纳税评估工作若干问题思考

纳税评估工作若干问题思考
——也谈完善纳税评估
纳税评估工作目前在我省全面推行，并取得了一定成效。

通过开展纳税评估进一步拓展了我们管理服务的手段，提高了日常税收管理监控能力，纳税评估方法也得到了逐步完。

对进一步完善纳税评估的意见建议很多，这里结合实际工作，主要从宏观局面，对完善纳税评估若干问题作一探讨，请批评指正。

一、纳税评估是日常管理的一种手段，更多的需要发挥其日常管理服务功能。

(一)纳税评估的基本功能。

纳税评估的定位，完整地说就是对纳税评估职能、作用的定位，是对纳税评估实现功能及目标的一种设定，既希望产生什么样的作用、达到什么样的目的。

任何一种管理方法都有其局限性，纳税评估也不例外，应正确全面看待纳税评估的作用，才能给其比较准确的定位。

从实践看，纳税评估表现出如下三种主要或基本的功能和作用：一是日常管理(即监控与服务)功能。

纳税评估主要通过对一家一户具体纳税人的指标分析，发现问题，并对纳税人进行有针对性的辅导、组织自查自纠，降低纳税人的纳税风险。

因此，纳税评估主要表现为监控与服务功能，是日常管理的一种具体手段或方法。

二是宏观监控功能。

纳税评估通过对具体纳税人分析、辅导、纠错。

一方面，掌握了纳税人生产经营变动情况，及时发现纳税人存在的问题，形成对纳税人的威慑；另一方面，通过对综合分析，能够发现某一行业或某一类型纳税人的异常以及管理中的薄弱环节，有利于我们及时堵塞管理漏洞。

因此，纳税评估也具有对管理目标的宏观监控功能。

三是“审计”功能。

纳税评估的基本或核心方法是数据分析技术，并在分析基础上实施约谈、帐证审阅，突破了传统管理方式或手段的局限性，大大提高了管理服务的针对性、有效性，与国外税收管理监控中的“税务审计”模式比较相近，它实质上就是这样一种数据化、程式性的检查、评估，体现出一定的审计、
(二)
纳税评估定位决定着纳税评估的组织、运行方法。

从当前税收管理的实际看，需要纳税评估更多的发挥其管理服务功能。

因此，对纳税评估功能定位应是：把纳税评估作为日常税收管理的一种手段，主要任务是通过对纳税人信息(数据)分析并在此基础上进行有针对性的辅导、纠错，组织自查自纠，降低纳税
之所以把纳税评估定位为日常管理的手段，发挥日常监控服务作用，有以下几个方面积极意义：首先，纳税评估以数据分析为基础，进行有针对性的辅导，并进行自查自纠工作方法，充分考虑了广大纳税人的实际情况与利益，能大大降低了纳税人非故意违法造成的纳税风险，受到纳税人的欢迎。

二是纳税评估能很大程度上解决目前征管脱节、日常管理不力的问题。

通过信息科技手段在管理中的应用，大大提高了日常管理能力。

三是纳税评估主要运用辅导、自查自纠等手段，适应目前税收管理的现状，体现了管理服务化的发展要求，开拓了税收管理的新途径，表现出了巨大的发展潜力。

四是通过纳税评估，不仅实现了对一家一户具体纳税人的管理服务，而且也丰富了宏观监控的内涵，提高了综合监控的能力。

传统意义上的宏观监控偏重于整体性的综合分析评价。

虽然也需要进行个体分析，但只是一种“典型性”
解剖，实质上是一种内部管理。

如重点税源监控、重点纳税对象监控，对具体纳税人信息收集分析只是为了掌握税源变动状况趋势，主要目的不是针对个体的“评估”，因而具有较大的局限性。

而纳税评估实现了宏观与个体监控的统一。

纳税评估在实现个人评估分析，体现个体监控同时，为宏观分析提供了充分丰富的内容，为综合一个行业、一个群体纳税人的情况提供了保障，体现了对纳税人的宏观监督作
(三)
为了达成纳税评估的预期目标，在正确定全纳税评估功能基础上，还需要正确把握以下几方面问题：
一是纳税评估作为一种管理手段，不能以补税多少作为主要指标进行考核，衡量评估成效。

