法理基础

针对我国现行的环境评价制度，我提出几点法律行为与法理基础的关系，环保评价制度的法理基础，以及存在的问题与法理基础上的解决。

一、法理基础
我认为现代环境法的基础理论中包涵着较完整且多元化的伦理体系：以生命伦理为理论原点，以环境伦理为基本内核，以法律伦理为主要特征，以经济伦理为内在动因、以科技伦理为合理界线，以行政伦理为实施保障。

这就是现代环境法的多元化的法律基础。

“环境伦理乃是环境法治的基础，是环境法治的价值核心。

”首先，环境伦理是现代环境法形成的理论基础。

“法学始终受着哲学的巨大影响。

这突出地表现为哲学上的每一更新，每一种新的较有影响的哲学流派的出现，都会引起法学方法论的更新或法学价值定向的改变，并推动着新的法学流派的出现或既有法学流派的分化、变态或消灭。

”
环境伦理是现代环境法产生的理论基础和哲学背景。

环境伦理是人类对自身与自然关系的道德思考，也是人类在遭受自然无数次无情报复后的沉痛反思，更是人类对自己向自然所应承担责任的充分认识。

这种思潮较为合理地解释了人类保护环境的内在动因，从而也阐明了现代环境法存在的哲理依据。

由于受到环境伦理的影响，现代环境法必然首先历经环境伦理的法律化阶段，然后再进入环境法律的伦理化阶段，而促进这种转变的关键就是法律伦理。

“效率与公平是人类经济生活中两个最基本的价值原理(原则)，也是经济伦理的两
个基本的道德价值尺度或标准。

”[18]在现代环境法治的过程中，例如立法、执法和司法等环节，讲求效率与公平是其题中应有之义。

“地球是我们所知道的宇宙中能够维持人类生命的唯一星球，但人类的活动却逐步使得地球很难适合人类继续生活下去。

”[22]倘若地球环境恶化到某种程度，所有生命都有可能将不复存在！良好的环境是生命存在的前提和条件，人类对生态环境的关注也是对生命价值的关注。

从生命伦理视角审视现代环境法有关问题，将有助于对其理解的深化并有所突破。

“尊重生命”的伦理理念要求人类像爱护自己身体般的爱护自然环境，这些都为现代环境法维护物种多样、保护生态环境提供了伦理依据，从而也夯实了现代环境法的法理基础。

有人甚至将环境问题的成因归咎为“科技提供资源或消除污染的速度慢于人类消费资源或制造污染的速度。

”[25]虽然解决环境问题最终只能依靠科技进步，但科技进步又可能导致新的环境问题，这就使科技与环保始终存在着矛盾与两难。

促进科技发展解决环境问题，抑或停滞发展维持环境现状，甚至阻止发展以求返朴归真，这实际上就是科技伦理问题。

环境法是解决环境问题的主要手段，科技性是现代环境法的主要特征。

“中国在实现现代化的历史进程中，必须重视环境、科技、法制领域的伦理建设。

”[28]现代环境法应当很好地体现这三者的结合。

但法律再完善、管理机制再健全，倘若没有良好的管理者和执法者，环境问题将不
可能得到彻底解决。

要从根本上解决上述问题还要靠行政伦理，重点是管理机关及其人员的执法道德[31]。

除此以外，环保评价制度还应坚持以下几项原则：程序法定原则(inherently procedural) 、信息公开原则(informational) 、预防原则(preventive) 、反复原则(iterative)。

这些原则也是以上法理基础的要求
二、环保评价制度体系的一些问题，根据法理基础给予解决
㈠评价对象及评价者。

理论上讲,任何行政机关、企事业单位,只要它的行动对环境有重
大影响它就属于评价者之列。

评价者应当组织或委托具有相当资格的单位进行环境影响评价,并对报送审查的环境影响评价报告书EIS 的结论和建议负责。

另外,需要EIA 的政策、规划、计划( PPPs) 及建设项目应有法律上的定义及适用范围,评价标准应通过相应的EIA 技术导则加以规范,以保证其科学性与规范性。

对拟定的政策、规划、计划( PPPs) 以及建设项目
实施后可能造成的不良环境影响进行分析、预测和评估,提出预防对策和措施,并进行跟踪监测和管理,都有可资借鉴的方法与制度。

