公立学校产权制度改革的法律论证(张 驰 韩 强)

公立学校产权制度改革的法律论证
张驰韩强
上传时间:2006-11-26
【内容提要】公立学校是我国教育体系中最重要的环节。

长期以来，由于受计划经济体制的影响，我国公立学校管理体制僵化，办学效率不高。

影响公立学校办学效率的因素是多方面的，其中公立学校产权结构不合理，以及由此而导致的管理僵化、创新不足是主要因素。

探求公立学校产权制度改革的途径，应该本着遵循教育规律，适应市场需要，将合法治精神的原则，借鉴经济体制改革和国外教育发展的成功经验，走有中国特色的公立学校产权制度改革之路。

【关键词】公立学校产权结构
在我国，公立学校占学校总数的绝大部分，是教育资源至关重要的承载者。

公立学校作为教育体制中举足轻重的环节，其地位完全可与经济领域里的国有企业相提并论。

而且，这种办学模式将会在相当长的时间内存续。

因此，办好公立学校是实施科教兴国战略的基础，是实现教育创新的关键。

然而，在我国各行各业大踏步的发展过程中，公立学校的现状并不尽如人意，存在着不少问题，而我们对解决这些问题的途径和方法却研究不多，这无疑将阻碍公立学校的改革深人进行。

本文欲将此为研究重点，以求有所贡献。

一、我国公立学校产权制度改革的现状
我国长期以来实行高度集中的计划经济体制，社会生活各方面都不可避免地带有计划经济的痕迹，学校体制也不例外。

为论述的方便起见，不妨先分析一下我国公立学校产权制度的现状。

(一)我国公立学校产权制度的基本模式
在我国经济体制改革之前，基于众所周知的原因，学校性质几乎清一色的是国有学校，[①]由此也构成了我国公立学校产权制度的基本模式，即高度单一的国有产权结构。

具体表现为，各级各类学校均由国家统一举办，受国家统一管理。

国家是学校唯一的资产投人者，国家投人学校的资产归国家所有，学校作为名义上的法人组织并不享有独立的财产所有权，这种状况与改革前的国有企业极其相似。

但随着改革开放的不断深入，我国公立学校也探索和借鉴了经济领域内的改革模式和路径，以求新发展。

如今分析我国公立学校产权制度基本模式，大致可分为以下两类。

国有国营模式
这种模式的公立学校原在我国占据重要地位，现数量较少，主要是一些军事院校和特种学校。

其特点是，
所有权结构高度单一，深深地打上了计划经济的烙印。

不但投资主体仅限于国家，即唯有国家投资设立，绝对排除民间和外国等资本进人，而且管理权也集中于国家，学校基本不享有任何办学自主权，其招生、就业、教学、经费都由国家有关主管部门统筹管理，学校的任务就是把国家制定好的教育教学目标加以贯彻和执行。

这类学校虽然在法律上也享有独立的主体资格，但实际上只是国家的附属物，完全是国家实现特定教育目标的工具。

2、国有两权分离模式
20世纪90年代以来，众多公立学校受我国国有企业改革思路的影响，借鉴和仿效我经济领域内从放权并逐步发展到两权分离的改革路径，积极主张扩大办校自主权，终于演变成今日两权分离的模式。

其特点是，学校的全部财产所有权仍属于他的投人者——国家所有，学校只享有管理权和使用权。

[②]这意味着不仅已经投人学校的存量资产应归国家所有，而且即使学校运用存量资产经营获得增量资产在法律上也依然归国家所有。

同时，根据法律和有关政策规定，此类学校在法律上不仅有独立的法人资格，而且也享有了传统计划经济体制下不可能享有的一些办学自主权，[③]使之在一定程度上能独立实践作为一个法人实体所应享有的意思自治。

但限于这类学校产权结构和投资主体的单一性，其依旧是国家实现教育职能的工具。

(二)我国公立学校产权制度的局限性
毫无疑问，上述两类我国公立学校产权制度的基本模式对中国教育的发展具有不可磨灭的贡献，但随着社会改革的深人和世界发展竞争的加剧，现有的模式已远远不能适应与时俱进的需要，其局限性已使人无法回避。

