我国排污权交易制度存在的主要问题浅析

２００８．１１
（中）
我国排污权交易制度存在的主要问题浅析
冯
瑞
摘要随着财政部、国家环保总局对江苏省在太湖流域开展排污权有偿使用和交易试点做出批复，中国的排污权交易进入一个历史性阶段，真正意义上的排污权交易制度将逐步确立。

该制度是通过市场的手段来有效控制企业的排污行为，并将企业排污成本内部化。

但该项制度在我国尚处于试点阶段，实际操作中必然会遇到各种各样的问题。

本文主要探讨了在我国当前经济发展水平和实际国情下，推行排污权交易制度可能存在的一些问题及解决办法。

关键词排污权交易排污权初始分配存在问题中图分类号：D922.6文献标识：A 文章编号：1009-0592(2008)11-260-02
随着我国经济的发展，环境问题已成为全社会关注的焦点，排污权交易制度在我国部分城市开始推行，2007年11月10日，国内首个排污权交易平台——浙江省嘉兴市排污权储备交易中心揭牌成立。

随后，财政部、国家环保总局对江苏省在太湖流域开展排污权有偿使用和交易试点做出批复。

从2008年1月1日起，太湖流域的266家重点排污企业将通过有偿交易的方式获得污水的排放权。

这两起事件表明我国的排污权交易开始从理论阶段走入实践。

由于我国正处于工业化进程中，人口、资源环境问题比较突出，和发达国家相对成熟的排污权交易制度相比，排污权交易在我国尚处于起步阶段，因此在实践中必然会遇到各种各样的问题。

笔者认为，当前我国排污权交易制度主要存在以下几个问题：
一、我国的排污权交易制度的运行无法律规定
以最早实行排污权交易制度的美国为例，1979年，在《清洁生产法》修正案就首次确立了“排污交易”制度，1990年，在修改《清洁空气法》时进一步将排污权交易在法律上制度化，从而建立起一种利用经济手段解决环境问题的有效方法。

而在我国，整个排污制度经历了一个漫长而复杂的演变过程。

1984年，《中华人民共和国水污染法》中规定，直接或间接排放污染物的企事业单位，需要向环保主管部门申报登记；1989年，国务院又进一步批准了污染排放许可证制度。

而对于排污交易，迄今为止，国内只有地方性规定，缺乏高位阶、高效力的全国人大立法（太湖的试点也只是国家财政部环境总局的一个行政批复）。

2005年年初的时候，国家环保总局曾经透露正在酝酿制定“排污权交易条例”，但是，该条例由于各个利益主体难以就各自的利益达成一致至今没有出台。

排污权交易相关法律的缺失使得排污权交易制度缺少了一个最重要的前提条件。

从法律角度讲，要推行排污权交易、建立排污权转让市场，首先要能够从法律上确认排污权，排污权是环境权的一项重要内容，目前我国在法律上并没有确认环境权，更不用说排污权。

鉴于当前环境保护问题的严峻性，我们有必要将环境权写入国家的根本大法，从法律上确认排污权，保障可用于交易的富余排污权和其它市场经济体制下的物品交易一样；从法律上保障有权出售富余排污权的卖方和有需要购买排污权的买方，以及从法律上规定排污权交易的市场规则和管理机构。

因此，排污权交易制度要想顺利
的建立并有效实施，就必须要制定或修改相关法律法规，从立法层面上给予排污权交易制度相应的法律地位。

二、排污总量的确定问题未解决
科学、准确地测算出环境区域的最大污染物排放量是排污交易制度要解决的首要问题。

从发达国家的实践经验来看，排污权交易一般首先由环境主管部门根据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定排污总量，然后由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中，完成排污权的初始分配，接下来才是排污权在市场中的交易。

对于某一区域的排污总量标准应该是根据该地区的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定。

但是，这只是一个大的指导原则，具体办法上发达国家如美国的指标并不适用于我国，（在国际上关于温室气体减排的问题上，我国坚持要求发达国家和发展中国家区别对待）。

如何根据实际情况确定排放总量，特别是我国现在以经济建设为中心，如何能够把握经济增长与排污总量控制之间的平衡，寻求一个最佳切入点，使得既可以有效控制污染，又不妨害我们快速发展经济。

