乡镇人民政府依法行政

乡镇人民政府依法行政
乡镇人民政府如何依法行政
乡镇政府是我国最基层行政机关，是宣传贯彻执行党和国家方针政策和密切联系群众的重要机关，是社会稳定环境的维护者，农村社会经济发展的领导者、组织者。

在建设社会主义新农村和推进社会主义民主与法治的进程中，乡镇政府依法行政具有重大意义。

一、新形势对乡镇政府依法行政的要求
改革开放以来，农村经济社会迅猛发展，人民生活水平显著提高，乡镇政府传统的管理方式发挥了重要作用。

但随着社会主义市场经济制度的建立和社会主义民主与法治建设的加强，农村情况发生了重要变化，我国提出建设社会主义新农村及减免农业税等措施对乡镇政府依法行政工作提出了新要求。

在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，乡镇政府抓好依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。

乡镇政府依法行政的主要内容包括以下二个方面：一是乡镇人民政府制定规范性非法律文件要合法。

这是乡镇政府依法行政的基础和前提。

规范性文件分为规范性法律文件(规章以上)和规范性非法律文件(规章以下)。

制定规范性非法律文件必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规、规章的依据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的决定。

并且，乡镇政府依法制
定的规范性非法律文件不能与“党委”联合署名。

二是乡镇政府行政执法行为要合法。

行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现四个方面：1是执法主体合法，这是行政执法有效的首要条件。

首先，单位必须是法定的或授权或委托的具有行政执法权；其次，执法人员必须是在编的正式的工作人员，并且需取得行政执法资格证。

2是执法内容合法，这是行政执法的核心。

主要体现在职权范围、行为方式、行为种类和行为幅度的合法性。

3是执法程序合法，这是有效执法的重要保障。

4是形式合法，这主要体现在制作笔录上(①二人(以上)做笔录，并在笔录最后签字；②亮证执法，执法证号记录在笔录上；③反映案件的主要内容记载在笔录上；④笔录涂改之处须由当事人捺指印)。

（一）社会主义新农村建设对乡镇政府依法行政的要求十一五规划提出我国要建设社会主义新农村，勾画了“生产发展，生活幸福，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村蓝图。

从物质文明，精神文明，政治文明三个方面提出了新农村的建设的内容和奋斗目标。

物质文明是基础，因此生产发展是第一要务，是建设新农村的关键。

生产发展了，生活幸福才有物质保障，村容整洁也就有了物质基础。

生产发展就是要发展农村经济，发展农村市场经济。

乡风文明，村容整洁，是精神文明建设的内容，是社会主义新农村的特征义新农村建设健康发展的必然要求。

生产发展就是全面发展农村市场经济，而市场经济是法治经济，因此乡镇政府依法行政是农村市场经济制度能否建立和完善的关键。

乡风文明需要依法治国和以德治国相结合，涉及道德与法制两个内容，相辅相成，缺一不可。

道德是基础，具有广泛的约束力。

法制是保障，具有强制性，是维护农村市场经济秩序和社会稳定的有力武器。

乡镇政府不依法行政，不模范遵纪守法，知法犯法，执法违法，必将淡化公民的法律意识，影响一方治安的稳定，伤风败俗，何谈乡风文明呢？管理民主是政治文明的目标，主要是贯彻落实村民委员会组织法和村民自治，村务公开等内容。

