领导、执政、行政——中国共产党执政能力问题中的三者关系探究

[收稿日期]2005-01-27
[作者简介]乔耀章(1954 ),男,苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。

2005年4月第21卷 第4期
学习论坛TRIBUNE OF STUDY
Apr 2005Vol 21 No 4
领导、执政、行政
中国共产党执政能力问题中的三者关系探究
乔耀章
(苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州215021)
[摘 要]中国共产党既是革命党,又是执政党。

作为革命党时为着联合执政,作为执政党时也为着继续革命,履行着领导执政的职能,而不是亲自从事具体的执政,更不是亲自从事具体的行政。

要在坚持人民主权原则和共和政体的基础上,老老实实地执政,明明白白地执政,规规矩矩地执政,构建和谐社会。

[关键词]执政党;领导;执政;行政;共和政体
[中图分类号]D251 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2005)04-0025-04 中国共产党执政能力建设问题,是全党、全军、全国各族人民政治生活中的一件大事,除了中国共产党自身自觉努力外,还要诉诸于全军、全国各族人民政治智慧和政治力量。

本文针对目前学术界存在的忽略同革命党价值追求相关的历史联系谈执政,忽略执政党的领导职责谈执政,以及把执政混同于行政等片面的认识,从革命党与执政党,从领导、执政与行政,从国体、政体与如何执政等方面做初步的探索和研究。

一、关于革命党与执政党的关系
革命,本指人们在改造自然和社会过程中所进行的重大变革。

其中,人们改造社会的重大变革,即为社会革命。

社会革命又以政治革命为前提和基础,通过政治革命的胜利实现社会革命。

中国古人以为王者受命于天,故称王者易姓,改朝换代为 革命!,亦即政治革命。

政党是代表一定阶级、阶层或集团为维护其利益,实现其政治主张的执政或参与政权为主要目标开展共同行动的政治组织。

它是近代社会的产物。

从一定意义上说,近代以来政治的主体是政党,政党政治成为近代以来政治的基石。

政党不会孤立存在,它同其他政党发生政党与政党的关系,它同国家发生政党与国家的关系,它同社会组织发生政党与社会的关系等。

一般说来,革命党是指通过革命斗争取得国家政权为目的的政党,而执政党是指掌握国家政权、负责组织政府的政党。

从学理上说,革命党同执政党两者之间并不存在对应关系,
也不是对应的概念。

革命党并不见得必然成为执政党,执政党也不一定是革命党。

这在西方尤其是如此。

因为在西方历史演进的序历中一般是先有国家后有政党,政党是在国家体制内通过获得选票上台执政或参政的。

例如,在英国,通常是在议会选举中获得多数议席的政党负责组织政府,而在美国则是在总统选举中获得胜利的政党负责组织政府。

在实行 三权分立!的国家,执政党的主要标志是执掌国家的行政权。

但是,在中国特殊的历史条件下,革命党和执政党之间存在着紧密的内在联系。

在中国,是先有政党,尔后才有国家政权。

中国共产党既是革命党,又是执政党。

中国共产党作为革命政党时为着各革命阶级的联合执政,作为执政党时也为着继续革命,通过共和政体,构建和谐社会。

作为革命政党,中国共产党将中国革命分为两步走。

第一步,先进行新民主主义的民族民主革命,即顺应历史潮流,顺应民意进行反帝反封建的民族民主革命。

民族革命是针对旧中国的半殖民地社会性质而言的,革命的对象是反对帝国主义,革命的目的是为了争取民族独立,争取国家的主权和统一;民主革命是针对旧中国的半封建社会性质而言的,革命的对象是反对封建地主阶级和官僚买办资产阶级,革命的目的是争取人民民主,正如∀共产党宣言#中所说的,革命的第一步是使革命的阶级上升为国家的统治阶级,争得民主。

这一步在中国共产党的领导下,经过28年的浴血奋战,终于
取得了胜利,其标志是1949年中华人民共和国的成立,同时,也表明中国已从半封建半殖民地社会,通过新民主主义革命进入到新民主主义社会的历史阶段。

必须指出的是,作为革命政党的中国共产党,从一开始就为着自己成为执政党而革命和努力奋斗,不过它并不是为自己的一党执政而革命和努力奋斗,这完全可以用毛泽东的∀论联合政府#这一历史篇章为历史佐证。

通过第一次和第二次国共合作,中国共产党愿意和中国国民党在抗战胜利后建立联合执政的政府。

但是后来由于众所周知的原因,中国共产党不得不顺应历史潮流,从尚未成为现实的联合政府走向人民共和。

还必须指出的是,一方面,作为反帝的民族革命,我们只是争得了祖国大陆的民族独立、国家主权和统一。

中华人民共和国成立以后,特别是改革开放以后,在邓小平一国两制!方针的指引下,香港、澳门先后回归祖国,台湾问题至今尚未真正解决,祖国的完全统一还没有最终实现,国际反华、反社会主义势力还在千方百计地阻挠祖国的完全统一,对我国继续实施分化和西化图谋。