另外在异地排污权交易的过程中，要严格控制买进排污权的地区的排污总量，确保异地排污权的交易必须建立在两地（卖出地、买入地）排放总量均不超过当地环境容量的基础上。

三、排污权初始分配如何保证公平
排污权初始分配的公平性和有效性是排污权交易制度顺利推行的基础。

美国国会在《清洁空气法》（1990）中提出了初始排污权的三类分配方式：免费分配、公开拍卖和标价出售。

公开拍卖和标价出售都是对环境外部性的内部化，是对市场价格扭曲的纠正。

但在我国，传统的资源无偿使用观念的根深蒂固导致了企业对排污收费的抵触心理，同时市场机制的不尽完善也使得这种有偿分配方式遇到了很大阻力。

目前，在政府主导下的免费分配方式受到了学者的广泛重视并具有积极的实践意义。

如何保证由政府统一掌控排污权初始分配的公平性，如何避免政府有关部门操纵初始分配权牟取利益以及排污企业与环保监管部门之间的权力寻租问题必须引起关注。

原国家环保总局副局长潘岳甚
作者简介：冯瑞，中国（北京）地质大学2007级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：自然资源法。

管理视野
２００８．１１
（中）
至担心，地方政府为了当地GDP的发展与其他利益，会允许一个只有1000吨二氧化硫排污权的企业排放2000吨，然后再报给你数据说只排了900吨。

如《嘉兴市主要污染物排污权交易办法》规定：今后嘉兴的企业要新建新增项目，就要先去购买排污权……而对以前经过行政许可审批获得排放权的企业，也不能随意剥夺，只能通过鼓励支持企业进行技术改造，充分挖掘治污潜力，将减下来的排污指标通过排污权储备交易中心出让给新建企业。

显然，原有的项目获得排污权很容易，而新建的项目则非常困难，这样对新建项目很不公平，环保部门也没有对企业之间的排污指标分配进行调整。

还有现行法律法规对企业收取排污权费用，没有任何规定。

这些问题都是在实践中需要解决的问题。

四、排污权交易制度有效运行的保障
建立一套完整、精确的排污信息系统是排污权交易制度有效运行的保障。

如美国的SO2排污权交易政策体系，主要依靠3个数据信息系统来加以保障。

一是排污跟踪系统（ETS，Emissions Tracking Sys-tem）。

由各参加单位的连续监测装置提供支持，保证污染物排放数据的及时、完整和精确性。

二是年度调整系统（ARS，Annual Reconcili-ation System）。

主要是计算出各账户年终要扣除的许可证数量。

三是许可证跟踪系统（ATS，Allowance Tracking System）。

主要是为环保局提供自动监测各参加单位是否达标的手段，同时为许可证市场提供许可证持有者、交易日期等信息。

而我国受相关技术水平发展的限制，尚不能有效地对排污企业进行监测。

由于我国缺乏全国垂直统一的监测网络，不可能对全国参加排污权交易的企业实施全天候的监督，也就不可能以真实数据为基础进行真正规范。

在各自为政的环境监测体制下，排污权交易就可能变得有名无实。

如何能够准确有效的对排污企业的排污行为进行监控，也是我们当前推行排污权交易制度过程中所遇到的主要问题之一。

除寻求发达国家的技术支持外，更要注意发挥我国行政体制的优势，从宏观上协调各环境保护部门的工作。

根据美国环保局(EPA)的统计，自从排污权交易制度实行以来，到2006年，美国二氧化硫的排放量比1990年下降了630万吨，首次下降到1000万吨以下，下降了4成。

从1994年到2005年间，二氧化硫排污权交易累计完成了4．3万件；而2004年的减排成本只有20多亿美元，仅相当于当初预测值的1/3。

我国在部分城市进行排污权交易试点是为了借鉴国外的先进经验，有效保护我们的生存环境。

但是要注意的是，各国经济发展水平和社会体制不同，我国不能盲目照搬别人的模式和方法，必须结合我国的实际情况，通过试点，将排污权交易制度早日向全国范围内特别是一些生产方式比较落后，污染严重的地区进行推广，保证我国经济增长与环境协调发展。

