甘肃省失地农民养老保障实证分析

甘肃省失地农民养老保障实证分析
作者：霍晋涛魏静
来源：《管理观察》2011年第34期
摘要：本文通过选取甘肃省兰州市一个典型的农转非社区，就失地农民的养老保障问题进行实证分析研究，指出征地补偿标准过低、养老模式单一以及集体经济养老存在的风险是当前部分农转非地区农民养老困境的主要成因，提出只有突出政府和土地受让人的责任才是解决失地农民养老问题的重要路径。

关键词：失地政府责任补偿标准
当前我国部分地区失地农民的养老保障问题十分突出，不少失地农民生活困顿，如何解决这一群体的养老问题事关新农村建设的成败，也直接影响着构建和谐社会的进程。

本文通过实地调研和实证分析，试图以个案来解析这一难题。

1.兰州市城关区雁南街道滩尖子社区调研基本情况
1.1社区简介
雁南街道滩尖子社区成立于2005年1月28日，位于雁滩花园小区内，辖区总占地面积0.8平方公里，下辖5个居民小组，有常住居民1900余户，4793人。

辖区事业单位3家，部队1家，有限公司12家，集体企业4家（雁滩家具市场、花鸟鱼市场、供热站、加油站），个体经营户29户。

1.2社区失地农民养老情况及收入来源
自2011年起，滩尖子社区对辖区内男性55岁以上，女性50岁以上且家中曾被征地的老年人，每月发放400元的养老生活费。

该资金主要来源是滩尖子社区发展集体经济的收入，该社区每年从雁滩家具市场、花鸟鱼市场等经济实体的收入中划拨一部分用于社区被征地农民的养老费发放，属于自收自支的性质。

1.3不同时期的失地补偿情况
在20世纪90年代初期，滩尖子村（滩尖子社区前身）的征地补偿标准为每亩地2万6千元，后提升至2万8千元；1997年，当地征地补偿标准为每亩地3万2千元；2004年，每亩地的征地补偿标准上升为20万元。

2.滩尖子社区养老保险存在的问题及成因分析
2.1养老保险尚未完全覆盖
由于滩尖子村（滩尖子社区前身）地少人多，在征地后的养老保险上面临着僧多粥少的尴尬局面，如果按照兰州市有关规定，政府仅对每征1亩地中的8个人统筹养老保险，而实际上每亩地的居民远远超过8个人，这就造成养老保险无法完全覆盖，失地的农民无法享受政策，文件无法落实，相关工作难以推进的窘境。

2.2征地补偿安置标准过低
由于历史原因以及经济社会发展的时代背景不同，滩尖子社区的征地补偿标准在近20年来不断变迁，从开始的每亩地2万多元，到后来的每亩地20万元，农民因此获得的补偿也随着年份或低或高，总体上仍然处于较低水平，土地实际补偿安置标准偏离了土地的市场价值，失地农民的补偿安置利益得不到充分体现，养老权益难以保障。

2.3征地补偿的模式相对单一
目前滩尖子的征地模式多采用一次性货币安置方式解决失地农民安置问题，虽然这种安置方式简便易行，特别是土地升值较快的城市近郊农民从眼前利益出发也容易接受这种安置方式。

但是，多数农民在现金消费上存在短期行为，有限的补偿费用完以后，失地农民又将陷入生活困境，货币补偿对失地农民难以起到基本的保障作用。

3.完善甘肃省失地农民养老保险法律制度的对策建议
3.1用土地使用权置换保险金
可尝试施行“以土地换保障”的政策，即从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险基金。

土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻”积极引导失地农民投资于养老保险，是维护失地农民切身利益的重要举措。

只有切实解决了失地农民的后顾之优，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽空间，形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的良性循环。

3.2修订补偿依据，更改征收与出让的双重标准
目前的法律对土地征收或征用补偿的标准是按照土地年均产值计量的，这意味着国家在征地时采用的成本计算方法和出让被征土地时的收益计算方法是完全不同的。

若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据，就无以体现土地价值的差异，应该以土地收益为依据进行补偿。

因此，必须对土地管理法中的相关条文进行修改。

3.3突出政府和土地受让人的责任
民法强调权责的统一，政府既然是征地行为的最大受益者，同时也是最有能力担负其保障农民生活的责任承担者，就应该对失地农民社会保障体系的建立健全承担责任，而不应该实行
目前的“坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，让国家退居被征地农民社会保障制度建立的底线支撑者地位。

国家责任的突出主要体现在：一是社会保障制度的建设，包括完善的社会保险制度、征地补偿制度、就业安置制度等；二是资金和资源投入，包括国家社会保障资金投入、引导性政策支持等。

总之，国家应该是被征地农民社会保障制度建立的冲锋者，而并非兜底者，因为当土地被征用以后，失地农民面临的处境尴尬：回到社会的主导产业中已没有可能；回到原来那种稳定的就业体制中去也没有可能。

他们成了社会的被淘汰者，已经成为被甩到社会结构之外的一个群体。

当然，土地受让人基于同样的道理，在受让土地前也应协助政府提供失地农民的安置方案，在受让土地时还应按一定比例提供资金供失地农民养老保险投入。

当前被征地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均是失业，然而工人能享受社会保障，被征地农民却没有。

因此，失地农民养老保险的缴费责任，可以依照城镇企业的模式。

城镇企业按法律规定有义务向职工及时缴纳养老保险费，如果企业破产、倒闭、转卖等，企业的剩余资产或转卖收益务必优先解决职工的所有养老保险费缴纳问题。

鉴于此，政府应该加强立法，在征地制度中重新明确并要求征地单位或土地受让人依法承担起失地农民的养老保险的缴费责任，提高征地补偿款，政府应该从土地出让收益中一次性解决失地农民所需要缴纳的全部养老保险金。

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参考文献：
[1]罗遐、夏淑梅、何霄.我国失地农民的现状分析与政策建议[J].东北大学学报(社会科学版),2005,(01).
[2]雷寰.北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题研究[D].中国农业大学,2005.。