政策性银行监管的国际比较及其对我国的启示

政策性银行监管的国际比较及其对我国的启
示
摘要：随着与世界经济的接轨，我国高度集中的政策性银行多头监管模式越来越不适应参与国际竞争的需要，这种监管模式存在着权力分散、责任不明确以及人力资源浪费等各种问题。

本文拟从我国政策性银行的监管着手，通过与其他国家的监管机制进行比较与分析，找出政策性银行与商业性银行监管的不同点，以期对我国的政策性银行监管机制的改革有所借鉴。

关键词：政策性银行；商业性银行；监管；国际比较；启示
一、问题的提出
我国长期以来实行高度集中的金融管理体制，在很长一段时间内，中国人民银行既作为中央银行又作为商业银行，并承担对金融活动的调节和监管。

1978年后，我国实行改革开放政策，推动了金融监管体制的改革，先后设立了国家外汇管理局(SAFE)、中国证券监督管理委员会(CSIIC)、中国保险监督管理委员会(CIRC)，实行分业经营和分业监管。

加入WTO以后，金融业对外开放不断扩大，面临更多的风险和挑战，要求必须加强金融监管，防范和化解金融风险。

2003年4月，我国进一步改革金融监管体制，成立了中国银行业监督管理委员会，分离了中央银行对银行业金融机构的监管职能，中央银行负责宏观调控和金融稳定。

在上述各金融机构的职能方面，银行方面的事务归银监会管辖，证券方面的事务归证监会管辖，而保险方面的事务则交由保监会。

[1]“五龙治水”的监管模式以监管的权力划分为特征。

然而，
随着经济的发展，这种模式逐渐不适应高速发展的金融市场的需要。

由于监管协调机制的不健全，在面对金融创新的时候，各监管部门往往从各自的监管角度出发，这时常造成各监管部门之间的监管冲突。

例如：2003年初，货币市场基金推出方案上报证监会，因银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。

当时争议的问题之一就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底该归属证监会、央行，还是银监会?类似的情形也出现在商业银行发行次级债的过程中。

2003年底，银监会通过一项政策，银行得以通过发行次级债增加资本实力，但2004年3月末，保监会却发文对保险公司买入次级债进行限制。

诸如此类的例子还有很多。

长此以往，这种各监管机构之间的冲突会成为金融产品创新的阻碍。

金融改革与发展的多头决策、多头监管模式加剧了各部门在大大小小问题上的分歧和争议，增加了政策协调的复杂性，加大了总体成本，降低了政策的决策效率和执行效果，损害了政府部门的公信力。

[2]另外，金融市场的现代化水平不断提高，使监管难度加大，短时间内发现违法行为愈发困难。

上述情况表明，随着我国金融业的进一步发展和融入国际金融市场，特别是2007年外资银行在人民币业务上的限制放开后，目前对政策性银行多头监管的模式已经不能适应整个市场的发展，综合经营已被监管高层多次倡导。

二、政策性银行监管的国际通行做法
各国政策性金融机构的监督管理体现了依法监督的特点，即国家
以政策性银行专门立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调和制约，国家审计机构定期或不定期地专门审计(稽核)监督，以及由政府相关部门、权威专家或其他行业人员代表国家和公众利益组合成董事会(理事会)，对政策性银行机构具体行使最高的决策、监督、协调职能，从而从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。

[3]总体说来，国际上对政策性银行的监管主要有以下四个方面：
(一)最高立法当局的法律授权与制约机制
大多数国家的政策性金融机构都有专门立法，在由德、日、韩三国最高立法机构分别通过的《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》和《韩国产业银行法》的规范下，这三国政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府指定和监督，政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。

