中国海洋环境民事公益诉讼法律依据论辩——以《海洋环境保护法》第89条第2款的解释论为中心

中国海洋环境民事公益诉讼法律依据论辩——以《海洋环境保护法》第89条第2款的解释论为中心
孙思琪;金怡雯
【摘要】《海洋环境保护法》第89条第2款本身并非关于诉讼的直接规定,该款规定的内容也不符合民事公益诉讼的内涵特征,将该款解释为关于海洋环境民事公益诉讼的规定不利于我国立法内部的横向协调。

我国司法实践总体上也不认可《海洋环境保护法》第89条第2款规定的内容属于海洋环境民事公益诉讼。

《海洋环境保护法》第89条第2款应是关于损害赔偿请求权的特别规定,不是我国海洋环境民事公益诉讼的法律依据,相应的法律依据应是《环境保护法》第58条、《民事诉讼法》第55条以及相关司法解释。

【期刊名称】《浙江海洋大学学报：人文科学版》
【年(卷),期】2017(034)004
【总页数】7页(P1-7)
【关键词】海洋环境民事公益诉讼《海洋环境保护法》公共利益直接利害关系【作者】孙思琪;金怡雯
【作者单位】[1]上海海事大学法学院,上海201306;;[2]上海市闵行区人民法院,上海201199
【正文语种】中文
【中图分类】D915.2
《中华人民共和国海洋环境保护法》（下称《海洋环境保护法》）第89条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

”关于该款规定的“提出损害赔偿要求”是否属于民事公益诉讼，学理上虽有争议，但大多理据模糊，缺乏深入的辨析与阐述。

对于《海洋环境保护法》第89
条第2款的性质认定，直接关系到我国海洋环境民事公益诉讼的法律依据。

本文
基于我国海洋环境民事公益诉讼的规范现状，以《海洋环境保护法》第89条第2
款的解释论为中心，结合相关规范的司法实践，探讨我国海洋环境民事公益诉讼的法律依据。

通常认为，民事公益诉讼有狭义与广义之分，区别主要在于是否包括与被诉侵权行为存在直接利害关系者为保护社会公共利益而提起的民事诉讼。

[1]261本文所论
限于狭义的民事公益诉讼。

具体而言，民事公益诉讼是指非以维护自身民事权益为目的，由特定的机关、社会团体提起旨在维护社会公共利益的民事诉讼。

[2]338
环境民事公益诉讼作为民事公益诉讼之一种，通常是指针对污染环境、破坏生态等行为提起的民事公益诉讼，海洋环境民事公益诉讼则是其中的重要类型之一。

因此，除特别法另有特别规定外，民事诉讼法、环境保护法关于民事公益诉讼、环境民事公益诉讼的一般规定应当均可适用于海洋环境民事公益诉讼。

权且不论《海洋环境保护法》第89条第2款，2012年《中华人民共和国民事诉
讼法》（下称《民事诉讼法》）修改首先增加关于民事公益诉讼的规定，该法第
55条第1款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益
的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

”该条将我国民事公益诉讼的起诉主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，要求提起民事公益诉讼必须具有明确的法律依据，以此确保公益诉讼制度能够在我国有序进行，减少滥诉风险；[3]113民事公益诉讼的适用范围则主要针对环境污染以及侵害众多消费
者合法权益的行为，海洋环境污染当然包括在内。

针对《民事诉讼法》的修改，最高人民法院于2015年1月30日公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（下称《〈民事诉讼法〉解释》），其中第13部分“公益诉讼”共8条。

由于《民事诉讼法》的修改，《中华人民共和国环境保护法》（下称《环境保护法》）、《中华人民共和国消费者权益保护法》（下称《消费者权益保护法》）分别于2013年、2014年进行修改，增加关于民事公益诉讼的规定。

《环境保护法》第58条第1款规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

”除将《民事诉讼法》第55条第1款规定的“污染环境”具体细化为污染环境、破坏生态两种行为外，该条明确规定了有权提起环境民事公益诉讼的社会组织应当符合的条件。

因此，虽然《民事诉讼法》第55条第1款允许“法律规定的机关”针对污染环境损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼，但《环境保护法》并未作出相应的具体规定，①即未赋予行政机关提起环境民事公益诉讼的原告资格。

