省级政府网上政务服务能力差异的影响因素研究

省级政府网上政务服务能力差异的影响因素研究
董宴廷 李怡冰 王洛忠
摘 要：为深化“放管服改革”和优化政府服务，全国加快建设一体化政务服务平台，但不同政府网上政务服务能力长期存在差异，探究差异成因有助于区域间政府网上政务服务能力均衡发展。

文章关注网上政务服务背后蕴含的公共价值以及服务过程中的供需主体，基于战略三角模型构建“需求-供给-环境”框架，采用多案例定性比较分析方法，探究我国省级政府网上政务服务能力差异的影响因素。

研究发现：政府网上政务服务能力受公民需求、政府供给和外部环境多元因素共同影响，其中，公民需求是重要驱动因素；政府实现较高的网上政务服务能力主要包括“能力主导型”“环境助力型”和“综合平衡型”三种条件组合。

研究结论为各地政府政务服务坚持公民需求导向，因地制宜提升本地网上政务服务能力提供了有益思路和启示。

关键词：网上政务服务能力；需求—供给—环境；定性比较分析；省级政府
DOI：10.3773/j.issn.1006-4885.2024.04.102
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编码：1002-9753（2024）04-0102-14
1 问题提出
在“放管服”改革深入推进和信息技术数字化、网络化、智能化发展背景下，政府治理模式创新是大势所趋。

政务服务中心作为承载“放管服”改革举措落地的重要场域，如何借助信息技术优化政务服务成为政府工作的重要内容。

2016年，国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出要运用互联网思维，创新服务模式，大幅提升政务服务智慧化水平，让政府服务更聪明，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。

2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要推动政务信息化共建共用，深化“互联网+政务服务”，提升全流程一体化在线服务平台功能，通过提高数字化政务服务效能促进数字政府建设水平提升。

2024年1月16日，国务院印发《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》进一步对深入推动政务服务提质增效，在更多领域更大范围实现“高效办成一件事”作出部署，提出“到2027年，基本形成泛在可及、智慧便捷、公平普惠的高效政务服务体系”的总体要求。

强调要“加强12345热线与政务服务平台投诉建议体系、‘好差评’体系等业务协同，打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务‘总客服’”。

显然，全面提升政府政务
基金项目：国家社会科学基金重大项目（项目编号：20&ZD113）；北京市社会科学基金项目（项目编号：21GJB018）；北京市教育委员会社科计划重点项目（项目编号：SZ202210037018）；北京物资学院校级青年项目（项目编号：2024XJQN27）。

作者简介：董宴廷（1992-），女，河南鹤壁人，北京物资学院商学院讲师，研究方向：公共服务均等化。

李怡冰（1998-），女，河南焦作人，北京暄时智能科技有限公司副研究员，研究方向：智慧教育、智慧养老、智慧政务等。

王洛忠（1975-），男，山东临沂人，北京师范大学政府管理学院教授，研究方向：政府治理改革和公共政策创新、基本公共服务均等化与精准管理。

服务能力是数字时代实现政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化的有力支撑，是推进政府治理现代化的重要引擎，更是贯彻以人民为中心的发展理念、让亿万人民共享互联网发展成果的生动体现。

为响应中央号召，各级地方政府以建设人民满意的服务型政府为目标，加快网上政务服务平台建设，努力提升网上政务服务水平。

2022年9月，国家行政学院电子政务研究中心发布《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2022）》，引起广泛关注，这是该中心自2015年以来连续第8年开展有关政务网上政务服务能力调查评估工作，因其科学性与权威性得到学界普遍认可。

对比近三年调查报告发现：2020年，省级政府网上政务服务能力排名第一的浙江总体指数为97.23，而排名第30位的新疆总体指数为74.07，两省相差23.16；2021年，广东、浙江、上海一体化政务服务能力排名并列第一，总体指数为95.38，而新疆和新疆建设兵团则以73.15并列第26名，两者相差22.23；2022年，16个省级政府一体化政务服务能力水平非常高，但仍有16个省级政府处于中高水平。

