村镇体系规划

村镇体系规划高文杰　连志巧
【提要】村镇体系与城镇体系相对应。

若按城乡的概念划分,城镇体系属于城市范畴,村镇体系属于乡村范畴。

城镇体系规划已有了成熟的经验和模式,而村镇体系规划仍属空白。

是否有必要进行村镇体系规划,村镇体系规划是否应纳入城镇体系规划,仍是城乡建设系统有争议的问题。

本文结合建设部在河北省迁安市的试点规划,对这一问题进行了探讨。

【关键词】村镇体系;村镇结构;村镇聚落
1　村镇与城市
村镇与城市在社会经济、历史文化、人口结构和价值观念等方面都存在着很大的差异。

村镇以第一产业为主,城市以二、三产业为主。

不同的产业结构决定了其生活条件的差异。

前者居住适宜分散,以利于就近耕作和防护农作物的安全。

后者适宜集中,以方便信息、物资的交流及各生产部门生产工序和产品间的密切配合。

村镇中传统的乡土观念浓厚,要让他们离开世代居住的村庄很难,城市则更富于现代的、集体的和全国、全球性观念。

村镇是地方民族特色的发源地和传承载体,城市则由于广泛的社会交流和现代文明的影响,很难保持独特的民族地方特色。

村镇邻里关系极浓,城市邻里关系淡漠。

由于村落分散,基础设施投资大效益低,使村镇很难形成象城市一样完善的基础设施。

另外,由于村镇溶于大自然及从事第一产业的特点,使村镇的生活污水和垃圾成为农田的有机肥,除较大城镇外,一般无须特殊设施处理。

由于村镇和城市的巨大差异,使村镇规划成为独立于城市规划的学科,村镇规划也一直是现代国际规划界的热门课题之一。

2　村镇体系与城镇体系
城市聚落,指的是国家按行政建
制设立的直辖市、市、建制镇的市区
或镇区的集合。

乡村聚落,是指市区和镇区以外
的居民聚居点。

包括集镇和村庄的集
合。

城镇体系是以城市聚落为结点的
城镇网络,而村镇体系是以乡村聚落
为结点的乡村网络,两者的结合点是
建制镇和集镇。

在人类社会经济的发展中,产生
了城市,工业化又使城乡区别更趋明
显,城市以工业生产和商业服务业为
主,形成依赖于农村,以城市大规模
二、三产业为主的人类聚落。

其生产
特性决定了城市的特点是集中。

城市
集聚了发达的科学技术、方便的通
讯、快捷的交通、浩繁的信息。

城市
人才聚集,是现代科学技术的发源
地。

她资金积累多,占有社会的大部
分财富,主导着社会的进步与发展。

城镇体系规划研究的是城市聚落之间
的变化规律和相互关系。

它所包括的
最大单元是体系中的首位城市,最小
单元是体系中的建制镇。

城镇体系规
划对建制镇以下乡村部分的分析研
究,是为城市聚落研究寻找素材,着
重点是乡村对城市聚落的影响,是剩
余劳动力和其他因素对城市聚落的冲
击。

村镇体系包含的最大单元是建制
镇(或县级市),最小聚落是自然村。

村镇在工业化、后工业化的冲击下,
也必然向农业机械化、现代化发展,
使土地、自然资源和社会资源的开发
利用从粗放型向集约型转化。

这种转
化的结果,促使乡村地区也形成了产
供销一体化,一、二、三产业并存的
经济结构。

但乡村的一、二、三产
业,始终以农林牧渔及其加工为主,
这与城市生产以工业为主的结构可形
成鲜明的对比。

无论社会如何发展,
乡村的产业结构、自然环境等因素,
总是与城市存在着明显的差别。

乡村
是城市发展的基础,没有了乡村,城
市也就不覆存在。

城市聚落的特点是集中,其经济
活动的特点是集中带来高效益,因而
城镇体系规划研究的重点是“集中”,
乡村聚落的特点是分散,其经济活动
是由土地资源决定的自然分散状态,
村镇体系规划中应研究在这种自然分
散状态下的村镇的发展规律。

城市的
土地基本是公有制,村镇土地主要为
集体所有,村庄世代相传的宅基地,
是集体所有制下的个人长期无偿占有
制。

所有这些城乡之间的差别,确定
了城镇体系与村镇体系的迥然不同及
进行村镇体系规划的必要性。

3　村镇体系规划的必要性
311　乡村就业结构的变化需科学预
测。

随着科学技术的进步,乡村农业
活动比重逐渐下降,非农业活动比重
逐渐上升,这种经济结构的变化,使
乡村出现大量的剩余劳动力,这些剩
余劳动力一部分就地从事二、三产
业,一部分到城镇从工从商,使乡村
人口比重逐渐降低,城镇人口比重稳
步上升。