[4]201海洋环境民事公益诉讼应当亦不例外。

此外，最高人民法院于2015年1月6日公布《最高人民法院关于审理环境民事
公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《环境民事公益诉讼司法解释》），其中对于有权提起环境民事公益诉讼的社会组织，并行不悖地贯彻鼓励诉讼与防止滥诉的原则，最大限度保持原告主体资格的开放性，鼓励具备能力的社会组织积极参与和推动环境民事公益诉讼，[5]2其中第2条至第6条分别针对《环境保护法》第58条第1款中“社会组织”、“设区的市级以上人民政府民政部门”、“专门从事环境保护公益活动”以及“无违法记录”的含义作出具体解释。

《环境民事公益诉讼司法解释》的规定应当同样适用于海洋环境民事公益诉讼。

关于《海洋环境保护法》第89条第2款的性质，尤其该款规定的“提出损害赔偿要求”是否属于民事公益诉讼，学理上多有争议。

肯定《海洋环境保护法》第89条第2款规定的内容属于民事公益诉讼的观点，理据阐述较少，大多径直将该款列为我国现行法律中关于公益诉讼的规定之一。

具体而言，持此种观点的学者大多认为，海洋环境具有公共利益性质，因而与海域相关的环境利益遭受损害所引起的诉讼应当属于公益诉讼。

[6]环境行政机关负有保护
国家和公共利益的法定职责和义务，当然应该成为环境民事公益诉讼的原告，《海洋环境保护法》第89条第2款是现行法律中对环境行政机关作为环境民事公益诉讼原告资格的最直接、最具体的规定。

[7]而且，此种观点在立法机关的相关文件
中亦有一定依据。

2012年4月24日《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华
人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉修改情况的汇报》对于公益诉讼汇报如下：“目前，有的环境保护领域的法律已规定了提出这类诉讼的机关。

比如，海洋环境保护法规定，海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。

”[3]731
否定《海洋环境保护法》第89条第2款规定的内容属于民事公益诉讼的观点认为，此种诉讼作为国家所有权行使的一种特殊方式，本质上依然属于私益诉讼。

[8]267国家仅具有抽象人格，海洋污染损害索赔必须由具体的组织代表国家向侵
权人提出，[9]因而此种诉讼至多属于广义公益诉讼的范畴，即具有公益性的私益
诉讼。

具体而言，负有环境保护职责的部门是国家利益的代表者，据此向污染者提出赔偿损失的诉讼请求符合《民事诉讼法》关于原告资格的直接利害关系原则，因而此种诉讼属于普通民事诉讼而非民事公益诉讼。

[5]27因此，有观点将此种诉讼称为“国家代表人诉讼”[8]267或者“代为索赔”[10]。

值得注意的是，《环境
民事公益诉讼司法解释》引言部分列明的法律依据包括《民事诉讼法》、《环境保护法》，但并不包括《海洋环境保护法》。

《海洋环境保护法》第89条第2款采用的表述是“提出损害赔偿要求”，而《民事诉讼法》第55条第1款、《环境保护法》第58条第1款以及《消费者权益保
护法》第47条均一致采用了“向人民法院提起诉讼”的表述。

提出损害赔偿要求的方式虽然包括提起诉讼，但并不限于提起诉讼。

而且，我国其他立法中亦有类似《海洋环境保护法》第89条第2款的规定。

例如，《中华人民共和国自然保护区条例》第38条规定：“违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。

”同样以违反相应法律、行政法规的规定并造成环境资源损失为条件，也均由相应行政机关提出赔偿要求，但该条显然不是关于公益诉讼的规定。

根据立法机关对于《海洋环境保护法》的释义，该法1999年修改时规定现第89
条第2款的理由在于：“（污染海洋环境）给法人和公民造成损害的，受到损害
的法人或公民可以依法要求责任者排除危害、赔偿损失。

但如果是给国家造成了损害，原海洋环境保护法对此并未作出明确规定。

”[4]136由于我国海域属于国家
所有，受到国家作为抽象权利主体的制约，因而需要对相应的损害赔偿请求权进行特别规定。

损害赔偿请求权的产生是由于侵权人造成了被侵权人的损失，应当承担损害赔偿责任，被侵权人据此享有损害赔偿请求权。

[11]因此，《海洋环境保护法》第89条第2款应是关于损害赔偿请求权的规定，或者至少不是关于诉讼的直接规定，因而也无所谓是否属于民事公益诉讼。

“公益诉讼”是与“私益诉讼”相对的概念，二者在法律规范及法学理论上均属专有名词，有其相对稳定的特定含义，不能将“公益诉讼”简单、片面地等同于“为了公共利益的诉讼”。