显然，省级政府间网上政务服务能力存在的客观差距虽有减小，但短时间内难以消弭。

通常认为，经济发达省份往往政府网上政务服务能力较强，但历年报告显示，贵州、四川在多轮评估中的亮眼表现并不与之经济排名匹配，显然，省级政府网上政务服务能力并不仅仅受经济发展的单一影响。

VUCA时代，国家治理面临着更为复杂的环境，很多问题不是由单一因素造成的，往往需要综合考虑多种因素，进行组态分析。

不同省级政府间网上政务服务能力为何天差地别？影响省级政府网上政务服务能力的因素有哪些？这些因素遵循什么样的路径组合？虽然目前已有学者对“互联网+政务服务”“政务服务在线办理能力”“政府网站建设”和“互联网服务供给能力”等主题进行了广泛研究，但研究视角多基于TOE 框架、社会-技术框架或修正后的分析框架。

为丰富和拓宽既有研究思路，在战略三角模型基础上，提出政府网上政务服务能力“需求-供给-环境”分析框架，以期从不同角度深化对政府网上政务服务能力影响因素的理解，从而推动政府数字化转型，提高公共服务精准性和便捷度。

2 文献回顾与分析框架
2.1文献回顾
政务服务作为政府服务的核心，既是政府的基础职能，也是公共权力运行的起点，更是政府使命价值的回归。

马亮（2021）［25］提出政务服务可以是线下进行的（面对面、电话），也可以是线上（互联网）完成的。

随着互联网特别是新一代信息技术的普及和国家“互联网+政务服务”战略的推进，目前学界主要关注线上政务服务，并围绕相关内容展开研究。

一是政府网上政务服务能力的概念解读。

关于政府网上政务服务能力，学界往往更注重实践意义，目前对其理论内涵尚无明确定义，亦未形成统一共识，存在着诸如“互联网服务能力”“电子政务能力”“互联网+政务服务能力”“在线政务服务能力”等相近概念。

汤志伟等（2019）［26］根据电子政务发展的不同阶段，从能力构成的角度将政府互联网服务能力概括为服务供给能力、服务响应能力、服务智慧能力。

潘文文和胡广伟（2016）［27］认为，电子政务服务能力是政府组织为提供电子服务所形成的一系列程序、方法与资源的有机体。

进一步地，将其划分为表示层、传输层和使能层三个层次，分别对应内容服务能力、服务传递能力和随需应变能力三种能力。

翟云（2017）［28］指出，“互联网+政务服务”核心之一在于优化服务，以数据共享和流程优化为重点，以新兴技术为支撑，以增强人民群众获得感为落脚点，开启了从“群众跑腿”到互联网“数据跑腿”的服务新模式，实现了由“政府端菜”向“群众点餐”的转变。

综上所述，政府网上政务服务能力泛指政府以公众和企业需求为导向，以互联网为载体，以大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术为手段，有效整合政务资源、简化政务服务流程、提高政务服务效率和公民满意度的能力。

二是政府网上政务服务能力建设面临的困境及对策。

我国持续推进政府网上政务服务能力建设，在政务服务数字化转型升级、移动政务服务平台发展迅速、政务服务群众满意度等方面取得显著成绩（杨书文，2020［29］），但同时也面临一些突出问题。

总体而言，社会公众日益增长的网上政务服务需求与服务供给不足、质量不高的矛盾日益突出，在网上政务服务领域，各地区服务供给能力和水平参差不齐，存在地域、经济和人口差异（王益民，2017［30］）。