评估目的不是为了增加一些收入，而是提供一种新的管理服务形式，既提高监控能力，又提高服务水平。

工作的目标或重点是为了纳税人提供有针对性的辅导服务，减少差错。

通过评估补税款多少一定程度上反映了辅导的成效，但不能把补税作为评估的主要目的。

当前不少地方存在以补税多少论英雄现象，偏离了工作目的，应引起我们重视和警惕。

二是要把宏观监督与具体管理方法结合起来。

纳税评估也要发挥、体现宏观监控作用。

因此，既要做好对具体纳税人的辅导服务管理，又要充分利用评估数据资源，做好分析，发现整
三是应结合管理实际，积极探索在其他日常管理中运用纳税评估基本思维方法、原理，如在检查中、在所得税清算等管理中可以应用纳税评估的数据分析方法，实行“审计式”管理，使纳税评估发挥更好的
四是客观地看待评估的作用。

不能简单地认为开展纳税评估就能解决目前管理中的所有问题，对纳税评估的作用不能过于乐观，评估能否取得预期的效果，还受许多因素制约。

如信息完整性、纳税人素质高低。

并且，纳税评估中更深层次的效果并不能立即显示出来，对纳税人的服务，整体素质的推进需要经过我们长期的努力。

从我国目前实际看，还存在许多制约因素，在实际管理中全面采用纳税评估管理还有较大困难。

如纳税人之间的结算方式以现金结算为主，不能有效控制纳税人全部业务信息；纳税人整体素质较低，获取的信息资料不够完整、正确；税收管理方式多样，缺乏统一性；我国以流转税为主的税制，比以所得税为主的单一税制更复杂等等。

纳税评估目前统计的许多数据不能完全反映评估的成绩。

许多评估补税是诸多因素造成的，如有些纳税人怕被移送稽查，报一点税款以“过关”。

二、纳税评估应纳入日常管理方式，与其他日常管理实行“管评合一”。

如何正确处理与日常管理关系，是目前纳税评估工作中存在的一个重要问题，直接影响我们日常税收监控管理正常进行。

其中主要的问题是如何界定纳税评估的管理属性，处理好与其他日常管理之间内部关系，以形成相互分工、配合协调的机制。

首先，应正确分析纳税评估的管理属性，将纳税评估纳入日常管理的范畴，使之与现有一般日常管理手段形成更紧密关系，充分发挥其监督与服务的作用。

纳税评估从本质上说是一种深层次的管理行为，是日常管理的一个环节或工作过程，是现有完成手工管理方式或模式的延伸。

从管理工作过程或内容看，管理人员对管辖纳税人除做好一般性的政策宣传布置等日常管理工作外，还应包括定期进行指标监督分析，对异常纳税人进行重点分析解剖，对纳税人存在的问题进行辅导纠正，因此，纳税评估是管理人员的职责之一。