狭义的民事公益诉讼应当同时具备两项特征：第一，原告起诉的目的在于维护社会公共利益；第二，原告与案件不存在直接利害关系。

[1]261以上两项特征缺一不可，因而仅通过分析海洋环境利益属于公共利益，[6]
并不能完成《海洋环境保护法》第89条第2款的性质论证。

海洋环境管理部门依
据《海洋环境保护法》第89条第2款代表国家提起诉讼，是否符合民事公益诉讼“原告与案件不存在直接利害关系”的特征，应是认定该款性质的关键所在。

所谓原告与案件不存在直接利害关系，也有观点称之为案件受害主体的不特定性，即存在特定利益主体的争议便不是我国民事诉讼法规定的公益诉讼的客体。

[2]340《民事诉讼法》第55条第1款采取的是“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的任意性措辞。

但是，认为我国民事公益诉讼的原告应当与案件不存在直接利害关系，理据并不在于法律的直接规定，而是通过法条的体系解释、目的解释得出的结论。

民事公益诉讼是与普通民事诉讼相对的概念，二者之间是一般与特殊、原则与例外的关系。

关于普通民事诉讼的起诉条件，《民事诉讼法》第119条明确要求“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。

直接利害关系规则在理论上的假设基础在于，任何民事权益均有积极的主张者，一旦权益受损，权利人必将通过一定途径寻求救济。

但是，由于公益诉讼案件中受害主体的不特定性，严格遵循直接利害关系规则可能产生无人起诉的局面，不利于公共利益的保护。

[12]因此，民事诉讼法在普通民事诉讼之外设立民事公益诉讼制度的本旨之一，便在于突破关于适格原告的直接利害关系规则，以期公共利益能够得到较为积极的保护。

②《〈民事诉讼法〉解释》第284条规定的民事公益诉讼起
诉条件也不再要求原告与案件存在直接利害关系。

如果提起民事诉讼的原告与案件存在直接利害关系，此类诉讼即应归为普通民事诉讼，不必交由作为例外制度的民事公益诉讼处理。

③
反观《海洋环境保护法》第89条第2款之规定，该条规定的违法行为是“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”，损害事实是“给国家造成重大损失”，因而此类侵权行为的被侵权人应是国家。

根据法条之文义，对于此种侵权行为享有损害赔偿请求权的权利人也是国家，海洋环境管理部门只是“代表”国家提出损害赔偿要求。

因此，即使海洋环境管理部门选择以提起诉讼的方式代表国家提出损害赔
偿要求，原告一方当事人本质上仍然与案件存在直接利害关系。

海洋环境管理部门提起诉讼的性质应属法定诉讼担当，即由于与案件有直接利害关系的当事人因故不能参加诉讼，因而由与案件无直接利害关系的第三人以当事人的资格，就该涉讼法律关系所产生的纠纷行使诉讼实施权，判决的效力及于原民事法律关系主体。

[13]因此，《海洋环境保护法》第89条第2款规定的“提出损害赔偿要求”，不符合民事公益诉讼的内涵特征。

立法的协调性是立法的基本策略之一，其中立法内部的横向协调是指各种法律之间的横向关系应当协调一致，尤其是同类法律中的规范性内容应当协调一致。

[14]《立法法》第4条亦有关于维护社会主义法制统一的规定。

依照法律的适用范围不同进行划分，《环境保护法》与《海洋环境保护法》之间应是一般法与特别法的关系。

关于一般法与特别法之关系，我国学理上主要关注“特别法优于一般法”，即同一位阶的特别法和一般法产生冲突时优先适用特别法。

[15]似乎一旦特别法相对于一般法作出了特别规定，便能基于特别法优于一般法规则获得正当性。

但是，此种认识实际是对特别法优于一般法规则的曲解。

特别法优于一般法是法理学上认定法律效力层次的特别规则，该规则得以适用的基本前提应是法律业已存在，而与特别法的特别规则在立法上的正当性无关。

法律部门的划分标准在于法律规范所调整的社会关系及其调整方法，[16]因而特别法特别规定的正当性应当也来源于调整对象或调整方法的特殊性，即一般法的规定难以满足此种特殊性，致使特别法必须作出特别规定。

假使特别法对于不具备特殊性的事项作出特别规定，便有可能构成特别法地位的滥用，[17]进而影响我国立法内部的横向协调。

据此考察《环境保护法》第58条第1款与《海洋环境保护法》第89条第2款，有观点试图将后者认定为关于民事公益诉讼的规定，主要原因在于后者似乎赋予了行政机关前者所未赋予的海洋环境民事公益诉讼原告资格。