具体来看，王成程指出目前存在网上政务服务内容不规范、服务不便捷，
网上政务服务平台不互通、数据不共享，线上、线下联通不畅等问题（王成程，2017［31］）。

谢小芹（2019）［32］则认为“互联网+政务服务”发展不均衡，面临职责权限定位不清、服务规范性和精细化有待加强、数据资源缺乏深度挖掘和数据安全等难题。

进一步地，闫建和高华丽（2020）［33］提出要促进数据共建共享互通，规范管理平台应用，深入挖掘信息支撑决策等；优化再造服务流程和服务平台，着力打通数据壁垒，培养“互联网+政府服务”新理念，营造“互联网+政务服务”舆论氛围，提升政府驾驭“互联网+”能力（高学栋和李坤轩，2016［34］）。

三是政府网上政务服务能力的影响因素。

部分学者直接以TOE框架或社会-技术框架为理论基础，将影响省级政府网上政务服务能力的因素概括为制度环境、财政能力、政府组织自身或社会系统、技术系统与外部环境（韩娜娜，2019［35］；汤志伟等，2019［36］）。

部分学者则基于一定的理论基础或分析视角，修正或构建新的分析框架（李欢欢和顾丽梅，2020［37］；丁依霞等，2020［38］；韩啸和吴金鹏，2019［39］；张慧娟和李金龙，2023［40］），分析不同因素对于政府互联网服务水平的影响。

还有部分学者从实践场景出发，构建全新的分析框架，如赵岩等人基于“需求-压力-支持”框架，探究互联网服务供给能力影响因素（赵岩等，2021［41］）。

毫无疑问，学者们对政府网上政务服务能力的相关研究为文章提供了坚实基础，尤其是关于具体影响因素的有益探索成为重要依据，但既有研究也留下进一步探究的可能。

具体来说，第一，理论分析视角有待拓展。

当前学者普遍直接采用TOE框架、社会-技术框架等具有较强解释力且已被广泛应用的分析框架；或将特定理论与中国制度情境相结合，构建调试拓展后的解释框架；少部分学者从我国电子政务的实践场景出发，构建新的理论框架，以指导具体影响因素分析。

不难看出，“有关网上政务服务的研究大多基于单一的理论基础和固定的分析框架讨论多个因素的影响”（杨书文，2020［5］），这就容易陷入解释力有限的循环研究之中，亟待从不同理论视角分析政府网上政务服务能力。

其二，具体研究内容有待创新。

当前的研究热衷于从宏观的社会系统角度入手，普遍聚焦于制度、组织、资源和环境等综合影响因素，缺乏对网上政务服务供给-需求侧两端主体的充分重视，忽略了网上政务服务能力背后蕴藏的公共价值。

此文可能的创新之处在于弥合上述两点不足：以公共价值的战略三角模型为基础，结合各地政府网上政务服务能力建设具体实践，构建“需求-供给-环境”这一新分析框架，拓宽政府网上政务服务能力影响因素研究的理论视角，进而丰富政府网上政务服务能力影响因素的具体内容。

一方面，政府网上政务服务作为公共服务的重要内容，具有公共服务的一般属性，涉及服务对象的服务需求与服务主体的服务供给，亦离不开服务实现的外部保障。

因此，“需求-供给-环境”成为分析政府网上政务服务能力的应然分类方式。

另一方面，政务服务的核心是政民互动，即公民如何同政府打交道，考察政府网上政务服务，自然离不开政府和公民两大主体。

其中，政府作为网上政务服务供给方，加强网上政务服务能力建设，不仅是政府重塑政务服务理念、与时俱进借助新兴技术创新政务服务方式的主动选择；而且也受公民对政府提高公共服务质量、满足公民多元化需求与期待的现实驱动。

不应简化政务服务的供给过程或忽视政务服务的需求主体，应从政民互动的关系中分析数字化转型的动机（锁利铭和李军，2024［42］）。

2.2分析框架
近年来，学界关注政务服务中的公共价值，认为政务服务不是一个单纯的行政过程和技术任务，而是公共价值的承载空间（王学军，2021［43］），有学者（包国宪和彭虹九，2023［44］）从公共价值角度出发考察政务服务绩效。