这种人口流动,对城镇产生
直接的冲击,其发展趋势,需进行科
学的预测,以使城镇规划建设能与乡
村产业结构变化相协调。

312　分散的集镇、村庄聚落,建设
中要求“小而全”,使土地、资金浪
费。

在村镇体系规划中,综合布局基
础服务设施,可节约投资,使基础服
务设施高效运行。

各村镇的工业建
筑,也只有在村镇体系规划中合理布
局,才能实现相互协调,共同发展,
避免重复建设,实现高效率。

313　各乡镇规划需协调:每个村镇
的规划虽力求从区域角度考虑问题,
但一般所研究范围仅为镇域、乡域。

乡、镇规划各自为政,规划中规模预
测又易偏大,结果使一些县(县级
市)范围内,仅镇区规划范围内的总
人口,就超过了全县(市)总人口。

形成大区域村镇、城镇规划的不协
调,村镇体系规划即可使这些问题得
到解决。

314　村镇规划与土地利用规划需协
调:乡镇的土地利用规划、基本农田
小城镇规划SMALL TO WN PLANNING
保护等,往往与村镇建设规划脱节,使规划难以实施。

村镇体系规划可综合土地利用规划与村镇建设规划,使两者找到有机的结合点。

315　乡镇工业布局分散,形成难以治理的“面”污染,恶化了生态环境。

在乡村区域,非农产业收入所占比例逐年提高,并逐渐成为乡村的主要经济来源,在全国各县(县级市)的国内生产总值中,第二产业增加值大都超过了50%。

但是,乡及乡以下的工业布局,却大都分布于村庄,形成大面积污染。

4　村镇体系规划的内容
村镇体系规划以县(县级市)为单位编制,协调区域内人口、用地、基础服务设施设置、合理配置区域资源和生产,为村镇建设规划提供依据。

411　人口发展预测
根据国家有关人口政策,结合本地区近年人口增长实际,预测规划期内总人口数量及人口年龄结构,并确定劳动年龄内人口总数量。

这里应注意的是,由于城市化大趋势的影响,人口总的变动趋势是乡村向城镇流动。

因此,在村镇体系规划中,特别是村庄规划中,各村庄人口可能是减少,尤其是经济落后的村庄更是如此。

村镇规划必须注意这一特点。

迁安市近年人口自然增长已降至10‰以下,预测到2010年,人口年平均递增6‰,2010～2015年,人口年平均递增4‰,2015年以后人口逐渐达到动态平衡。

而在这个过程中,人口向市区集中的趋势还会加速。

因此,有三分之二基层村人口将减少。

412　农业剩余劳动力预测
在总人口预测的基础上进行各类就业人口预测,以确定合理的生产力布局。

迁安市现状在册农业人口占总人口的8714%,劳动年龄内农村劳动力5112%,减去劳动年龄内上学参军等人口,再加上超过或不足劳动年龄而实际参加劳动的人口,实有劳动力占总人口的4919%。

而在这部分劳动力中,又有一半以上从事工副业、林牧业及商业。

实际种植业劳动力仅占实有劳动力的46%,占总人口的20%。

根据分年龄组人口预测,2005
年劳动年龄内人口为5415%,2010年
为5411%,2015年为5217%。

由教育事业发展,预测2005年
劳动年龄内受过大中专教育的人口将
达6%,2010年达615%,2015年可
达7%。

农业剩余劳动力的预测,主要是
根据农业耕作占用劳动力数量及农村
其他行业占用劳动力的数量,预测需
向城镇转移的劳动力数量。

迁安市现
状平均每个从事农业的劳动力耕种耕
地315亩,预测2005年可耕种9亩,
2010年12亩,2015年15亩。

413　产业结构预测
村镇产业结构的调整,是乡村劳
动力转化和剩余劳动力就地消化的基
础。

也是乡村城市化和区域城镇化的
基础。

随着经济社会的发展,全社会
生活水平不断提高,城市化水平也迅
速提高。

城市化使村镇人口减少,人
均占有耕地增加,生产效率提高。

这
是第一产业劳动力收入提高的一个直
接途径。

迁安市是一个资源大市(县级),
铁矿资源总储量25亿吨,自80年代
本县铁矿大规模开采以来,第二产业
比例迅速增加,1988年第二产业增
加值首次超过第一产业,三个产业比
重由一、二、三型转变为二、一、三
型,随着村镇人民生活水平提高,第
三产业在90年代得到很大发展,
1992年始产业结构调整为二、三、
一。