无论纳税评估与其他一般管理相比有多大的不同，仍属于一种管理手段。

其次，实行“管评合一”的“一体化”管理。

目前，我们根据相对独立的原则，把纳税评估单独设置为一个工作机构。

但是，机构的单独并不意味着相互没有关系，仅仅是因为我们管理上的需要而进行的职责分离，工作的侧重不同而已。

如果从工作的连续有效性看，纳税评估完全可以不单独设置，而只需要将评估作为管理人员的工作内容职责要求就可，实行“管评合一”。

实行“管评合一”有以下好处：一是解决纳税评估适用法律问题。

目前纳税评估法律地位不明确，如评估是否能发检查通知，能否调阅帐证等。

“非管非查”的状态影响评估的政党开展；二是“管评合一”可以充分发挥日常管理资源优势。

从实践看，单纯的数据分析方法尚不能达成评估目标，需要结合采用日常管理手段。

但如以评估机构名义会引起一些异议，而以管理(机构)名义采用日常管理手段，可有效减少纳税人的抵触情绪，提高评
估工作效率。

如一个人就可以进行辅导、调查、谈话、了解。

形式上也更灵活，下企业辅导查阅帐证纳税人更容易接受。

同时也能提高信息资源的共享利用，如有些情况日常管理人员比较清楚的，如同时评估，就可能较方便利用日常管理信息。

否则，评估人员只掌握分析不了解企业实际，而管理人员只了解实际但缺乏数据分析。

相互脱节，造成资源的较大浪费。

三是“管评合一”使管理中监控与服务更好结合。

通过专门数据分析，发现问题更深。

在数据分析的基础上进行纳税辅导，显然更有针对性、更有效，对纳税人更有说服力。

四是提高纳税评估的效力。

目前单独设置机构的评估，有较大的局限性。

评估人员既没有管理人员了解企业，也没有检查人员的检查手段，仅仅依*数据分析，就整体补税纠错能力而言，必然达不到管理或检查的效果。

五是可以避免与检查的矛盾，避免评估成为事实上的第二检查
机构。

目前评估对纳税人进行自查，检查也要进行自查。

如没有检查手段就没有威慑效果，如赋予检查权力，又变成二个检查机构。

六是降低纳税人成本。

目前，由于信息准确完整性不够，在评估时常常需要纳税人提供资料并进行说明，增加了纳税人的成本。

“管评合一”，评估与日常管理结合，如在主动下企业辅导服务时取得资料，减少纳税人上门说明。

如纳税评估机构一定要单独设置，在名称上也应作为管理机构形态出现。

如管理×科室，与其他日常管理科室合理分工，即一般管理人员进行下企业辅导、调查管理服务，而评估人员进行案头的数据分析，并在此基础上进行辅导自查自纠。

形成“既相互分工又密切配合的“一体化”管理模式。

三、纳税评估要坚持并完善数据分析为特征的技术手段。

纳税评估依托信息及信息技术手段，信息化管理一定程度上决定了纳税评估的成效。

目前纳税评估信息技术手段方面也存在着一些问题，如评估分析机制不完善，技术分析手段弱化，信息准确性不高，信息
(一)纳税评估要坚持自己的技术工作方式。

纳税评估的核心方法是数据指标技术分析，这是区别纳税评估与其他管理手段的(如下企业辅导调查)根本。

因此，要根据评估的特点设计的工作方法，如坚持案头分析，坚持数据分析方法。

纳税评估不能去模仿检查或其他一般管理方法。

目前，纳税评估中存在“检
(二)纳税评估要加强与其他一般管理手段的配合。

纳税评估主要依*技术分析的手段，在此基础上进行有针对性的进行纠错性辅导。

但纳税评估要取得成果，仅仅依*技术手段还不够。

纳税评估只有与日常管理信息共享受，与日常管理要求目标结合，积极运用其他日常管理手段才能发挥纳税评估作用。

如对具体纳税对象在采取指标分析基础上，还要进行下企业辅导、帮助分析问题、审阅帐证，自查自纠、实地调查、约谈、帐证审核的纠错式纳税辅导。

又如在评估中需要注意收集日常管理信息，为评估分析决策提供依据。

这里的难度在于如何把握运用其他手段的度，以避免形成检查模式。

从这点上看，也实行“管评一体”的管理模
(三)解决纳税评估信息化及技术方面存在的问题。

一是要统一计算机评估分析系统。

评估分析是一种基本手段，也是评估的标志特征。

但目前纳税评估实行多税种独立的评估系统，各自为政。

系统不统一、方法不统一，要求不统一，容易造成重复评估、多头评估。

二是建立科学的评估指标体系。

目前，评估分析指标体系不科学，指标值不合理，形成异常过多、“异常”不异常现象。

建立评估分析核心指标体系是关键。