然而，《环境保护法》第58条第1款在《民事诉讼法》第55条第1款的基础上排除行政机关的环境民
事公益诉讼原告资格，理据不可谓不充分：第一，我国行政机关较多，为免引起混乱，《民事诉讼法》第55条第1款规定行政机关提起民事公益诉讼必须具有明确的法律依据。

[3]114但是，如果允许承担环境保护职责的行政机关提起环境民事
公益诉讼，此种诉讼权利与其自身享有的国家环境管理权以及应承担的环境保护法定职责之间存在一定的内在矛盾。

[5]26第二，《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）规定了代履行制度，即由行政强制执行机关代替履行法律规范直接规定的或者行政行为所确立的相对人的作为义务，并向义务人征收必要费用的强制执行。

[18]设立代履行制度的目的之一便在于应对环境已经或者将要受到污染的情形。

当环境污染者不履行或不能履行相关义务时，相应行政机关可以代履行或委托他人代履行，代履行费用由污染者承担；如果污染者不支付代履行费用，行政机关可以申请人民法院强制执行。

[4]200因此，承担环境保护职责的行政机
关不必通过环境民事公益诉讼要求污染者履行相关义务，或者要求污染者支付治理污染、恢复原状的费用。

此外，2017年《民事诉讼法》修改时于第55条增加第
2款，赋予了检察机关海洋环境民事公益诉讼的原告资格。

基于是否赋予行政机关环境公益诉讼原告资格的上述考量，海洋环境保护较之一般环境保护并不具备充分的特殊性，不足以为特别规定提供必要的正当性。

而且，《民事诉讼法》1991年通过、2007年修改之时均未规定民事公益诉讼，应当有
其立法考量，而《海洋环境保护法》第89条第2款在该法1999年修改时便已规定。

反之，如果《海洋环境保护法》第89条第2款确是关于海洋环境民事公益诉讼的规定，即意味着我国具备赋予行政机关环境民事公益诉讼原告资格之条件，2013年《环境保护法》修改时应作相同处理。

因此，如果认定《海洋环境保护法》第89条第2款是关于海洋环境民事公益诉讼的规定，不仅使得立法的次序在逻辑上难以自洽，也会破坏我国立法内部的横向协调。

考察《海洋环境保护法》第89条第2款的司法实践，自修改后的《海洋环境保护
法》于2000年施行以来，我国民事裁判中实际援引该款的情形并不多见。

即使是在2012年我国法律正式确立民事公益诉讼制度并不断完善之后，此种状况也并无明显改变。

援引《海洋环境保护法》第89条第2款进行裁判的案件中，该款也大多被用于认定相关行政机关作为原告所享有的索赔权。

④例如，在被誉为“我国首例海洋生态损害索赔案”的天津市渔政渔港监督管理处诉英费尼特航运有限公司等船舶碰撞油污染损害赔偿纠纷案[(2003)津海法事初字第184号；(2005)津高民四终字第45号]中，一审法院天津海事法院认为：国家渔业行政主管部门及省、自
治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门有权对海洋渔业行使监督管理权，负责保护渔业水域生态环境工作，属于《海洋环境保护法》第89条第2款规定的行使海洋环境监督管理权的部门。

事故发生地为天津与河北交界海域，农业部授权天津市渔政渔港监督管理处代表国家就该污染事故所造成的渔业资源损失对两被告行使索赔权，符合法律规定，因而原告具有索赔权。

天津市高级人民法院在该案二审中持同样观点。

再如，在上海市环境保护局等不服上海海事法院准许Sekwang Shipping Co., Ltd.公司设立海事赔偿责任限制基金的申请案[(2002)沪高民四(海)
基字第1号]中，上海海事局在向上海市高级人民法院作出的书面陈述中明确表示，将根据《海洋环境保护法》第89条第2款保留以民事主体身份就涉案事故造成的损害向Sekwang Shipping Co., Ltd.公司主张民事损害赔偿的权利。

因此，此类
案件并未表现出明显的民事公益诉讼特征。

⑤而且，在我国近年来最为严重的油田溢油事故蓬莱19-3油田溢油事故中，国家海洋局依据《海洋环境保护法》第89
条第2款提出赔偿要求的方式也并非诉讼，足以说明该款至少不是关于海洋环境
民事公益诉讼的直接规定。