法制是民主内容实现的保证，依法行政是管理民主的根本要求和实现形式。

要实现社会主义新农村的目标就必须依法行政。

（二）乡镇政府职能转变的要求
政府职能转变包括政府职能的内容和政府履行职能的方式两个方面。

政府职能也叫行政职能，是指国家行政机关在社会公共事务中依法承担的职责和功能。

政府职能的依据是公共产品只能依靠政府出面组织生产和供应，这是公共产品的特意性决定的。

因此政府职能具有公共性，法定性，执行性，强制性等主要特点。

政府职能就是提供公共产品，具体包括：
1、维护职能，即维护国家法律法规和政令规章的实施。

这通常是乡镇政府依法行政的主要内容，是乡镇人民政府的
主要职能。

2、保卫职能，即保卫国家和民族的独立，保卫公民生命财产安全，维持社会秩序，但重点是维护治安秩序。

3、扶助职能，即扶助公民，团体，组织均衡发展，扶助弱者生存。

这就是我们日常的民政和扶贫工作，解决弱势群体的生存问题和防止贫富两极分化。

4、管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为。

5、服务职能，即发展公共事业，造福于民。

这是建立小政府大服务的方向。

6、发展职能，即通过创新促进经济发展和社会进步。

这主要是社会经济的基础设施和公益事业的发展，这是乡镇人民政府的重要职能和主要日常工作。

提供公共产品的政府职能是不可能转变的，本文所指的转变政府职能是指转变乡镇人民政府职能内容的主次关系和轻重缓急及具体行政事务的增减，这是由政府职能的特意性决定的。

否则转变政府职能有可能走入误区。

过去乡镇政府履行职能包括以下主要内容：
1、维护职能方面的内容：（1）收取农业税和统筹费；（2）计划生育工作，主要包括撵“大肚子”和收取计划生育抚养费；（3）收取有关公益事业费，比如合作医疗经费统筹等；（4）收取其他费，主要是向非公有制企业收取管理费，
多是乱摊派；（5）管理林业和国土；（6）管理农村经济，主要是农村土地的承包经营管理等；
2、保卫职能方面的内容：（1）维护社会稳定；（2）打击危害国家安全和公民生命财产安全的行为；
3、扶助职能方面的内容：（1）民政救济，救灾；2）最低生活保障；（3）扶贫；
4、管制职能：对不利于社会的行为进行管制，比如对枪支弹药刀具的管制；
5、服务职能方面的内容：（1）农业生产服务；（2）生殖健康服务；（3）组织服务，引导农民参加各种合作组织和专业协会：
6、发展职能方面的内容：（1）展地方经济，引导农村产业调整，很多演变为干部牟利，农民被误导，甚至被欺骗落入陷阱；（2）发展公益事和基础设施建设；
7、其他内容：（1）指导村民委员会的工作，实际上变为了领导村民委员会的工作；（2）完成上级交给的其他任务。

乡镇人民政府的工作内容量多面广，情况复杂，再加上传统计划经济的影响和人治工作方法的熏陶，完全依法行政而不在一定程度上使用人治的办法在农村工作中根本行不通。

以上工作税费收取和计划生育是乡镇政府实际履行的主要职能，占其工作量的百分之八十左右，其中税费的收取又占百分之五十以上。

农村税费改革取消了农业税和村提留、乡统
筹费，特别是计划生育工作从人治向法治转变后，大大减轻了乡镇人民政府的工作量，特别是乡镇人民政府直接面队全体农民的单项行政工作没有了，使乡镇政府的主要职能向发展职能等其他职能转变成为可能并非常必要，为乡镇人民政府依法行政创造了条件。

政府在履行政府职能时必须依法，这是民主制度的基本要求。

改革开放以来，市场经济体制取代计划经济体制，乡镇政府履行职能的方式也开始转变，从人治方式向法治方式转变，从单一的行政手段向行政手段，法律手段和市场手段综合运用转变。

但由于长期受计划经济的影响，政府职能越位，错位，缺位的“三位”现象还非常突出，是不依法行政带来的产物。

下面是乡镇政府几种主要的具体行为行为：（1）房屋拆迁、土地征用过程中乡镇政府的行为。

房屋拆迁、土地征用因不同的用途不同的目的，把政府的行为界定了二种不同的性质：若为了公共利益的需要，即为了不特定的多数人的利益，这时，政府在拆迁、征用过程中的行为属于有法律依据的行政行为，如三峡移民房屋拆迁、土地征用这一造福人类的公益事业却遭到村民冒“死”阻拦，应有所警示。

当然问题不是三峡工程本身而是工作方法问题。

如果出于非公共利益之需（如为“开发商”的利益），政府应退出，不宜介入，事情应由拆迁人与被拆迁人通过市场机制去解决，是否征用，能否达成补偿协议，政府只能作
为裁判员，保证双方地位平等和公平交易。

（2）村民委员会选举中乡镇政府的行为。

这个问题首先要明确的是乡镇政府与村委会之间关系，已经从原来的领导与被领导的关系变为指导与被指导的关系。

村民委员会组织法明确规定村民实行自治，但村民实行自治，一个重要的前提是在法治的前提下，当自治超出了法定范围，国家法律就要干预。

比如在村委会选举中，村里成立选举委员会主持选举工作，并且履行认定选举行为合法性和选举结果有效性的职责。

而乡镇政府也相应成立选举指导委员会，行使保障村民民主权利，指导监督选举，调查纠正选举违法的职权。

在选举的四种类型中，即选举行为合法，选举结果有效；选举行为合法，选举结果无效；选举中有违法行为，但选举结果有效(违法行为轻微，不影响整个选举结果)；选举中有违法行为，选举结果无效。