20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于金融厅和日本银行监管，也不受普通法律的制约。

泰国工业金融公司也是如此，它受《泰国工业金融公司法》的制约，不受负责监督泰国商业银行和金融公司的泰国银行的监管。

(二)国家元首与政府首脑对主要官员的选择与任免机制
政策性金融机构的主要官员都由政府任免。

例如，日本开发银行理事会的总裁、副总裁和监事均由内阁首相任命；意大利工业复兴公
司理事会主席和副主席由国家元首任命；泰国工业金融公司总裁由政府任命，而且传统上，泰国工业金融公司的董事长来自财政部。

[4] 在美国住房产业中，有三家政策性金融机构，即联邦国民抵押贷款协会(Fannie Mae)、联邦住房贷款抵押公司(Freddie Mae)和政府国民抵押贷款协会(Ginnie Mae)。

Ginnie Mae属于政府所有，其所有权力和责任属于住房和城市发展部部长，公司在部长的指导下经营。

在住房和城市发展部中设置Ginnie Mae总裁一职，具体人选由美国总统提名，国会批准。

根据美国《联邦国民抵押贷款协会特许权法》，Fannie Mae和Freddie Mae属政府特许经营公司。

虽然其现已实行了私有化，是纽约证交所的上市公司(都属S&P500家公司之列)，政府也不持有公司股权，但政府仍具有很大控制力，其16名董事中的1/3都由美国总统任命，而且许多高级管理人员都曾在国会或联邦政府工作过，如目前Fannie Mae的总裁就曾是克林顿的预算主管。

菲律宾政府吸取了1986年前菲律宾开发银行运作失败的教训，改变了以往的过度直接干预方式，转为适度间接调控方式，即只是从机构外部控制和掌握高层决策者的任免权，而不再插手其具体业务活动，同时加强对银行的审计和财务检查等。

《菲律宾开发银行法》规定，菲律宾开发银行最高权力机构董事会组成人员由前任董事长或内阁推荐，经政府内阁讨论通过后，全部由总统直接任命，任期一年，可连任。

董事长则每年与总统领导的政府协调委员会签订一个经营成果考核协议，规定中列出政府有关部门提出的综合考核指标，如资本收益率、偿债率等，并分为三个等级标准。

(三)相关部门的协调、决策与制约机制
政策性银行金融机构的政策“天性”，注定了其与政府相关职能部门(如财政部、政府主管部门、央行等)有密切的业务联系，其中，财政部在政府的直接授权下发挥着重要的作用，主要是资本金的拨付与增补、财力约束和财务监督等。

政策性银行金融机构既有一定的相对独立性，也有特定的支援对象和领域，而政府有关部门作为相关行业领域经济与社会发展规划的制定者和组织管理者，可以为政策性银行融资规模的确定、融资项目的选择、项目支持的方式(如专项贷款等)、贷款利率的确定、资金往来协调等业务活动提供指导、协调、制约和支持。

韩国产业银行与政府许多相关职能部门联系密切，其业务活动呈现出“多头”监督的特点。

财政经济部负责依据《韩国产业银行法》对该银行进行全面监督，并可以根据监督工作的需要发布管理条例；金融监管委员会按照《总统法》对该银行进行监督，政府正在制定一项具体管理韩国产业银行的最终法律，涉及资本充足率等内容，但与管理商业银行的法规有所不同；审计监察委员会负责监察会计清算以及任何业务计划中的违法行为；国会负责例行年度检查。

《韩国产业银行法》规定，在每一财政年度结束后的4个月内，银行应向国会提交年报，概述其经营情况和政府的主要产业政策，并分析每年的工业融资活动。

根据相应的法律，韩国财政经济部和韩国审计检查委员会还授权韩国银行的银行监督院承担对韩国产业银行的现场检查。

韩国产业银行在贷款选择和决策方面，受到财政部和经济企划院的宏观协调
和控制。

日本开发银行的领导决策机构为理事会，其权力结构与权限大体上与菲律宾开发银行相同，但在行政上政府授权大藏大臣拥有更多的指导与监督权，主要是资金和财务管理权，但限于法定的范围之内。

日本开发银行的贷款业务要受到通产省制定的产业政策、合理化计划和大藏省编制的预算的制约影响。

另外，北海道东北开发金融公库等受主管大臣的干预较大，如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况。

