工程总承包所面临的问题及政策建议

浅谈工程总承包所面临的问题及建议我国对项目管理研究和实践起步较晚，真正称得上项目管理的开始是1982年利用世行贷款建设鲁布革水电站，其先进的管理经验引发了我国施工管理体制的改革。

1984年首先采用项目国际招标，既缩短了工期，又降低了造价，取得了明显的经济效益；同时在有色、能源等系统的设计单位进行工程设计改革和工程总承包试点。

1987年，国家又对开展工程总承包提出了若干具体要求，批准开展试点工作；确定了施工管理体制改革的总目标，并批准了EPC全过程总承包试点。

1999年，国家明确了国际型工程公司的基本特征和条件，提出要将有条件的工程设计单位创建成为具有EPC总承包能力的国际型工程公司，并制定了相应的政策与措施。

2000年1月开始，我国正式实施《中华人民共和国招标投标法》，为我国项目总承包管理的健康发展提供了法律保障。

2003年2月，建设部为了进一步推动工程建设项目组织实施方式的改革，出台了相关文件，要求各地鼓励具有勘察、设计或施工总承包资质的企业通过改革和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构和项目管理体系，打破行业界限，允许勘察、设计、施工、监理等企业按规定申领取得其他相应资质等九条措施来培育和发展项目总承包管理。

20多年的实践和成绩证明，我国设计、施工企业开展工程总承包，是可行的，也是必然的。

中国寰球工程公司、中国成达化学工程公司、中国石化工程公司等一批具有设计、采购、施工一体化的智力密集型工程总承包企业通过开展项目总承包，已将单一功能的设计院改造成以设计为主导，兼有咨询、设计、采购、施工管理、运营服务等多功能的国际型工程公司。

中国建筑总公司、北京城建集团、上海建工集团、中色建设集团公司等一批施工企业（集团）通过改革和发展，调整结构，完善功能，开展了工程总承包业务。

如上海建工集团
采用设计一施工总承包管理（D—B）模式建设上海金茂大厦已获成功；北京城建集团联合上海建厂、香港建设集团采用联合总承包管理模式建设国家大剧院工：程初见成效。

据不完全统计，自1993—2001年，我国部分实力较强的工程公司和设计院已按照国际通行的EPC 模式，在亚、美、欧和非洲30多个国家完成了总承包项目117项，合同金额近25亿美元。

随着经济全球化和科学技术的迅猛发展，建设项口的规模越来越大，内容越来越复杂，要求越来越高，涉及面越来越广。

传统模式日益显示出其勘察、设计、采购、施工各主要环节之间互相分割与脱节，建没周期长，效率低，投资效益差等缺点，既缺乏项日管理的程序和方法又缺乏专门人才、经验和组织机构，因此无法积累经验或吸取教训，造成了建设项目的巨大浪费甚至无效投资。

不但难以应对国际化全球化的挑战，而且在适应国内市场方面也日益显露出传统模式的尴尬。

如人均利润，与发达国家相比悬殊：美国福陆丹尼尔公司9800美元，日本大成公司17700美元，而我国仅为80美元；日本在20世纪80年代建筑业的纯产值利润率即已达到4％至5％，而我国1999年建筑业总产值利润率仅为2％至3％。

同一工程的承包商之间各自为政、互相掣肘，在质量、安全、进度和现场管理以及衔接部位缺乏统一调度和协调。

出现质量问题时，互相推诿，难以明确真正的责任主体。

例如，江西九江双钟圩长江防洪堤滑塌和浙江宁波某跨海大桥尚未合拢即主梁断裂，发生事故后，勘察、设计、施工和监理各方“公说公有理，婆说婆有理”，似乎谁都无责任。

总承包模式因能提供社会化、专业化和商品化的服务，比传统模式具有更多优势，既合理利用了社会资源又引入了市场竞争机制，一方面强化了投资风险约束机制，分散了项目法人的风险，减轻了项目法人的工作量，克服了设计采购、施工等相互制约和脱节的矛盾，使这些环节有机地组织在一起，整体统筹安排，既节省了投资又提高了工程建设管理水平；另一方面对于保证建设项目的顺利实施和建设目标的实现起到保障和保证作用。

我国项目总承包管理方面存在的主要问题：
第一，总承包组织结构不合理。

因长期受计划经济的影响，形成了企业、部门、地区三重割据局面，短期内很难形成专业化协作下的经济规模。

建筑行业全方位综合改革的政策还不明朗，如最近勘察、设计单位改制，未把推进工程总承包作为主导方向之一等等。

另据统计，35种新资质类别中就有23种是按部门划分的，这种政出多门的市场准入办法和相互交叉的管理方式造成行业垄断和市场分割，是建筑市场混乱的根源之一。

由于长期的企业组织结构不合理，形成了“大公司不大不强，小公司不小不专”的局面，而日、美等国的特大型企业比例一般在1％以下。

具有一级总承包资质的企业过多，导致在总承包管理这一平台上过度竞争，管理水平较低，利润空间狭小。

第二，对总承包管理模式、法规及国际惯例了解不深，研究不透。

20世纪90年代初期我国引入FIDIC合同条款，使我国企业对国际承包管理的通用作法有了一些了解，并在国内一些重点工程上收到了较好效果，但面对加入WTO后的机遇与挑战，对CM模式、NC 模式、BOT模式、PFI模式了解还很少，这对我国总承包企业面对国外承包商的竞争非常不利。