公共价值最早由Moore于1995年在《创造公共价值——政府战略管理》一书中提出。

Moore指出公共组织的主要任务是致力于寻求、确定和创造公共价值，进而提出了公共部门战略三角模型。

战略三角模型主要包括价值目标、政治授权和运作管理三个维度。

其中，价值目标规定了组织的总体使命和目标；政治授权是指能持续地从政治中得到授权和金钱；运作管理指通过运作和管理，在各方帮助下顺利完成授权行动，强调达成组织目标所具有的可行资源（马克•H.穆尔，2016［45］）。

政府创造公共价值的关键在于寻求三个维度间的一致性和平衡性。

目前有学者将该模型用于数字政府治理绩效（王学军和陈友倩，2021［46］）、政府数据开放平台服务绩效（王林川等，2022［47］）等研究。

该模型对于分析政府网上政务服
务能力建设问题同样具有适用性，理由有二。

其一，省级政府网上政务服务本质是借助现代信息技术，提供高效便捷的公共服务，满足公民服务需求，从而实现公共价值的过程。

政府加强网上政务服务能力建设，意味着政府服务方式由政府供给导向转向公民需求导向，折射出背后追求的公共价值嬗变，体现出数字时代公共管理者改进政府与公民互动方式，结合公民需求偏好与政府价值目标实现价值共创的努力。

其二，战略三角模型所囊括的价值目标、政治授权和运作管理三个维度与政府网上政务服务能力影响要素相耦合。

具体而言，中国场景下省级政府网上政务服务能力建设的初始动力来自于满足公民需求这一价值目标，实践场域中的各省级政府进行网上政务服务能力建设的政治授权直接作用为政府服务供给决策，省级政府网上政务服务能力提升有赖于外部可行环境的保障。

因此，在战略三角模型的基础上，结合我国政府网上政务服务能力建设的实践场景，构建“需求-供给-环境”（Demand-Supply-Environment）三维分析框架，以探讨我国31个省份政府网上政务服务能力的影响因素。

2.2.1公民需求：价值目标的源头导向
我国逐步建立政务服务好差评制度，让群众来评价政府工作，体现了政务服务从政府供给导向向公民需求导向的转变，反映出政府对公民用户体验的高度重视，因此，公民需求是政府加快网上政务服务能力建设不容忽视的驱动力量。

一方面，是由我国政府的性质所决定，我国政府是坚持以人民为中心，以追求人民满意为目标的服务型政府，人民的期望是政府工作的方向，人民的需求是政府工作的重点，这决定了政府必须将公民实际需求放在首位，着力解决公民急难愁盼问题。

另一方面，有实证分析证明，公民需求确实是影响政务服务建设的重要因素，公民作为政务服务对象，其服务需求和对政府施加的压力无形中会推动政务服务机构提供更高水平的政务服务（方卫华和王梦浛，2021［48］）。

公民需求涉及到公民需求规模和公民需求表达程度。

公民需求规模大小是影响政府服务供给决策的重要因素，政府部门更倾向于在用户规模较大的时候推动政务发展，借此降低在线服务的边际成本（Moon M J和 Norris D F，2005［49］）；同时，公民需求只有表达出来并被政府所识别，才有可能影响并改变政府行为，提高政府的服务质量和供给效率（这里将公民需求表达程度概括为需求可及性）。

谭海波等（2019）［50］关于政府网站建设的研究表明，公众对政府网站需求量的大小直接影响政府建设网站情况，不同政府所面临用户的需求强度可能导致建设绩效的差异化。

2.2.2政府供给：政治授权环境的直观表现
政府是采用和发展移动政务的决策者，移动政务的发展取决于政府“想不想”和“能不能”，也即政府的意愿和能力（Zhang N等，2017［51］）。

同理，政府作为网上政务服务供给方，政务服务质量的提高很大程度上取决于政府意愿与能力。

供给意愿体现了政府提供网上政务服务的价值偏好，而供给能力则决定了政府能否提供较高水平的网上政务服务。

政府供给意愿与政府领导注意力分配直接相关，也间接受公民需求驱动影响，同时与经济形势、技术水平和府际竞争激励等外部环境密切相关，无论这些影响的方向与大小，供给意愿是政府在综合衡量多方因素后做出的回应。