主要包括三方面：财务分析作基本判断；生产能力及销售等核心指标分析；税负率分析。

从目前实际看，由于信息的不完整准确，财务指标作用有限。

体现销售产生能力水平的财务与非财务指标应是重点或核心指标。

如印染企业可以排污量、用气量作为关键评估指标，纺织企业以织机为评仨指标，砖瓦厂以计件工资为指标、石料厂以炸药量为指标等。

同时，要建立指标数据定期典型调查机制，以行业为主分类建立，在调查的基础上确定指标及指标值。

三是建立规范的信息收集机制，确保信息的有效性。

重点是保证信息的正确、完整，这也是目前制约纳税评估的一个瓶劲。

信息收集应依*申报系统网上传送自动形成，对于应收集的信息应统一规范。

另外，目前部分中介机构代理纳税人士信息质量不高问题比较严重，就引起重视，加强管理，否则影响评估的正常开展。

四、纳税评估的组织管理应更适应日常管理需要。

目前，纳税评估管理上过于复杂，关系不顺，基层缺少自主性，存在多头管理。

以地市局为例，纳税评估流转税、所得税、外税、征管等职能部门都有管理职责，造成基层忙于应付。

应进一步完善评估管理体制，使评估更适应日常管理特点与需要，使组织管理更完善、更有效。

一是在工作安排上，实行责任区制度。

对于评估机构单设的，可以结合管理目标，以行业为主结合区域，分人落实监控评估任务。

如与管理责任区域配套每人分管若干行业、200-500纳税户。

二是内部考核上，从质、量两个方面结合。

即纳税人自查补税税款和监控服务成效(如税负异常面多少变化、辅导纳税人问题多少、管理中存在监控式服务方面问题多少)两方面现评估人员绩效挂，与管理质量考核结合。

重点应是发现管理中存在的服务问题(从根本上说也是监督、控问题)，如政策宣传布置中的问题、具体管理措施合法性、合理性问题等。

三是评估程序、操作上作进一步简化。

计算机评估管理权限(评估项目、对象确定等)权下放基层，由基层自主确定评估对象，简化约谈、说明审批程序，减少重复调取资料。

避免纳税评估管理“稽查化”，如两人约谈、笔录等。

纳税评估作为一种管理手段、行为，约谈仅是了解、辅导过程，不是检查的询问，不必如检查程式严格。

四是纳税评估作为管理手段，职能处室只需要对相关业务作指导，不必要对具体评估过程作管理，如确定指标多少、具体对象、甚至系统维护等。

应取消目前按税种的职能处室管理模式，归口一个职能部门统一管理协调。

五是建立核心或重点评估机制。

对纳税评估对象及范围作必要调整，突出管理需要。

全面的、全税种的评估，既无作用，也不可以做到。

一是从税种来说，应以增值税为核心，兼顾其他税种(如所得税)。

目前要对所得税进行全面的评估分析条件还不成熟。

主要是政策复杂多变、评估分析指标缺乏科学性，也过于复杂，影响指标的因素过于多。

多税种分别进行评估并不可取。

二是从国税部门征管纳税人来说，应以行业为主、一般纳税人为重点。

目前以综合税负率为主确定的分析对象，不利于充分利用行业比较。

确定评估对象权限应下放至县市局，以便根据实际及时调整评估指标。

大面积、大范围评估人员现有评估力量不够，小规模纳税人帐证不够健全，财务信息不够全面，评估工作深度也受影响，应以一般纳税人为主。

在实际工作中，可实行两重筛选机制。

首先以综合或核心指标对行业整体纳税人进行初步筛选，再在分析的基础上确定重点评估纳税人。

五、纳税评估应作为稽查选案的一个首选渠道。

目前纳税评估与稽查之间存在的主要矛盾是：在如何处理评估自查、哪些对象应移送检查、如何检查评估移送对象、评估后纳税人是否再安排检查等问题上存在着不一致的认识。

因此，出现了重复检查，重复自查及检查不及时、移送检查不规范等问题。

理顺评估与稽查关系，应把握以下几方面：
(一)纳税评估应作为稽查选案的一个首选渠道。

稽查除受理举报外，检查的重点是评估移送对象，减少日常性专项性检查安排，进一步体现稽查对日常管理的支持力度。

稽查重点以打举报重大偷税案件、评估移送案件为主。

目前省一级检查安排过多，省局下达检查任务占了全年度检查的80%以上，对各地评估检查影响较大。

(二)规范纳税评估移送条件。

评估移送对象必须发现存在明显的偷税线索，移送对象应列胆疑点。

要建立起移送检查考核机制，加强对评估移送检查的考核管理。

(三)规范稽查对评估移送检查要求。

稽查受理后必须立案检查，未立案检查的要追究有关人员责任。

对评估移送检查对象，应作为重点检查，检查应解决评估提出疑点。