相比之下，在依据《环境保护法》第58条进行裁判的案件中，法院大多会在裁判文书中明确说明案件的公益诉讼性质。

例如，在中国生物多样性保护与绿色发展基金会与卜宪果、卜宪全等环境污染责任纠纷案[(2015)徐环公民初字第4号]，中华
环保联合会与德州晶华集团振华有限公司环境污染责任纠纷案[(2015)德中环公民初字第1号]，以及北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等侵权责任纠纷案[(2015)南民初字第38号]中，法院在民事判决书中均以不同形式表明了案件属于公益诉讼。

同样地，法院在依据《消费者权益保护法》第47条进行裁判时，也大多会在裁判文书中表明案件的消费者权益保护公益诉讼性质，如上海市消费者权益保护委员会诉天津三星通信技术有限公司侵权责任纠纷案[(2015)沪一中民一(民)初字第10号]、上海市消费者权益保护委员会诉广东欧珀移动通信有限公司侵权责任纠纷案[(2015)沪一中民一(民)初字第9号]。

两相比较，应当认为对于《海洋环境保护法》第89条第2款，我国司法实践总体上并不认可其中规定的“提出损害赔偿要求”属于海洋环境民事公益诉讼。

根据前文分析，可以得出以下结论：
第一，《海洋环境保护法》第89条第2款本身并非关于诉讼的直接规定，该款规定的内容也不符合民事公益诉讼的内涵特征，将该款解释为关于海洋环境民事公益诉讼的规定不利于我国立法内部的横向协调。

第二，我国司法实践总体上并不认可《海洋环境保护法》第89条第2款规定的内容属于海洋环境民事公益诉讼。

第三，《海洋环境保护法》第89条第2款应是关于损害赔偿请求权的特别规定，不是我国海洋环境民事公益诉讼的法律依据，相应的法律依据应是《环境保护法》第58条、《民事诉讼法》第55条以及相关司法解释。

注释：
①有观点认为：“在现行法律并无明确规定哪些行政机关可以提起环境民事公益诉讼的情况下，‘法律规定的机关’应当是法律规定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。

”（参见陈小平、潘善斌、潘志成等：《环境民事公益诉讼的理论与实践探索》，法律出版社2016年版，第78页。

）此种观点看似符合法条的文义
表述，实质却是对法条的错误解释。

法条的文义解释应当依据文法及语境合理地进行解释，《民事诉讼法》第55条第1款中“法律规定的”一语同时用于限定“机关”和“有关组织”，因而应作同一的解释，即“法律规定可以提起民事公益诉讼的机关和有关组织”。

不能对于有关组织理解为“法律规定可以提起民事公益诉讼”，而对机关却理解为“法律规定具有特定职能”。

②倘以比较法视角观之，我国台湾地区“民事诉讼法”2009年修订时新增第44条之3“提起不作为诉讼之权”，该条第2款规定：“以公益为目的之社团法人或财团法人，经其目的事业主管机关许可，于章程所定目的范围内，得对侵害多数人利益之行为人，提起不作为之诉。

”该条立法理由指出：“因公害、商品瑕疵或其他事故所生之危害，有时具继续性、隐微性或扩散性，其受害人常不知或无力独自诉请排除侵害，致使社会大众权益持续受损而无从制止，实有必要扩大公益法人之功能，使其得以自己名义对侵害多数人利益之行为人提起不作为之诉。

”同样表明赋予公益法人此种诉讼权利的原因在于，此类特殊侵权行为的被侵权人往往难以提起诉讼，因而需要在普通民事诉讼的正当当事人之外进行特别规定。

对此亦有学者称之为“公益法人排除侵害之诉”。

参见杨建华：《民事诉讼法要论》，郑杰夫增订，北京大学出版社2013年版，第61页。

③立法机关对于《民事诉讼法》第55条第1款的释义也明确指出：“利用现有诉讼程序可以达到保护公共利益目的的，要尽可能利用现有程序开展，如一些行为同时损害了公共利益和个人利益的，个人提起诉讼，该诉讼结果通过既判力的扩张同样可以达到保护公共利益目的的，可用现有程序解决，没有必要再用‘非直接利害关系规则’解决。

”参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，王胜明主编，法律出版社2012年版，第115页。

④段厚省《海洋环境公益诉讼四题初探——从浦东环保局诉密斯姆公司等船舶污染损害赔偿案谈起》一文主要基于上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局诉密。