政府要将供给意愿变为现实，离不开供给能力的客观物质保障，这与当地政府的财力直接挂钩，政府服务供给决策与后续资源调配是政府关于服务供给政治授权的直接体现。

2.2.3外部环境：运作管理的可行保障
外部环境包括经济环境、政治环境和技术环境。

宏观经济发展水平是决定当地电子基础设施水平、政府财政能力的重要因素，同时也深刻影响着政府网上政务服务平台建设。

经济发展水平（如人均GDP）较高的城市，对移动政务的需求也更强，并更可能推动移动政务发展（马亮，2018［52］）。

这里要说明的是，经济环境与政府供给能力并不能画等号，经济环境的影响更广泛，而政府供给能力与政府财政直接相关。

鉴于我国独特的政治体制，政治环境直接影响当地政府政务服务，有时甚至会成为政府网上政务服务能力高低的决定性因素，无论面临何种政治环境，最终结果集中体现为政府的供给决策，所以在此不讨论政治因素的影响。

良好的技术环境是政府网上政务服务得以实现的助推器，促使政府服务模式变革，服务流程优化，行政成本降低和服务效率提高等。

总之，政府网上政务服务能力受公民需求、政府供给和外部环境三大因素掣肘。

具体而言，公民需求方
的需求规模和需求可及性（表达程度）、政府供给方的供给意愿和供给能力、外部经济环境和技术环境均在不同程度上影响政府网上政务服务能力。

政府政务服务能力
•高能力
•低能力
图1 政府网上政务服务能力驱动机制分析框架
3 研究设计
3.1研究方法
尝试以组态视角，从需求、供给和环境三方面分析我国省级政府政务服务能力提升背后的复杂多元驱动机制，拟采用fsQCA开展实证检验。

定性比较分析方法（QCA）由美国社会学家查尔斯·拉金（Charles C. Ragin）在1987年出版的专著《比较方法》（The Comparative Method）中率先提出，基于整体性视角开展跨案例研究，探究多种复杂条件变量组合对结果变量的影响，本质上是一种以案例为导向，以集合和布尔代数等技术手段为基础，融合定性和定量研究方法优势的混合研究方法。

选择采用模糊集定性比较分析的主要理由有三：首先，样本量适宜。

研究对象是我国省级政府网上政务服务能力，目前我国大陆共有31个省（含自治区、直辖市），省级层面的样本数量不适合大规模统计分析，而定性比较分析方法则可应用于中小样本研究。

其次，QCA采取整体性组态视角。

与传统定量所要求自变量之间彼此独立，追求净效应的回归分析不同，QCA致力于分析相互依赖、相互作用的条件共同对于结果的组态效应，因而多重共线性等在QCA方法中不是问题（杜运周和贾良定，2017［53］）。

省级政府网上政务服务是一个涉及多方面的复杂过程，影响省级政府网上政务服务能力的因素多元，且彼此之间可能相互依赖，定性比较分析方法显然更适合处理复杂的因果关系。

最后，所涉及到的部分变量如政府供给能力、公民需求可及性等，具有程度或水平上的变化，不能简单地将之按照“属于”或“不属于”的逻辑关系进行隶属分类，因此，采用模糊集定性比较分析处理变量部分隶属情况更为合适。

3.2变量设计
3.2.1结果变量
文章关注的是我国31个省级政府网上政务服务能力，选取国家行政学院电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力(政务服务“好差评”)调查评估报告(2022)》中各省级政府网上政务服务能力总体指数作为结果变量的测量指标。

该报告在联合国电子政务调查评估（EGDI）框架下，根据《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，结合我国推进全国一体化平台相关要求与实践现状，建立了包括服务成效度、办理成熟度、方式完备度、事项覆盖度、指南准确度在内的5个一级指标、21项二级指标、55项三级指标的网上政务服务评估指标体系，能够较为准确客观地反映各省网上政务服务水平。