第三，对总承包管理认识有误区，组织关系未彻底理顺。

许多人对总承包管理的概念模糊不清，误解较多。

有人认为，总承包管理就是施工费再加一笔管理费，是加大了管理费的“扒皮式”承包方式，是“皮包公司”承包行为。

“小业主、大监理、总承包”理念未得到根本性的理解和贯彻。

第四，业主存在不规范行为。

由于业主建设目的、筹资方式的不同，对建筑法、招投标法理解不同，导致有些业主为避开相关法规限制，把大工程进行肢解，切块、分块、分段招
标，甚至压价承包、垫资承包、随意分包、索要回扣、拖欠工程款，诸如此类，很不利于工程总承包管理的有效开展。

第五，非市场因素干预多，分包市场尚未形成。

应加快有关总承包法律、法规的修改和完善，如工程分包机制。

工程总承包的分包，其外延要比《建筑法》和《勘察设计管理条例》的规定大许多，从市场变化与需要角度出发，对该项内容的修改及对发达国家相关制度的研究、探索和借鉴已刻不容缓。

国际大承包商一般没有自己的施工队伍，总承包后将大部分工程分包给不同专业分包商。

而我国规定主体结构工程必须由总承包企业自己完成，这是对我国企业开展项目总承包管理，尽快占领国际国内市场的严重制约。

第六，重视项目法施工，忽视高层次总包管理。

项目法施工在降低施工成本、提高工程质量、缩短建设工期等方面具有重大意义。

但是，实践证明，总承包管理与单纯的项目经理部组织管理方式完全不同。

由于一些企业对总承包管理模式学习、实践不够，忽视总承包管理研究，对总承包模式的责权利不清晰，管理体制不熟悉，导致竞争失败。

第七，复合型人才缺乏，管理人员素质不高。

单纯的土建专业人才多，而掌握新技术、懂外浯、知法律、善管理的复合型人才则严重缺乏，管理人员整体素质有待提高。

第八，实践总承包模式的推动力不足。

由于我国社会主义市场经济脱胎于计划经济，加之总承包主导地位不明确，导致传统模式依然占绝对比重。

在有关建筑法律框架体系中，仅《建筑法》提及“提倡对建筑工程实行总承包”，但因其刚性不足和可操作性不强难以落实，之后出台的《招标投标法》与《勘察设计管理条例》，对“应当由一个承包单位完成的建筑工程”的说法，缺乏明确解释与界定。

客观上由于法律的推动力不足而难以在我国迅速成为工程发包的主流模式。

工程承包资质序列对这一模式的“疏漏”，也是导致这种尴尬的重要原因。

一方面，由于工程总承包在新资质序列中的缺位，使其游离于市场准人大门之外；另一
方面新资质把“施工总承包”仅限于施工范畴，使我国在国际市场承揽的多为技术含量和利润均较低的分包或劳务工程，而与许多高科技含量和高附加值的总承包项目无缘。