可以考虑在对与环境有重大影响的立法程序中,附带进行立法EIA ,保证在该项法律生效之前,确已充分考虑了其对环境可能产生的影响。

（二）评价内容与替代方案。

应增加对项目以外的“社会经济环境”的评价,即“二级影响”的评价。

既从项目本身看环境,又从项目带来的社会经济变化看环境,这符合“可持续发展原
则”。

同时,应当增加对生态环境的正面影响的评价。

考察替代方案是EIA 的核心。

它可以促使评价者在活动的早期阶段就开始检验或审视实施既定目标的不同方法,从而帮助最终选择既能实现既定发展目标,又能满足环境保护目标要求的替代方案。

这个过程实际上也就是一个环境与发展综合决策的过程。

当然,对以上项目进行DIA 或SDIA 可能更为全面、科学一些,但这已经超出传统EIA 的范围,相应机制的建立有待实践的进一步检验和相关科学的进一步发展来支撑。

这是科技伦理的体现。

（三）部门协作与公众参与。

工商部门、文化部门应与环保部门加强合作,而不能在事后相互推诿。

部门自身可以引入环境管理责任制度,防患于决策之初。

考虑引进ISO14000 ,配备专职的环境管理办事处,进行部门内的环境评审,加强决策的科学性和综合性,尽量减少政策或项目给环境带来的不利影响。

行政审批行为应适用回避制度、听证制度、时效制度等行政程序法的基本制度。

非保密性的评价资料应该公开,这样,才能保障公众的有效参与,减少潜在的诉讼争议。

另外,评价过程本身也应当遵循公开、公正、科学的原则。

公众参与的具体形式及程序应明确,如听证程序。

听证的举行有两种方式:政府部门认为需要听证(如有关西部开发政策的环境影响评价) ;与之相关利益的单位和个人要求听证且经批准。

这是以上行政伦理的要求。

（四）环境影响评价法律关系的价值发生冲突时，应当优先选择公正，同时兼顾效率，但是也不能一味为了公正而护士效率，毕竟效率也是环境影响评价法律关系的重要价值。

环境影响评价法律关系应该改变过去以效率为先的价值冲突选择方式。

公证优先兼顾效率，是环境影响评价法律关系的法理基础，也指导着环境影响评价法律规范的实施。

这是对以上生命伦理和经济伦理的结合表现。

（五）法律程序的要求
环境影响评价报告书 EIS 不能由评价者自己制订、自己评估。

参照国外的普遍做法,一般应采取专家评审论证与公众参与相结合的模式。

评审委员会结论一般只作为咨询意见,评价者如果否决,应作出明确说明。

中央级主要负责中央政府行政PPPs 的EIA及跨省区的对环境有重大影响的区域EIA 和项目EIA 的评审。

预审查、后评价及信息反馈。

项目后分析是在项目决策过程中的环境研究,包括建设前、建设中、运行期和退役期的环境研究。

1跟踪评价和监督检查,发现问题应及时采取改进措施或决定实施替代方案。

可否先制定分类型的行政法规(如《区域EIA 条例》、《环境保护法中有关SEA 规定的实施条例》等) ,再待实践中积累一定的经验后制定统一的《环境影响评价法》;或者在科学论证和广泛征求各方意见的基础上直接制定统一的《环境影响评价法》,但不应对其期待过高,因为法的制定并不是任意的,必须考虑到社会物质生活条件的实际和本国国情以及法的实施等多方面因素的影响。

（六）反复性的要求：法律责任与监督机制。

EIA 立法,除了应将《建设项目环境保护管理条例》中有关法律责任的内容纳入外,应增加对EIA 的长期后果负法律责任,建立终身责任追究制。

环境执法是一个专业技术性很强的综合性、多元性的执法活动。

由于环境影响的潜在性、累积性和灾害放大性,使得EIA 的后评价不仅周期长,而且责任主体不易明确,因而要强化相应的法律责任制度,完善监督检查机制:不仅针对管理相对人,而且对执法主体本身的法律责任、违法决策相关人员的法律责任都应加以明确;
（七）诉讼资格。

如果公正的行政诉讼制度不存在,那么,要期待行政法治的实现是困难的。

一般国家在环境诉讼方面对诉讼资格的要求都比较宽松,为了保障公民的环境权,有些国家甚至规定,只要不同意政府对环境有影响的相关政策,则可提起诉讼。

在我国,立法上应重视公民诉讼权的保护。

对保护公民权利具有重要意义;它同时还决定着行政机关行使职权
的行为受到法院监督的广度和深度,对督促行政机关依法行政,加强行政法治建设有重大影响。

目前,可以依照《行政诉讼法》及《行政复议法》对有关PPPs 的EIA、区域EIA 和项目EIA 的审批行为提起诉讼或复议申请的范围非常有限,不利于从司法公正的角度来保障EIA 立法目标的实现。

这是生命伦理的要求。

综上所述法理基础包括各项伦理基础和法律制定以及环境特征所要求的一些原则。