1996年三个产业比例为2116∶
4815∶2919。

由于该市现状采矿业处于鼎盛时
期,经济实力迅速加强,“七五”末
跨入全省“十强”,1993年为全省第
六位,1995年跃居“二十强”之首。

但是,随着铁矿易采资源的逐渐减
少,必须考虑产业调整的方向和新思
路。

针对铁矿资源优势、开采现状和
发展前景,提出了优势互补、优势延
伸、优势再创和优势带动的产业调整
战略。

同时,在村镇应延伸第一产业
链条,推进村镇产业化、外向化进
程,以产供销一体的村镇产业结构来
稳定村镇劳动力,减少剩余劳动力对
城市的压力,为城市提供更多的农产
品。

规划预测本市2010年人均国民
生产总值将由现在的8000元提高到
118万元,产业结构比例调整到15∶
45∶40%。

在第一产业中,以科技进步为动
力,优化农产品品种,继承白暑加工
生产的传统,开展农业可持续发展的
巩固农业、绿化荒山及开矿废弃地、
造林造园、养殖加工一体化的“围山
转”工程。

414　分析村镇的发展动力
规划重点分析了各乡镇驻地和较
大村庄的历史成因、历史发展动力和
经济状况、现状建设水平及经济发展
潜力、村镇建设前景等,提出各村镇
的发展规模和规划期内的建设水平。

对于各村镇的历史成因,分析归
纳为商贸促成型、战争眷属置留型和
农业发展型。

现状发展动力为商贸
型、矿产资源型、工业型和农牧型。

通过对其经济发展动力和经济实力分
析,对照现状基础设施建设水平,得
出各村镇基础设施建设与村镇经济的
关系为严重滞后型、滞后型、同步型
和超前型。

由分析现状问题提出规划
期内村镇的建设任务。

如素称“拉不
败的建昌营”的历史重镇———建昌营
镇,虽经济发达,历史悠久,但基础
设施相当落后,镇区连基本的给排水
设施都没有,街道地面排污,严重影
响镇区面貌和环境卫生,规划提出必
须在规划期内完善全部基础设施的要
求。

村镇发展动力分析的目的,是确
定各村镇的发展规模,进而确定基础
设施规模。

415　村镇体系分区
根据村镇资源条件、经济水平、
产业结构、地缘关系、人口密度等,
将全市划分为五个区域,根据各区域
的具体条件,提出各分区的经济发展
目标,基础设施建设标准、可共享的
基础设施、产业结构调整方向和乡村
城市化标准、目标及劳动力转移数量
方向等。

416　城镇化水平预测
村镇中的城镇化水平预测就是确
定研究区域内镇区发展规模。

各镇区
的发展规模是在人口与劳动力转移的
城市规划　2000年第24卷第2期
CITY P LANNING REVIEW Vol124No12Feb12000　
高
文
杰
连
志
巧
村
镇
体
系
规
划
基础上进行的。