加强项目总承包管理的几点对策
总承包管理是在我国基建管理体制处于新老交替、基建程序伴随着向市场经济体制转变而不断改善和调整的前提下产生的。

加入WTO后，一方面，经济全球化为机制灵活的民营企业带来活力；另一方面，资金雄厚、管理高效的国际承包商将进入我国，总承包企业将面临双重竞争与严峻挑战。

只有充分认识这一点，加快改革步伐，练好内功，积极开拓国内外市场，将是所有总承包企业发展、壮大的必由之路。

为此，提出以下几点对策：第一，调控总承包规模，做大扶强重点企业。

调控规模，实质上就是调控能进行施工总承包的力量。

2001年3月，建设部正式发布《建筑业企业资质管理规定》，提高了一级企业的门槛，加大了注册资本金额度和新增净资产要求，其他方面要求也相应提高。

另一控制规模手段是取消四级资质企业，增设特级资质企业。

新资质就位有利于施工总承包企业的优胜劣汰，同时也是建立严格的市场准人和清出制度的关键。

明确不同资质、等级企业，只能承担与资质、规模相当的工程。

“小马不许拉大车，大马拉小车也要制止”。

总承包企业应进一步调整组织结构，精简总公司，剥离分公司，使总公司成为技术、智力、资金和管理密集的总承包管理集团，加强调控和监管功能，重点做好总承包管理。

分公司要形成独立产权和资质的专业化施工的民营化或民营参股公司。

应抓住勘察设计单位改制机遇，通过政策引导，形成一批具有工程总承包能力的企业，扶植一批资本雄厚、人才集聚、科技领先、管理过硬的国际型工程公司，参与国内外市场竞争。

国家对这些重点企业给予一定的特殊政策，采用横向或纵向联合方式，尽快形成大而强的建设管理集团，轻装上阵，与国际承包商竞争抗衡。

在世贸组织协议的范围内，WTO规则条件下，我国政府要采取一定的保护政策，有限度地、
有步骤地开放建筑市场。

国家可采用境外企业进入中国市场许可制度或对重点建筑企业进行补贴或保护，以避免境外企业垄断我国总承包市场。

第二，理顺总承包管理机制，明确总分包管理责任。

以合同为依据，明确总分包的责、权、利。

总包对业主负总责，分包对总包负责；总包对分包实行统一指挥、协调、计划、管理和监督。

对于总包，除要做好分包和监理协调外，还要做好四方面的协调工作即社会及周边环境的协调、设计与现场的协调、设备采购的协调和其它职能的协调。

只有理顺总包、分包、监理和业主四者关系并清晰各自的责权利，才能真正树立“小业主、大监理、总承包”的管理理念。

分包单位则要根据分包合同规定，向合同段派驻项目经理和劳务作业单位，接受总承包项目经理部的计划、组织和协调。

总包单位主要负责施工管理、合同、造价、索赔、计量、信息和联系材料供应等工作，全权处理与业主的经济关系，为分包单位提供高效、高质量的服务和保证，并对业主全面负责，配合并接受监理工程师的监督及对分包商进行“四大控制”。

第三，学习国际先进经验，培养复合型人才。

目前，我国的工程咨询公司主要业务是编制项目建议书和可研报告，设计院不负责采购和施工管理，监理公司实际是施工阶段的现场施工质量监督，因此，总承包管理作为一个系统工程以及项目管理作为一种科学先进的工具，还缺乏仔细研究并有待不断总结和提高。

要提高我国建设项目管理水平，首先要充分研究美国、日本等国家在总承包管理方面的经验
结合中国特色，苦练内功，努力实践；其次要从三个层次来培养复合型人才：政府重点培养建筑公共管理C—MPA人才；企业重点培养建筑工商管理C—MBA人才；项目部重点培养项目管理C—MPM人才。

国家应尽快制定相应政策、制度，大量培养既具备坚实专业知识水平，又具备很强专业法律知识、文字水平、外语应用水平和丰富实践经验的复合型管
理人才。

第四，建立和健全法律、法规，逐步规范业主行为。

目前建筑市场比较混乱，“无法可依，有法不依，执法不严”的现象极为普遍。

为此必须建立和健全各类市场管理的法律、法规和制度，做到门类齐全，互相配套，避免交叉重叠，遗漏空缺和互相抵触。

同时政府部门也要充分发挥和运用法律、法规手段，培育和发展我国建筑市场体系，确保建设项目从前期策划、勘察设计、工程施工到竣工验收等全部活动都纳入法制轨道；要通过对现行法律、法规的充实与修改，把工程总承包发包模式用法律形式固定下来，规定凡符合工程总承包标准与规模的项目，一般不得平行发包或化整为零，否则视为违法行为，使工程总承包形式进入法制化程序。

建筑行业应加快制定规范业主行为的制度研究，防止将工程切块、分块或分段招标；逐步根治目前业主压价承包、垫资承包、随意分包、索要回扣、拖欠工程款等几种难于克服的顽症，创造更多的机会、优化更好的环境来实施工程项目总承包管理。

但在实际中，还存在一些问题，主要有二点：一是业主责任问题。

业主是项目的投资主体，由于所有权和机制上的各种原因，业主真正关心的或在决策时实际上考虑的，往往不是项目的最终效益，而是上级的意志、自己的政绩和同级、下级的利益等，这样做的直接后果是浪费和腐败，间接后果是项目效益降低，造成大量无效投资，根本原因就是项目法人责任制没有落到实处。

二是业主素质问题。

业主是项目的投资主体，在实施过程中有最大的决策权，决策正确与否取决于其素质。

作为业主应该具备必要的项目管理知识，应了解项目管理费用、进度和质量三大控制，应懂得项目的费用不一定越低越好，进度不一定越快越好，质量不一定越高越好。

也就是说，应该用最终创造的效益来衡量和决定项目的合理费用、合理周期和合理质量。

当业主盲目拍板定了一个不合理的费用、周期或质量标准，往往适得其反。

作为业主既不要代替和过多干预总承包公司的项目管理，又不能放弃对项目的监督、协调和控制。

第五，充分发挥整体优势，实践项目总承包。

在一些工程的施工总承包中，要积极主动地为业主开展工程建设全过程服务，使业主相信自己的管理实力和综合配套能力。

在签订总承包合同后，要采取积极的组织形式来加强对工程的全面管理，把总承包商的责任落实分解到各个分包商的工作计划和实施环节中，做到统筹考虑、精心组织、周密安排、规范施工。