归纳之，我国现行的公立学校产权制度的局限性主要表现在以下五方面。

1、教育资金匾乏
实行高度单一的国家投资、国家所有的产权制度，意味着公立学校的举办和生存维持完全或主要依靠国家投资，民间资本或者外国资本被绝对排除，即使是两权分离模式也不能例外。

由此形成的局面是，一方面根据法律规定，国家有负担公立学校经费的义务，[④]即强调学校的主要教育经费均应依靠国家各级政府财政拨款。

另一方面受国家有限财力的影响，必然导致我国教育事业资金整体上供不应求，人不敷出。

[⑤]这是因为国家履行义务的水平无疑与其本身的经济实力息息相关。

因此，虽然近年来我国教育投人的总量日趋上升，[⑥]但与社会对教育的需求仍有巨大缺口。

事实已经证明，单纯依靠国家发展教育，特别是高等教育和职业教育必然举步维艰。

[⑦]
2、办学体制僵化
与国有企业如出一辙，在计划经济体制下如同皇帝女儿的公立学校，在市场经济大潮中却同样难以应对激烈的竞争。

从而使教育事业对社会发展反应迟缓，各级教育水平，特别是高等教育水平与世界先进水平的差距有不断扩大的趋势。

究其成因，颇为复杂，但不可否认的是，单一产权结构对此所带来的负面效应。

之所以说产权结构的单一形成并加剧了办学管理体制的僵化，是因为在这种办学模式下，学校形成了对国家的高度依赖，国家在学校面前是无所不能的管理者，学校则是国家执行教育职能的工具，成为政府机关的附属物。

长此以往，学校的主观能动性必然受到抑制，其积极性和自主精神被渐渐抹杀。

这样的学校不要说弘扬光大学校自治和学术自由精神，就连起码的自主创新意识和精神也几乎荡然无存。

更令人忧虑的是，这类学校的人财物都受制于上级主管部门和地方人民政府，学校的独立性继续受到严峻的挑战。

在初等和中等教育阶段，学校受地方财政状况的影响，使本应同等的义务教育质量也有了显著差异，以致在义务教育阶段就无法避免教育上的不平等。

在高等教育阶段，学校与上级部门和地方政府的密切依附关系更是损害了最为宝贵的大学独立精神，限制了高等教育的发展。

3、产权归属不明
依照历史唯物主义关于经济基础与上层建筑的理论，所有制这种反映一定社会生产资料归属和支配利用的基本经济制度，在法律上具体表现为产权问题。

正是基于如此渊源，产权制度也就成为法律制度的基石，或者说是法律制度的经济基础。

产权制度不仅直接决定利益分配的归属和支配利用.而且还对人的积极性起到激励或者抑制的作用。

商品经济的第一伦理要义就是刺激和保护人民对财富的进取心。

[⑧]合理的产权制度能够激发人们的想象力，促使人们不断探索新的更加科学和有效的运作模式。

反之，必将适得其反。

然而，我国现有公立学校实质上仍无独立的财产所有权.即便实践中两权分离模式中的学校，对其增量资产部分已拥有几乎相当于所有权的处分权，但毕竟不能等同于所有权。

而且，这种事实上的权利因还未得到法律的明确承认而并不稳定。

如此状况势必阻碍人们的创新精神，在市场经济体制下教育发展的动力从何而来也就令人堪忧。

因此，如果说产权结构的单一是形成办学管理机制僵化主要原因，那么产权归属的不明就是这一成因的催化剂。

4、自主办学受制
按照我国《民法通则》的有关规定，公立学校可归类于事业单位法人。

[⑨]学校作为法人就须有独立的法律人格，而独立的法律人格是由独立财产和独立意志两要素所构成。

当然，两要素中独立意志更为重要，这也是现代民法强调意思自治的根本所在。

既然认可学校作为民事主体，那么拥有独立的财产所有权和不受他人非法干涉的办学自主权，同样应是其题中应有之意，这对高等教育来说尤为重要。

[⑩]然而，在我国学校并未真正享有办学自主权，独立法人地位没有得到彻底贯彻。

具体表现为，学校对国家投资形成的教育资产只有使用权和管理权，并无所有权;学校的办学规模、招生人数、学科设置、甚至教学大纲的拟定、教学计划的执行都会受到上级教育主管部门的影响。