3.2.2条件变量
公民需求可及性，即公民需求表达能力。

公民对政府网上政务服务的庞大需求规模，只有通过特定方式准确表达出来并被政府有效识别，才能对政府施加影响，而公民需求表达能力受制于公民自身的受教育水平。

借鉴荆丰和丁海恩（2018）［54］等人用人均受教育年限来衡量公民需求可及性，人均受教育年限越长，公民需求可及性越高。

数据来源于2022年公布的《第七次全国人口普查公报》。

公民需求规模。

随着经济发展、互联网普及和移动用户增多，公民通过网络来获取政府信息、办理业务的需求也日益强烈。

面对公民对网上政务服务的庞大需求规模，政府会有更大动力去提升网上政务服务能力。

有学者用网民规模来衡量公民需求规模，然而网民规模并不等于实际的政务服务需求，而通过网页搜索量政务服务相关内容是更直观的表现，故这里用国内广泛使用的搜索引擎——百度移动端的政务服务搜索量来测量公民需求规模。

数据来源于《第45次中国互联网络发展状况统计报告》。

政府供给意愿。

供给意愿是政府提高网上政务服务能力的内在动力，也是在各种外部环境约束下做出的回应。

参照赵岩等（2021）［17］等人用是否设立政务服务相关的领导小组以及担任小组组长的身份级别来衡量省政府供给意愿的做法，即如果组长行政级别是省委书记，则赋值为4，省长或代省长为3，副省长为2，副省长以下为1。

如果领导小组组长的行政级别越高，说明该省越重视政府网上政务服务建设，政府供给意愿也越强，反之亦然。

数据来源于地方政府官方网站和相关权威新闻报道。

政府供给能力。

政府网上政务服务能力建设与政府资源投入直接相关。

王立华和孙铭（2014）［55］等人用公共服务财政支出来衡量政府供给能力，这里用一般公共服务支出占省级政府预算支出的比重来衡量，占比越高，说明政府的服务供给能力越强。

数据来源于《中国统计年鉴》（2022）。

经济环境。

政府网上政务服务的发展水平受地区整体经济发展状况影响。

参照张会平（2020）［56］、汤志伟等（2021）［57］等人的做法，用各省人均地区生产总值衡量省级政府面临的地区经济环境。

数据来源于《中国统计年鉴》（2022）。

技术环境。

网上政务服务需要具备一定的互联网基础资源，包括网络覆盖率、宽带网络下载速率等在内的互联网接入环境。

网络普及率是当地网络技术环境的综合反映，故用网络普及率即移动互联网人数占当地总人口的比重来衡量技术环境。

数据来源于《中国统计年鉴》（2022）。

3.2.3变量赋值
在模糊集定性比较分析中，需要校准变量以将案例赋予集合隶属，校准后的集合隶属度介于0-1之间。

具体来说，把变量校准为集合，需要依据一定的理论基础和实际知识来确定锚点。

根据数据的实际取值分布，将除“供给意愿”变量之外的所有变量都采用直接校准法，选取样本数据的95%、50%、5%作为校准参数和锚点；将“供给意愿”变量完全隶属（0.95）、完全不隶属（0.05）、交叉点（0.5）的校准点设为4，1，2，并适当根据变量的实际情况，对校准后的交叉点进行微调以避免最大模糊性。

表1 变量选择和校准（N=31）
变量分类变量名称
校准阈值
完全隶属交叉点完全不隶属
结果变量政务服务能力90.1182.8379.04
条件变量
公民需求规模8.9 4.48 3.17公民需求可及性10.219.849.54政府供给意愿421政府供给能力9.899.247.16经济发展水平773875650747944技术水平98.6691.0984.27
4 定性比较分析及结果
4.1必要条件分析
在对条件进行组态分析之前，首先需要对各个单项条件的“必要性”进行检验。

一般认为，一致性大于0.9。