要组织精干高效的项目班子，充分发挥总公司整体的管理和技术优势，对确定的各专业分包商进行督促、协调和管理。

关键时刻，能抽调精兵强将，调动总公司的人力、物力、财力和机械，确保各关键工序目标的实现，充分体现整体实力。

通过实施施工总承包，积累经验，向项目总承包实践过渡，即从立项、征地、地质勘察、方案设计、施工图设计、土建施工、设备采购安装、单机试车到联动调试，最终交钥匙移交运行，实践全过程总承包模式。

第六，增强配套协作能力，提升总承包管理水平。

要加强总承包能力，必须调整经营结构，深化管理体制改革。

要强化调控能力，增强整体实力，提升对大型和特色工程的总承包水平。

按照项目法组织施工，构筑企业管理密集、智力密集和技术密集的管理层，以适应对工程实行总承包管理经营的目标。

在加强总承包能力同时，要重视向多元化发展，根据市场需要，注意向主业的两头延伸，积极发展设计、监理、地基处理、钢结构制作与安装等专业化配套能力；组建装饰、智能化、物资、机械租赁公司，使这些专业公司成为主业的依托，形成与主业相配套的产业结构，提高资质等级，与总承包资质相配套。

各专业公司要在市场竞争中不断提高素质，使之成为实施工程总承包的坚实基础。

第七，开展项目信息化管理，提高总承包企业竞争力。

土木工程的信息化是用计算机、通信、自动控制等信息汇集处理高新技术对传统土木工程技术手段及施工方式进行改造与提升，促进土木工程技术及施工手段不断完善，使其更加科学、合理，有效地提高效率，降低成本；实现土木工程的信息化将引起土木工程企业管理方式的深刻革命，必然推动企业团队的重组及施工流程的优化，促使企业管理理念和手段的革新；土木工程的信息化是土木
工程市场发展的高级阶段，必定融入现代物流业、电子商务业和信息产业，从而实现土木工程的高效益、高效率。

推进工程总承包管理的几点建议
第一，禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。

为鼓励勘察设计单位牵头实施EPC总承包，加强企业间“强强联手”，利于进行合法分包选择，建议总承包单位不可以将主业分包，但允许将工程的勘察、设计、施工、设备采购分包给具备相应资质条件的单位。

分包时不得将一个单项工程的勘察、设计划分成若干部分发包给几个单位，也不得将一个单位工程的施工划分成若干部分发包给几个施工单位。

第二，适应工程总承包(EPC)项目管理特点明确项目经理执业资格。

本市建设主管部门应提请国家建设部，参照《建设项目工程总承包管理规范》规定另行发文，明确工程总承包项目经理必须具有注册工程师、注册建造师、注册建筑师等一项或多项执业资格，施工经理必须具有注册建造师职业资格。

第三，改进工程总承包项目的结算方式。

建议按照国际惯例，对采用总承包管理的建设项目，政府建设行政主管部门鼓励推行建设单位招投标时言明采用闭口总价包干、过程风险由总承包企业自负、业主按照合同约定进度支付合同价款的原则实施。

第四，进一步完善推进工程总承包管理的市场环境。

本市建设主管部门应提请国家有关部门修改现有的建设工程项目招投标政府管理软件，并对现行的相关法律规范进行梳理、修改和完善，为进一步满足市场对工程总承包招投标的需求营造良好的市场环境。

同时，建议国内勘察设计行业协会参照FIDIC条件，制定适合我国社会主义市场经济要求的总承包合同条件范本，切实促进工程总承包的健康蓬勃发展。

致谢
随着论文的完成，我的三年大学生活也就要结束了。

在这三年的学习生涯中，我得到了许多的帮助和指导，对此我表示深深的谢意！此外，特别要感谢的是我的辅导老师—X老师，指导老师X老师以及其他指导老师对我的帮助和指导。

X老师是一个工作非常认真，对待事情一丝不苟的人，在整个论文写作过程中，他给予了我认真、细致的帮助和指导，他以严谨的治学态度，针对我选择的课题，在内容、材料、表现形式等多方面不断地提出修改意见，使我的论文水平得以提高。

同时，我也要感谢那些帮助了我的同学们，在我遇到困难的时候鼓励我、帮助我。

另外，本文的撰写过程阅读了大量的资料、文献，在此向这些素材的作者和提供者表示我由衷的感谢！
再次向关心、支持和帮助过我的所有人表示诚挚的谢意！
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