因此，尽管此类学校在法律上有法人资格，且根据法律和有关政策也享有一定的办学自主权，但这种办学自主权的范围，因法律关于学校办学自主权的规定过于原则而呈模糊状态;因权利本身源自政策非法律而生不稳定性。

尽管随着教育改革的进行，学校的办学自主权在原有基础上也已有扩大，但与学校作为独立法人所应有的自主权仍相差甚远。

无须多言，办学自主权的受制，最终也同样会抑制办学的创新动力。

5、办学宗旨曲解
由于学校产权结构单一，我国学校始终被视为单纯的公益性事业，任何以营利为目的的教育活动都被绝对禁止。

诚然，作为教育事业承载者的学校不可避免的具有不同程度的公益色彩，这一点即使在大量存在私立学校的西方国家也不例外。

[⑪]但忽视市场经济规律对教育发展的要求，片面强调公立学校的公益性办学宗旨，必使学校的公益性要求被不恰当的凸显和放大，[⑫]由此也会使教育的公益性要求成为阻碍学校融资发展的侄桔。

因此，对教育事业的公益性理解不能脱离特定历史背景。

当前，教育事业面对的是市场经济的社会大环境，尊重经济规律、充分利用经济规律是发展教育事业的必由之路，也是发展中国家办好教育的客观要求。

不必讳言，从国有企业改革的经验来看，产权结构多元化是市场经济规律作用于教育的重要方面，而产权结构多元化又势必形成对教育公益属性的冲击。

这也说明理顺和协调教育公益性和资本逐利性的关系，是我们当今亟需解决的重要课题。

另须指出的是，认清我国现行公立学校产权制度的局限性固然重要，但辩明理论上的是
非也不容忽视。

若我们对社会上存在的某些似是而非的观点不及时澄清，同样会影响中国的教育改革。

其中主要问题是，对所有权的归属认识不清。

有人认为，国家作为投资者投人学校的资产归国家所有，学校办学过程中积累的财产归社会所有，民间投资者投入学校的财产归投资者所有，这样就可建立一套清晰的产权结构。

但是，这种貌似正确的观点既违背民法基本原理，又不利于建立产权明晰的新型学校制度。

按照民法基本理论，法人作为民事主体有资格以自己的名义独立参加民事法律关系，享有民事权利、承担民事义务，同样法人有资格享有独立的财产权。

所谓法人有独立财产权意味着法人拥有独立于其投资者或举办者的财产所有权。

换言之，投资者或举办者一旦将财产投人法人就丧失财产所有权，转而享有基于其投资而产生的社员权或成员权，在公司中就是股权。

[⑬]学校也是如此。

如果我们承认学校是独立的法人实体就必须赋予其相应的财产所有权，不管是什么投资者投入学校的财产都一律归学校所有，投资者不再享有所有权，至于那种所谓的学校自己积累的财产归社会所有的观点就更令人匪夷所思了。

(三)我国现阶段对公立学校产权制度的变革探素
对我国现行公立学校产权制度的局限性的揭示，事实上，从另一个侧面阐明了研究公立学校产权制度改革的重要意义——产权制度的多元化，是中国教育发展的出路。

因社会各界已或多或少地意识到这一点，故纷纷以各种形式探索公立学校产权制度改革路径，其中兴办国有民办二级学院是最为常见的也是到目前为止较为成功的模式之一。

国有民办二级学院形式较多，如民间投资者与知名大学或者其他类型和级别的知名学校联合举办二级学院或业余学校等。

考察国有民办二级学院，主要有公立学校独立设置型、公立学校与企业合作设置型、公立学校与国外教育机构合作设置型和公立学校与国内私立学校合作设置型四种类型。

这四种类型的学校虽然都被归结为国有民办，但仔细探究不难发现其有诸多不同。

其中，公立学校独立设置型的产权结构并未发生实质性的变化。

基于我国公立学校的产权都归国家所有，故而学校运用其资产设置的二级学院所有权仍归国家所有。

尽管这类二级学院在招生、管理、收费等方面与一般民办学校无明显区别，但透过民办外形究其本质，学校的公立属性依然如故。

可以说，这种产权结构的改革显然是不彻底的。

除第一种类型外，其余三类二级学院仅在合作伙伴上有所差异，在主体性质和产权结构上大致相似。

分析之，其实质是学校和企业等伙伴共同合资设立二级学院，所设立的学院也往往具有独立的主体资格，即依照《民法通则》的规定成为事业单位法人，学校的产权结构没有发生根本变化，只是多了一笔对外投资而已。