从这个意义上说,作为革命政党的中国共产党的反帝斗争的历史任务还没有真正完成。

另一方面,作为反封建的民主革命,虽然我们初步建立了人民民主专政的国家制度,虽然我们开始走向共和,但是现实的真正的人民当家做主的政治制度和共和政体制度尚属有赖于切实建设和发展的未来前景。

正因为如此,作为第二步的社会主义革命,还需要在一个相当长的历史时期内继续完成新民主主义革命亦即民族民主革命尚未完成的历史遗留任务,作为执政党的中国共产党必然要继续承担起作为革命政党的历史遗留任务。

正是由于作为革命政党的中国共产党承载着领导民族民主革命的历史使命及其遗留的历史任务,赋予了中国共产党长期执政和各民主党派长期参政的合法性的历史基础。

毛泽东曾经指出,夺取全国胜利,只是万里长征走完了第一步,今后的路程更长、工作更艰苦,意义更伟大。

新中国成立以后,中国共产党开启了第二步的社会主义革命的历史进程,将建设新民主主义社会和向社会主义过渡毕其功于一役!,1956年宣布进入社会主义社会,20多年后确定为进入社会主义的初级阶段。

这是一个相当长的历史时期。

这是作为执政党的中国共产党在通往社会主义的道路上,既要改造客观世界,又要改造主观世界,环境和人都将得到改造的历史时期,中国共产党还需要继续革命。

如果说民族民主革命是为了革别人的命,即革帝国主义、封建主义和官僚资本主义这三座大山的命,那么,新中国成立以后,特别是改革开放以后,作为长期执政党的中国共产党所进行的社会主义革命,就主要侧重于在尽可能快地增加生产力总量的基础上,不断进行自我革命。

正如马克思在∀路易∃波拿巴的雾月十八日#一文中指出的:无产阶级革命经常自己批判自己,往往在前进中停下脚步,返回到仿佛已经完成的事情上去,以便重新开始把这些事情再做一遍。

因此,从特定意义上说,我国现在正在进行的改革开放就是我国民族民主革命与社会主义革命的继续和深入。

新民主主义革命已经证明没有共产党就没有新中国!这个历史逻辑,社会主义革命也已经证明只有共产党才能救中国、发展中国!的理论逻辑,它们共同成为中国共产党长期执政的重要政治基础和合法性依据。

如果不谈革命党,或只谈执政党与革命党的历史区别,不谈执政党与革命党的历史关联性,就有可能漠视执政党的政治基础和合法性基础,进而就有可能由告别革命!滑向告别执政!。

这个问题应该引起人们的高度重视。

二、关于领导、执政、行政的关系
毛泽东曾经指出,领导我们事业的核心力量是中国共产党,指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。

历史已经证明并且将继续证明,中国共产党不仅是领导民族民主革命的核心力量,而且也是领导社会主义革命,领导改革、开放和现代化建设事业的核心力量,是我们的事业必定要胜利的根本保证。

执政党首先和主要的是指领导党或党的领导地位,这在宪法修正案的∀序言#中作了明确的规定。

领导,原义是指率领、引导、向导的意思。

它是个多义词,有名词和动词之分。

作为名词,领导就是领导者,即领导是担任党、国家、政府一定职务的一类人,通常称为官!、干部!;作为动词的领导就是领导活动,是指领导者所从事的一类事,表现为领导工作、领导活动、领导行为。

虽然,在日常生活中人们常常把领导的动、名词含义加以混淆,但是在给领导!下定义时,却常常把领导的动、名词含义结合起来。

所谓领导就是领导者在一定环境下为实现既定目标而对被领导者进行引导、统驭和率领的活动过程。

它有三个基本要素构成,即领导者、被领导者和环境。

其中,领导者是领导活动的主体和主导,被领导者是领导活动的客体,环境则是领导活动过程的制约因素。

领导的重要目的在于确立发展方向,制定政策和决策。

在谈到领导党或政党领导时,一般是指政党提出和运用正确的理论、纲领、领域、方针、政策与策略,在实现自身价值目标过程中对本阶级群众和社会公众加以组织、引导与带动的政治行为。

一旦政党的这种政治行为被本阶级群众和社会公众接受认可,政党就取得了经济社会发展的领导权。

政党的领导权是一种政治影响力,它是由人民选择的结果,而不是法律规定的结果。

领导党或政党领导在其内部反映的是政党成员与政党组织、党员群众与党员干部、下级组织
与上级组织,以及党员个人之间、党员干部之间、党的组织之间的政治关系及运作等内容。