前二种应由村选举委员会认定，后二种因涉及违法事件，应由乡镇人民政府调查处理。

选举的整个过程，乡镇政府的行为先是行政指导行为，而对后二种情况进行调查处理即为具体行政行为。

（3）行政处罚行为，主要是征收社会抚养费
根据法律、法规和规章的规定，乡镇政府对四类违反行政管理方面的行为具有行政处罚权。

乡镇政府在行使行政处罚权时要注意以下三个问题：一是防止越权处罚。

乡镇政府只能在法律规定的职权范围内实施行政处罚，法无明文规定
的不得处罚，法规定乡镇政府有处罚权的不能超越权限。

这里需要特别提醒：乡镇政府没有行政执行权，遇有拒不履行处罚决定的，乡镇政府只能依法申请人民法院强制执行，并且申请执行的期限为180日。

超过期限的除正当理由外法院不予受理。

征收社会抚养费在这方面的要求也是相同的。

二是防止依据错误。

《行政处罚法》规定，规章以下的规范性非法律文件不得设定行政处罚。

三是防止程序违法。

所谓行政处罚的程序是指实施行政处罚所遵守的步骤、方式、时限和顺序的总称。

行政处罚法规定，违反法定程序的行政处罚无效。

（4）行政许可行为。

乡镇政府的行政许可只是初审全，涉及到乡镇政府的党政办、民政办、计生办、村镇国土所，林业站等办事机构。

现在乡镇政府考虑比较多的就是如何加盖公章的问题，这可分为三类：第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定，除乡镇政府实施八类项目的初审权外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类(看具体情况而定)；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。

上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。

（三）农村税费改革对依法行政的要求
农村税费改革的主要内容是取消农业税和提留、统筹费。

农村税费改革对中国农村产生了广泛而深远的影响，对乡镇人民政府履行职能的方式和履行职能的重点也产生了正面效应。

取消农村税费以后，乡镇政府突然觉得没事干，无所作为，甚至造成行政资源的浪费。

因此乡镇政府职能要迅速主要从催粮受款转变到农村发展和服务上来，政府履行职能的方式也要从以人治为主向依法行政转变，并从单一的行政手段向行政手段、法律手段、市场手段综合运用转变。

比如计划生育工作要从“撵大肚子”向生殖健康服务转变。

征收计划生育社会抚养费从牵猪拉羊向依法申请人民法院强制执行转变。

发展经济项目要从政府号召向市场配置生产力转变等。

农村税费改革为依法行政提供了机会，同时不借机推行依法行政后果是严重的。

税费改革目前对于乡镇政府简单地说就是取消“收钱”项目。

腾空了大部分的精力，乡镇政府干什么呢？有可能加重乱摊派；有可能打着建设社会主义新农村，发展生产，调整产业结构的幌子，实则违背市场经济规律，误农坑农；有可能无所事事，消极怠工，麻痹大意，失去安全稳定工作的警惕性，结果造成重特大安全事故，比如交通，小煤窑等安全事故。

预防以上问题产生的办法就是依法转变乡镇政府的职能，严格要求依法行政。

（四）村民自治制度的发展对依法行政的要求
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第二条
规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

村民委员会组织制定“村规民约”——“小宪法”，来达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。

通过“一事一议”来办理本村的公共事务和公益事业。

村民自治的性质是村民依法自己管自己的事，但村民委员会从履行的主要职能来看实际上变成了乡镇政府的下级行政机构，履行的是行政职能。

村民委员会公开的身份是受乡镇人民政府的委托开展村级行政领导工作和行政执法工作。

如果不能完成这些工作将被乡镇政府考核不称职和不发奖金甚至扣发工资。

中国目前还没有那部法律规定村民委员会受上级的委托开展行政工作和完成上级政府交办的任务的相关条款。

相反村民委员会的本质工作却变得可有可无，只要能完成乡镇人民政府的行政工作就是一个好的村民委员会。

很多乡镇人民政府的工作到了离开村民委员会的直接“代劳”就村步难行的地步，过去的税费是村民委员会的干部直接到千家万户征收，现在的计划外生育护养费也是村民委员会直接到对象户收取。

这种现象是计划经济时代的产物，和依法行政是格格不入的。

随着基层民主建设的加强，特别是村民自治制度的发展，村民委员会一定要恢复其“自治”的本来面目，从大量
的行政工作中解脱出来，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，自我管理、自我教育、自我服务。

而只是“协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

”过去由村民委员会“代劳”的行政工作只能由乡镇人民政府自己依法履行，这既是依法行政的要求，也是村民自治制度发展的必然趋势。

二、乡镇政府依法行政存在问题及原因分析
当前，乡镇依法行政的状况离新形势的要求还相差甚远，基层政府行政违法的现象比较普遍，依法行政还任重道远。

乡镇依法行政存在的问题较多，原因也很复杂，主要表现为以下几个方面：
（一）乡镇政府执法主体资格存在问题
我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门，但实际工作中绝大部分是乡镇人民政府代劳。

如《中华人民共和国农业法》第一章第十条规定：县级以上人民政府主观农业的部门按照各自的职责，负责本行政区域有关的农业工作。

县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。

《中华人民共和国水法》第九条第四款规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关水的资源管理工作。

第三十七条规定：县级以上人民政府或者其授权
的主管部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，当事人必须服从。

《中华人民共和国野生动物保护法》第七条规定：县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。

《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

第四款规定：县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款规定：县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。

