维多利亚协会（Victorian Society，1958）、20世纪协会（the Twentieth Century Society，1979）则分别针对不同历史时期的登陆建筑展开保护研究与技术咨询；园林历史协会（Garden History Society ，1966）、战场信托（The Battlefields Trust，1991）等组织则侧重历史园林、古战场遗址等历史环境对象保护的公益服务与保护管理，各具特色[22]。

此外，CPPG与PPS5等文件也强调对保护对象类型特征的甄别与差异化处理，并规定以对各类环境要素的特征评价（character appraisal）作为登陆许可与保护管理工作开展的基础，建构形成了一套从建筑风貌、场所空间、景观视线、形态肌理等角度，系统识别、梳理环境要素特征与类型的评价方法。

其与套用模式、缺乏对针对性分析的标准化保护方式相比，具有更好的适应性与可操作性。

3.3 重视发展弹性
在控制为主、静态防御式保护思路难以适应历史资源价值动态延续诉求的背景下，“发展弹性”成为当前遗产保护的主流思想[23]。

在此方面，英国历史环境保护的体系改革迈出了先驱步伐：首先，在国家政策层面，从PPG15、PPS5中“历史资产”、“动态管理”（dynamic management）、“影响评估”（impact assessment）等概念的相继提出，以及NPPF中各类历史环境对象登陆与许可系统整合、“国家—地方”两级遗产管理机构简化的制度调整均反映出英国历史环
境保护改革在遗产管理、发展变更、机构责权等问题上不断释放管理操作弹性、促进个案处理灵活适切的创新思路[24]。

其次，在保护区、考古区、在册古迹、注册园林等具体保护对象的边界划定与管控上，英国历史环境管理也始终秉持“价值导向、动态变更”的灵活原则，以务实的态度定期对各类历史环境对象进行状态评估与边界核准，不使保护区的边界成为禁锢其发展的围墙，反映出英国历史环境管理实施在应对发展变化方面的动态、弹性化保控思路。

图6 苏格兰哈尔洛古战场遗迹要素分别与战争过程复原图
结语
综合全文分析，改革经过二十余年的制度调整，英国历史环境保护在遗产类别划分、要素价值发掘、保护体系架构、机构责权分工、保护发展平衡等问题上均做出了有益的探索和尝试。

其关注价值内涵、重视发展弹性的保护思想和理念具有前瞻性和先进性，类型细分的手段方法亦完备、适用，对我国城乡历史遗产保护的目标导向与管理操作具有启示价值。

图片来源
图1：参考文献[10].
图2：参考文献[12].
图3：参考文献[14].
图4：参考文献[16].
图5：参考文献[17].
图6：参考文献[18].
注释
1）皇家古迹委员会，The Royal Commission on the Historical Monuments，1908；古迹委员会，Ancient Monuments Commission，1913。

2）DOE：环境部（Department of the Environment），成立于1971年，
1997年、2001年先后改组为环境，运输和地区部（Department of the Environment， Transport and the Regions，DETR）以及环境、食品和农村事务部（Department for Environment， Food and Rural Affairs，DEFRA）；DNH：国家遗产部（Department of National Heritage），成立于1992年，1997年改组为文化、媒体和体育部（Department for Culture， Media and Sport，DCMS）；DCLG：社区和地方政府部（Department for Communities and Local Government），成立于2006年。

3）1984年成立，由先前的历史古迹皇家委员会（1908）、古迹委员会（1913）、历史建筑委员会（Historic Buildings Council，1953）等机构合并而来，2015
年前称为English Heritage（EH），后更名为Historic England。

威尔士、苏格
兰地区同类机构为Historic Wales与Historic Scotland。

参考文献
【相关文献】
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[8] English Heritage. Conservation Principles，Policies and Guidance [R].2008.。