(四)国家审计机构的定期或不定期审计(稽核)机制
西方微观经济理论认为，公有企业相比于私人企业是低效率的，充满了官僚气息，其根本原因在于受到制度安排方面的严重约束。

政策性金融作为一种政府行为和公有企业形式，也不可避免地会产生一些负面影响，如日本开发性政策性金融在二战后日本经济的恢复、复兴与高速增长中的启动作用功不可没，但在其具体运作中也曾为钱权交易提供过温床，1954年的造船业行贿受贿丑闻即是一例。

因此，使政策性金融机构能够守法高效稳健运营并不发生重大亏损，是各国政府面临的一大难题，因此接受国家审计管理部门的财务监督至关重要。

日本政策性金融每年的投融资规模和投向宏观计划(财政投融资计划)及计划的执行情况(包括每年的资金运用等财务情况)都需要接受独立的会计检查院的审计，大藏省每年还要编制决算提交国会。

日本会计检查院在其提交的政策性金融决算审计报告中，除重点反映预算执行情况、揭露存在的问题外，还对某些支出的效率进行分析，
必要时附上改进建议，以便政府和国会作出处理和改进。

菲律宾政府通过定期或不定期地审计菲律宾开发银行的贷款方向和重点，检查其财务收支和盈亏情况，同时还强化反腐败监查。

例如，重组后的菲律宾开发银行在银行章程中规定银行所有人员均应遵守国家公务员法；董事会成员随时向董事会报告在任何经济机构的全部经济利益情况；银行人员及其第二代亲属的个人利益涉及银行利益时，要将事实公布于众；银行人员不得以任何形式向本行索取贷款和作本行的担保人；银行任何人员均无任何特权，也不得利用贷款之便，强行索取佣金、礼品或其他不合法的任何费用；银行人员要向董事会报告本人及第二代亲属子女在任何经济机构拥有2%以上股权的情况等。

韩国审计监察委员会负责监察韩国产业银行的会计清算以及任何业务计划中的违法行为。

德国监察机构被授权可以采取一切手段，使德国复兴信贷银行的运作符合法律、章程及各项规定。

审计人员由复兴信贷银行董事会提议，监察机构任命，该程序与联邦审计署的要求一致。

泰国工业金融公司要接受泰国银行根据财政部指示对其进行的审计，以确保其审计标准与其他金融机构一致。

三、商业性银行监管与政策性银行监管的差异分析
商业银行监管的总体目标是通过对商业银行的监管维持一个稳定、健全、高效的银行体系。

商业银行监管原则：一是安全性原则，通过监管使商业银行开展业务时做到遵纪守法、稳健经营。

二是效益性原则。

通过监管使银行业得以健康发展，保护银行股东的长久性利益。

三是统一性原则。

通过监管促使商业性银行的经营活动与政府的
金融政策保持一致性。

商业银行监管的主要内容包括市场准入的监管、业务营运活动的监管和市场退出的监管三方面。

监管当局可以借助以下手段进行监管：一是法律手段，通过运用法律法规，维护商业银行业的竞争秩序，保护金融交易参与者的合法权益。

二是市场手段，通过发挥市场机制的约束和淘汰作用，保证商业银行在整体上长期安全稳健地运行。

三是行政手段，主要指通过行政措施对市场准入、市场退出和行政处罚等方面实施监管。

由于政治、法律、民族传统和经济发展水平的差异，世界各国在商业银行监管模式及监管的具体内容上存在着差异，根据各国对商业银行监管权力的集中程度，商业银行监管体系可以分为以下三种模式：(1)一元多头式。

一元多头式监管模式的特点是全国的商业银行监管权集中于中央一级，地方没有独立的权力(即一元管理权)，但在中央一级拥有和行使监管权的不是一个机构，而是由两个或两个以上机构共同实施对商业银行的监管(即多头管理)。