从国有民办二级学院的发展历程中，我们了解到其产生的背景，主要是为了缓解高校扩招压力和教育经费不足而采取的补救措施。

但不论这种模式的产生目的和动机，客观上其出现并取得一定的成功，却为各种资本进人教育领域，探索了一条在目前较为可行道路，也部分地激活了社会教育能力，这对于中国教育改革无疑是具有积极意义的。

然而，国有民办办学模式仍然具有一定的局限性，它与本文欲论证的本来意义上的国有民办并不相同。

这种国有民办学校本质上是一种合资或合作办学模式，其创办的学校在法律上应当拥有独立于其创办者的主体资格。

这种做法虽可使原有办学模式更趋于灵活，但毕竟没有真正触及到目前众多公立学校本身的产权结构，因此这种改革可能是过渡性的、治标不治本的权宜之计，其积极意义也会受到相应的影响。

本文论述的国有民办是指对公立学校本身的民营化改革，改革
的目标在于改变公立学校的产权结构，最大限度地激发公立学校自身的活力，并辅之以灵活多样的融资渠道，使公立学校真正建立符合市场经济规律和国际竞争要求的科学的现代学校治理结构。

二、公立学校产权结构改革的制度设计
明确公立学校产权制度的现状并非我们的目的，关键是如果我国再不对公立学校的办学模式做深人改革，我国教育事业将陷于停顿，坐失发展良机。

而改革公立学校的办学模式核心，在于改变公立学校的产权结构。

经济体制改革的经验表明，没有合理科学的产权结构，就不会有合理科学的治理结构，一项事业就不可能保持生机和竞争力，学校改革也是如此。

因此，对我国现有公立学校的产权制度进行改革将是今后很长一段时间里教育学界、经济学界和法学界共同努力的方向。

当然，任何行动均应有预期目标.唯有如此，才能做出详尽的计划，才能有的放矢，顺利到达成功的彼岸在我国，公立学校产权制度改革的目标是，完善学校独立人格，创建适应社会发展需要的办学新体制。

具体地说，学校人格的独立表现为意志独立和财产独立。

独立的意志是作为民事主体取得和行使权利的前提，独立的财产是民事主体为相应行为并承担责任的物质保障。

解决学校的意志独立，重点在于解决办学的机制。

当前我国教育中，随着产权结构日趋多元化，学校的办学体制也将日益灵活多样。

相比之下，私立学校的办学体制比较丰富多彩，能够充分把握社会发展的脉搏，具有很强的活力。

而公立学校虽经过不断探索办学模式有了明显改观，但总体上还较为保守，甚至呆板。

其问题的症结就在于，公立学校自主办学的权利并未真正落实，学校长期受上级教育主管机关过多的管理控制，使之对公权利的依附成为习惯;学校主体地位的缺失和自治精神的匾乏，又使学校自身难以产生体制改革的真正动力。

因此，公立学校所作的改革努力基本停留在对原有体制的修修补补，并无实质突破。

即使个别创新，也仅属试点类型，不具有普遍意义。

可见，为全面提升我国教育的可持续发展能力和竟争力，使学校的治理结构符合教育规律和社会发展的要求，必须标本兼治，深人改革公立学校的办学体制，真正赋予学校独立的主体地位，拥有独立的意志。