第三十七条规定：县级以上各级人民政府及其煤炭管理部门和其他有关部门，应当加强对煤矿安全生产工作的监督管理。

《中华人民共和国矿产资源法》第三十八条规定：县级以上人民政府应当知道、帮助乡镇集体矿山企业和个体采矿进行技术改造，改善经营管理，加强安全生产。

《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条规定：县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。

县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。

以上工作依法均应由县级以上人民政府及其行业主管部门履行，乡镇人民政府只能按《中华人民共和国地方各级
人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七款“办理上级人民政府交办的其他事项”而配合工作。

但在实际工作中，以上工作基本上成了乡镇的主要中心工作，配角变成了主角，主角不见了影子，乡镇沦为实际的执法主体了。

比如计划生育工作，县政府对计划外生育的现象只是对乡镇考核了事，对计划外生育的处罚也是乡镇政府的干部口头说了算，对处罚的执行也是靠乡镇干部牵猪拉羊；关闭非法小煤窑也是几个乡村干部背着炸药就点炮。

凡此种种行政行为严格定性应该是非法行为。

乡镇政府无主体资格而实际执法主要有两类情况。

一类是上级下达任务，即被迫越位。

把依法应由县级政府及其主管部门履行的职责以任务的形式转嫁给乡镇代为履行，但乡镇按法律的规定不具备执法主体，一旦发生行政诉讼就吃败官司。

比如县政府每年下达的计划外生育护养费指标，乡镇一是无权处罚，二是无权收取。

按规定应由县计划生育主管部门处罚，财政部门收费。

乡镇往往为了完成任务，往往放任超计划生育以便收费，同时“漏报出生人口”以完成人口计划生育指标。

因为无“硬法”，只好“广种薄收”。

关闭非法小煤窑也同样如此。

县政府给乡镇下达全部关闭的指标，乡镇政府的干部和村干部就以没有依法取得矿产开采许可证、安全无保障、完成上级任务为由炸设施，封井口，结果吃行政官司。

乡镇政府是无这个权力的。

近年来一些不法分
子使用剧毒药品在河流捕鱼，既灭绝鱼类，又破坏生态。

当乡镇政府报告县级主管部门时，不法分子早已不知去向，乡镇政府只好“没收”死鱼犒劳机关食堂。

“手中无枪打不死鸟，等借来了枪，鸟已飞了。

”二类是利益驱动，越权行政，知法犯法，即主动越位。

在县政府没有下达关闭非法小煤窑前，乡镇向矿主收取大额“管理费”，要是不主动交纳，乡镇政府就以安全生产不达标等理由炸井口。

明知乡镇政府不是执法主体，也只好“忍辱负重”力求不被关闭。

另外还得给“执法者”发红包，力求下次关照，买个放心。

乡镇政府在计划生育工作中滥用自由裁量权，低标准收取计划外生育护养费为小金库，同时隐瞒出生人口，帮助逃避处罚。

个别干部趁火打劫，捞油水，产生腐败，助长了计划外生育风气。

以上问题主要是法定执法主体不到位造成的。

不到位有以下原因：一是执法人员少，人员编制少，财政经费少；二是管理宽度大，可望不可及，力不从心；三是职责不明，法律意思淡泊；四是官僚主义严重，习惯于乡镇代劳，图省事。

（二）乡镇政府存在不严格执法的问题
按照有关法律的规定应由乡镇履行的职责乡镇人民政府不履行职责或暂时不履行，失位严重，甚至失职渎职。

《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。

《中华人民共和国森林法》第八条第二款规定：乡级人民政府设专职或者兼职人
员负责林业工作。

当前农村乱占基本农田的现象十分普遍，一是超标准建造房屋，二是打着农业用地的幌子变相圈地而用着建设用地。

乡镇政府对乱占耕地的行为一般采取放水养鱼的政策，暂时不制止，当大量的违法占地发生后，乡镇政府就开始收网了，违法占地罚款流入政府的小金库。

农民住宅用地取消一切费用，罚款收入权上交后，乡镇政府基本不管乱占耕地的行为了。

打着取信于民，“构建和谐社会”的幌子，实则是因为无钱可收了。

同样，乡镇政府对森林乱砍滥伐行为也因无权收取罚款基本不作为。

（三）与村委会的关系混淆
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

村民委员会组织制定“村规民约”——“小宪法”，来达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。

通过“一事一议”来办理本村的公共事务和公益事业。

乡镇人民政府利用村民自治的优越性开展行政工作，使村民委员会“忘记”本职工作。

乡镇政府对村民委员会变指导为领导，把村民委员会变成了乡镇人民政府的下级行政组织，转移执法主体，故意错位。

村民委员会代替行政，无所不包，无所不能。

村级组织是自治组织，一旦违法不怕追究，不是。