参考文献：
[1]刘建辉．排污权交易的中国困境．决策．2006（1）．
[2]李昌麟．环境法学案例教程．厦门：厦门大学出版社．2006．
[3]赵海霞．不同市场条件下初始排污权免费分配方法的选择．生态经济．2006（2）．
[4]胡丹缨，詹海平．我国排污权交易制度探析．甘肃政法成人教育学院学报．2005（2）．
[5]蔡守秋．论当代环境资源法中的经济手段．法学评论．2001（6）．
（上接第257页）导致交易事项不受法律保护所带来的损失风险。

如果商业银行本身不具备交易资格而从事交易活动，那它就要承担交易主体不适格的法律风险后果。

如果是故意进行违法活动，就会受到更加严厉的法律制裁，就要承担较高的风险损失。

商业银行的审慎经营原则也应当体现这一点。

三、商业银行法律风险的防范与控制
商业银行的本质决定了它必须承担和管理各种风险，这是它的职能之一。

对于法律风险的防范和控制，可以采取以下措施：
(一)树立法律至上，风险至上的经营理念
商业银行法律风险形成的原因多种多样，但主要原因就是没有对法律风险的重要性给予充分的重视。

首先要提高商业银行高级管理人员的法律意识和风险意识，带头自觉遵守法律法规，树立风险防范意识。

银行机构频繁发生大案要案，很多是当事行的管理人员违法违规和防范风险意识差造成的，我们应当充分吸取教训，防微杜渐。

其次是要教育员工学习法律知识和金融风险防范知识，不断提高员工的法律素质，牢固树立依法合规经营，防范法律风险的理念，并自觉地将其运用于日常的业务活动中，以达到防范风险的实际效果。

商业银行应该充分认识法律风险防范工作的地位和作用，树立团队精神，从上到下，意识统一，经营理念清楚，这样才能达到良好的防范法律风险效果。

（二）建立健全法律风险防范机制
随着商业银行业务的不断发展，必须加强制度建设，完善业务规章，健全操作程序，确保业务经营活动有章可循，合法合规，从制度上减少和消灭引发银行法律风险的因素。

要根据银行业务的特点，建立健全内控制度和商业银行内部管理行为的法律评价制度，使商业银行的每一项业务活动有法律依据，有制度保障，有监督制约。

商业银行管理部门，监督部门应经常从法律角度对这些制度进行分析评价，进行改良完善，形成有效的法律风险评价防范机制。

（三）重视商业银行法律部门和法律人才
在一个现代化商业银行里，必须有各种职能部门，如个人理财部，公司业务部，内审部等，也必须有有各种专业人才，如会计专业人员，金融专业人员，计算机专业人员等。

虽然也有法律部门和法律人才，但它们的地位往往在其他部门之下，得不到足够的重视。

这是一个很危险的问题，应当引起商业银行的高度重视。

商业银行法律风险的防范和控制是各个部门互相紧密配合的结果，任何一个部门都无法独立做到。

而法律部门在这里起了重要的作用，也就是说，法律人才起了关键的作用，它们的作用是其他部门根本无法替代的。

因此，商业银行应当重视法律部门的建设，尤其是要重视法律人才的任用和培训。

为了适应现代商业银行经营管理的需要，法律人才必须是既精通法律知识，又熟悉银行业务且精通外语和国际金融的复合型人才。

综上所述，商业银行法律风险始终伴随着商业银行的经营活动，始终威胁着商业银行的发展和安全。

法律风险的存在，防范与控制对于商业银行来说是一个不能回避且必须十分重视的客观事实。

认真对待，正确面对法律风险则是商业银行惟一的正确态度。

参考文献：
[1]朱忠明，张淑艳．金融风险管理学．中国人民大学出版社．2004．
[2]赖小民．法律工作与银行经营风险控制．经济科学出版社．2005．
[3]张炜．银行法律纠纷风险控制．法律出版社．2004．
[4]陈忠阳．金融机构现代风险管理基本框架．中国金融出版社．2006．
[5]朱大旗．金融法．中国人民大学出版社．2007．
[6]梅明华，李金泽．项目融资法律风险防范．中信出版社．2004．
管理视野。