这种监管模式可以提高监管的权力，但运行效率的关键在于各监管机构的合作，采用这种监管模式的国家通常是出于国家权力集中和各机构权力制衡的需要，如日本、德国、法国等。

(2)二元多头式。

二元多头式监管模式的特点是中央和地方两级都有监管商业银行的权力(即二元管理权)，同时每一级又有若干监管机构共同对商业银行实行监管(即多头管理)。

这种监管模式可以确保分工明确，各负其责的监管机构能从不同侧面和不同角度及时发现银行在经营中的问题和漏洞，各监管机构间的相互制衡，也有
助于防止权力的滥用，提高监管的质量，但也易造成职权重复，影响监管效率等弊端。

采取这种模式的典型国家是美国和加拿大，这也反映出这些国家地方权力较大的特点。

(3)集中单一式。

集中单一式监管模式的特点是全国商业银行的监管由一家官方监管机构(央行或某一专门机构)集中掌握与运行。

这种监管模式使监管权集中，法规统一，有助于提高监管的效率，但也有可能使监管部门作风官僚化以及监管任务过重而造成一些弊端。

这种监管模式在发达国家和发展中国家都很普遍，但二者形成机制却有所不同，发达的市场经济国家实行这种模式是金融高度发达的结果，是与其完善的市场体系相适应的。

各国的情况表明，政策性金融的监管不能像监管本国的商业性金融那样。

在很大程度上，政策性金融是政府的一个政策工具，这种工具必须有适当的弹性，因为在有些情况下它可能是政策工具，在另一些情况下它也是对外援助的一种工具；再一点就是，由于政策性金融的业务活动日益超出本国的范围，所以其造成的影响也就越来越受到国际社会的关注，在这种情况下，相对地保持一定程度的弹性是有好处的，它能在一定程度上避免处于被动地位，所以在监管政策性金融时应该考虑到这一点。

通过以上比较可以看出，政策性银行因其具有很强的政治性特点，与国家的诸多政策，如政策倾斜、对外援助等紧密相连，因此它比商业性银行具有更浓重的政治性色彩，受到各级政府行政的监管也较多，这些特点也注定了政策性银行不能像商业性银行一样以赢利为目的；由于不以赢利为目的，与商业银行相比，政策性银行的监管受到市场
调节的影响便没有商业性银行受到市场调节的作用那么明显；政策性银行很多时候是一个国家对外交往的政治工具，政策性金融法律具有明确性和弹性两个方面。

因此，在政策性银行监管方面存在的原则性问题绝对不能通融，而具体问题则需要具体分析。

可以在我国尝试建立自成体系的政策性金融发展与监督管理委员会，以更加有效地发挥政策性金融的作用。

四、结论
当今的中国社会是一个法制社会，在经济生活的任何一个领域，必须做到有法可依，这样才能使社会的各个方面有序运行，对于政策性金融机构来说同样如此。

世界各国对政策性银行的监管在很大程度上体现了依法治国的特点，基于政策性银行的“政策性”特点，政策性银行又必然与政府机构具有密不可分的关系，这主要体现在政策性银行的主要官员通常都由国家元首与政府首脑选择与任免，以及国家审计机构定期或不定期地对政策性银行进行审计(稽核)等这些方面。

通过对商业性银行监管模式进行分析，可以发现各国既有显著的差异，又有明显的共性，即在监管机构的设置、监管权力的分配方面各不相同，但在监管内容的范围方面极为相似；同时，通过比较，政策性银行监管法律的弹性机制、政治性色彩、受市场影响等方面与商业性银行的不同之处便凸显了出来。

与发达国家相比，我国政策性金融体制建立得比较晚，而且是在改革开放15年之后才建立进出口政策性金融体制的。

到目前为止，我国的政策性金融体系走过了仅仅10多年的历史，相对较年轻，一方面
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参考文献：
[1] 鲁瑞芸.试析商业银行监管的国际比较[J].山东经济，2002，(5).
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