解决学校的财产独立，重点在于解决有限教育资金投人与巨大的市场需求不一致的矛盾。

对此，我们不但应充分正视我国教育长期以来缺乏资金的“基本国情”，而且还须注意到民间和外国资本看好我国教育市场却苦于法律障碍而不能有所作为的事实。

在此前提下有两条尝试途径。

一是扩大资金渠道，引人民间资本、外国资本。

这不仅可以使学校在较短时间内获得发展所需要的资本，而且还可能防止不规范和不理性的教育投资行为对原有教育基础的损害。

更重要的是民间资本、外国资本进人原有公立学校领域，同时也会带来先进的教学和管理经验、理念，为中国教育迅速走向国际化、产业化创造条件。

二是充分利用资本市场和创新金融工具，盘活公立学校存量资产，开辟新的融资渠道。

资本市场是现代市场经济不可或缺的重要组成部分，随着中国社会市场化程度的不断加深，资本市场的影响和作用正在不断渗透到社会生活的各个领域，教育也不例外。

纵观世界各国的教育产业发展，资本市场的地位和作用非常明显。

因此，利用资木市场和创新金融工具，并发挥其积极作用，与引进资本均不可偏废。

但是民间资本和外国资本采用何种路径进人教育产业，以及资本市场固有风险对教育产业的负面影响如何规避和防范，理应同时纳人我们研究的范畴。

由此可见，学校独立人格的明确和完善，不仅在于明晰法律关系，更重要的是在于籍此
维护学校尤其是高等学校作为基本学术单位的自治地位，从而保障学术自由、独立的发展，以适应社会发展的需要。

但是，要达到预期的目标，不仅需要不懈努力，而且更需要的是新的思路和方式。

如下是对公立学校产权结构改革三种基本模式的思考。

(一)不直接引入民间或外国资本的现有体制最大优化模式
1、本模式的基本结构
传统民法理论中，学校通常属财团法人。

与社团法人主要的区别是，财团法人以特定数量的目的财产为基础而设立，即特定财产的存在是为实现设立人在设立行为中明确限定的某种目的。

就这一层面而言，财团法人与我国《民法通则》规定的事业单位法人并无质的差异。

在本模式下，由国家作为设立人出资设立财团法人—学校。

国家出资设立学校后，学校在法律上成为该财产的所有人，并作为独立的民事主体执行国家赋予教育教学的特定目的。

而国家则丧失对该财产的所有权，仅以设立人身份保持对学校的影响。

但学校因受到最初设立目的的限制，必须坚持公益的性质，必须严格贯彻国家的教育任务，负责学校的教学管理，实现学校的教育职能。

在本模式下，学校的管理，由设立人选任的董事会来执行。

董事会是学校的最高权力机构，其权力源于法律或学校的章程规定。

学校的董事会由若干名董事组成，董事一般由国家教育主管机构的代表、教职工代表、教育学家、法律界人士以及其他社会知名人士担任。

国家作为设立人保有确认董事会组成人员的权利，即进入学校董事会的成员必须经过设立人的考核和任命。

但一旦成为董事，应保证其不受外来不正当千扰而独立的行使职权。

譬如，董事不能从设立人处领取报酬，设立人只能自主更换由其委派的董事，其他董事的更换职能由董事会以适当的表决方式决定等。

董事应当认真履行职责，如果董事有读职或者其他侵害学校利益的行为，应向学校承担相应的法律责任。

在本模式下，教育主管机关作为执行国家教育职能的机构的地位并没有发生改变，教育主管机关仍然享有法律授予的管理国家教育事务的权力，学校和教育主管机关之间的关系仍然是管理者与被管理者之间的关系。

但是，学校不再是国家机关的附属物，原来学校所享受的行政级别也随着学校彻底退出国家行政系列而消失。

国家管理学校方式转化为:通过委派和批准董事对学校实施内部控制;通过行使国家教育行政管理权对学校进行外部监管。

国家对教育如此内外管理是否会使学校的自主权受到影响呢?回答是否定的。

因为在这种体制下，国家的任何行为都必须受到法律明文规定的严格约束，国家与学校的关系比以前更清晰、也更符合法治精神，使人对行为效果更易预见和判断。

在本模式下，学校生存和发展所需的财政支持如何获得是难点和重点所在。

需先明确的是，国家投资设立公立学校(财团法人)后，对该学校的后续投资义务并不随之免除，这是公立与私立学校财团法人的重要区别之一。

私立学校设立人在投人全部资金成立财团法人后，该财团法人即可在此笔资金基础上自主经营、自负盈亏，设立人除其愿意外并不当然负有继续出资的义务。

但公立学校根据《宪法》规定，国家有义务发展教育，这表明投资教育是国家宪法规定的公义务，无论实行何种教育体制，国家的这一法定义务均不能免除。

因此即使公立学校改制为独立的财团法人，国家也负有继续向学校提供教育经费的义务。

按理，改制后学校的财政来源主要仍然是国家列人财政预算的教育经费。

但限于国力，我国不能为教育提供足够的财政支持，才促使我们对现行教育体制进行改革。

如果改革后仍然主要由国家投。