城镇化水平预测中还要提出不同历史发展阶段乡改镇的计划。

城镇化水平预测中必须注意防止将县(县级市)城镇化水平与包括大城市或特大城市在内的城镇化水平相类比,以为两者应基本相同的错误。

因县(县级市)范围内的城镇化水平是除掉大城市人口的城镇化水平,一般说来,村镇规划中的城镇化水平应低于包括大城市的区域城镇化水平,两者相差较多。

417　协调用地与人口的关系
土地是人类赖于生存的重要资源,我国土地资源紧缺,现阶段还仍是一个农业国。

土地资源主要在农村,城镇化过程中,适时调控土地用途,是节约用地,保持土地永续利用的必由之路。

村镇体系规划中对各类土地需求进行分析研究,为政府部门制定村镇土地政策提供依据,是村镇规划的重要任务之一。

城镇化过程是大量乡村人口向城镇转移的过程。

在这个转移过程中,主要是乡村劳动力向城镇的转移。

这就使乡村人口结构中老年人比例增大。

随着城镇化进程的延续,全家迁入城镇的人口增加,乡村出现了闲置的宅基地。

然而,由于乡村宅基地世代相传,迁入城镇户不愿轻意放弃自己的宅基地和房屋,也是乡村出现“空心”村的原因。

在村镇体系规划中,需协调好以下几个土地利用的关系。

(1)协调好土地利用规划与村镇规划的关系:村镇体系规划要与土地部门土地利用规划互相勾通,达成共识。

(2)要确保粮食生产用地,防止村镇建设大量占用耕地。

(3)协调好进城进镇人口的宅基地问题,一般可采取5～10年内不利用者即可重新分配的方法和户口迁出后土地有偿使用的方法。

对于已有的较好建筑,能出租给他人的也可视为有效利用,但应收取土地使用费。

(4)协调好工副业用地与居住用地的关系。

各种非农企业,要尽量利用瘠薄地和空闲宅基地。

并要根据生产规模确定合理的用地数量,严防圈大院、“用一征十”的现象。

(5)限制宅基地占地数量:各地
宅基地占地都有规定,如河北省规定
人均耕地1亩以上的村庄每户宅基地
0125亩,人均耕地1亩以下的村庄
每户0120亩,但村镇的实际情况远
超过此值,有些地方户均宅基地超过
015亩。

这都要在村镇体系规划中论
证减少宅基地用地的技术和可行性,
供政府制定有关政策条例。

(6)限制一户多处宅基地现象:
近年实行商品经济,一些村将出售宅
基地作为集体收入的来源,出售以招
标形式进行,不考虑宅基地现状,使
富裕户购置2、3处宅基地。

这需在
村镇体系规划中制定限制村庄超额用
地的措施,使村委会制定条例仅将宅
基地售给符合条件者。

(7)限定村镇建设必须使用荒废
地、脊薄地:对于因地势低洼等原因
必须占用耕地建设的村庄,必须采取
复垦措施来补偿耕地。

418　村镇的合并问题
城镇化使乡村人口转向城市,乡
村人口逐渐减少,尤其是经济落后、
交通不便的村庄更是如此,存在着
“大者俞大、小者俞小”的趋势。

村镇合并可提高市政基础设施的
使用效益,可促进经济的发展,提高
乡村城市化水平,有利于村镇现代化
建设。

但是,村镇中存在着古老的传
统观念,邻里关系、村庄间关系、土
地集体所有权、宅基地长期使用权以
及民族习惯、地区差别、土地肥薄等
一系列社会问题,使得村镇的合并非
常复杂,实施起来难度很大。

在村镇
体系规划中,一定要在深入调查了解
民意和研究各种可能性的基础上确
定,不可轻言并村并镇。

在一些社会、自然条件突变的情
况下,往往是村镇合并的契机。

如迁
安市因开矿,一些村庄被矿渣压占,
采矿企业出资新建村庄,就是村镇合
并的机会。

再如一些自然灾害,象洪
水冲垮村庄,就要迁至安全地带。

地
震使整个村庄破坏,重大工程建设占
用村庄等,都是村庄合并的机会。

其
他如为保护原始森林或保护风景旅游
区,政府决定迁出这些地区的村庄。

山区致富无望、严重缺水、生活条件
极差的村庄,都可在政府决策的条件
下整村搬迁,实现村镇合并。

村镇合
并是村镇体系规划的一个重要内容,
但必须分析可能性和规定搬迁机会或
期限。

419　基础设施共享问题
村镇基础设施共享,早有成功经
验,如水利设施共享、交通设施共享
等,在村镇比较普遍。

在乡村城市化的过程中,村镇基
础设施不断更新、新建,如集中供
热、集中供水、污水排放与处理、燃
气、电力通信等。

有很多地区,村镇
已连成一片或非常接近,基础设施却
各建一套,浪费资金,低效运行。

村镇体系规划中,应考虑那些村
镇可共享的设施,在规划的同时,进
行经济分析,提出管理措施,使共享
易于实现。

4110　生态环境保护
生态环境保护往往是区域性的,
一个村庄,一个集镇,只能改变小环
境。

在村镇体系规划中,要把有关区
域生态环境的问题作为重要内容。

区
域绿化、区域水土治理、区域水资源
和矿产资源开发、区域防灾、区域河
道治理等,都应是村镇体系规划的内
容。

5　村镇体系规划的实施
村镇体系规划完成后,必须由上
级主管部门审查批准,作为法律性文
件强制执行。

一些新的建设政策,要
先在有条件的村镇搞试点,取得经验
再推广。

规划的实施还需将规划引导
与政府组织相结合,同时做好规划的
宣传工作。

参考文献
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作者工作单位:河北省城乡规划
设计研究院
小城镇规划SMALL TO WN PLANNING
高
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志
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村
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