在其外部反映的是政党的外部政治关系及其运作。

在我国,主要指中国共产党与国家、中国共产党与其他各民主党派、中国共产党与社会的政治关系及其运作。

所谓党的领导,主要就是中国共产党对民主党派的领导、对国家的领导、对社会的领导。

这就是说,政党领导可以同时体现在国家体制内外。

其中,中国共产党对民主党派的领导,表现为中国特色的党际关系。

中国共产党不仅是执政党,而且是处于领导地位的、领导各民主党派的党,民主党派不仅是参政党,而且是接受中国共产党领导并与中国共产党长期合作的政党。

党对社会的领导,主要表现为党通过自己的组织和成员,通过国家立法、司法和行政机构,贯彻执行党的纲领、路线、方针、政策,了解和贴近社情民意,协调利益关系,化解矛盾,通过政治调控,保持社会稳定与和谐发展。

党对国家的领导,是党的领导的最基本的内容,主要表现为党与国家权力机关、司法机关和行政机关的政治关系及运作等。

这就是通常所说的党政关系。

在这种关系中,领导党与执政党具有同等的内涵。

执政,本指推行执掌政务与政事,亦即公共事务,国家产生以后,执政指掌理国家的公共事务。

∀春秋左传∃昭公十六年#指辟邪之人而皆及执政!。

这里的执政与辟邪之人!相关,意思除推行执掌政务与政事之外,还内涵政者,正也!之意,亦即公平、公正、正义。

正与邪对应,通过执政!而辟邪!以达正!。

可见,执政之意,内涵政治伦理、政治价值观。

然而,执政所指推行执掌的公共事务本身不能自行,它必须付诸公共权力亦即国家政权。

那么,执政就可以理解为掌握国家政权,推行执掌公共事务。

于是,对于执政的理解就内生出执掌政权与执掌公共事务的关系问题。

笔者认为它们的关系是手段与目的的关系。

执掌政权不是最终目的,最终目的是推行执掌公共事务,通过掌握政权、推行执掌公共事务,把社会控制在秩序的范围内,为本阶级谋利益。

从这个视角有利于阐释党和国家的关系亦即党政关系。

所谓执政党是指掌握国家政权的党。

执政党不必事必躬亲于具体的公共事务。

国家是一部机器,它有自转!的功能。

执政党就是通过对国家的领导,驾驭国家机器,使之在执政党确定的发展方向内正常运行。

不能以党代国,以党代政。

那么,政党如何执政呢?政党执政与政党领导有什么不同呢?王韶兴教授在中国政治学会2004年年会上提交的论文中认为,政党执政是指政党通过一定方式进入国家体制并在国家权力体系中居于主导地位,借助于国家权力实现政党意志的政治行为,其本质上是一种国家权力的运作模式,是具有特定含义和属性要求的民主政治现象。

政党的这种政治行为是包括本阶级在内的社会公众自觉选择并经法定程序认可的结果。

如果说政党领导的是一种政治影响力的话,那么,政党执政就不仅仅是一种政治影响力,还是一种政治干预力,在根本上它是人民选择的结果,但同时还需要国家法律的认可。

政党执政不是一般的政治行为,而是一种政党主张与国家意志相一致,政党法律与国家法律相协调的政党法治过程。

对此,笔者表示认同。

党的十六大报告中对中国共产党执政作出了明确的界定:中国共产党执政就是领导和支持人民当家做主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益。

因此,所谓执政,是指执掌国家全部的统治权(立法权、司法权、行政权、军权等)。

党的执政行为,最为根本的就是对国家权力机关即人民代表大会的领导,以营造政治秩序和政治稳定。

行政是个多义词,一般是指推行执掌政务、政事。

行政不只是国家机关中政府行政机关的事,也主要不应该是政党的事。

当我们把政!作为政务、政事亦即公共事务和政权理解之后,就会明确行政往往是指对国家具体公共事务的推行和执掌。

如果说执政是执掌政权而且是从属于领导的话,那么,行政则是从属于执政或政治领导的。

行政是在党的领导和执政条件下推行执掌公共事务。

按照威尔逊和古德诺的政治与行政的二分法解释,政治是国家意志的表达,行政则是国家意志的执行。

他们所说的行政,侧重于国家的行政机关行使行政权,并且认为行政机关是行动中的政府。

他们的学说对于构建相对独立的行政科学,提高政府行政效率,增强政府的美誉度起过积极的作用。

但是,在我国行政有别样的情形。

我国的政治具有人民性。

从这个意义上说,我国的政治本质上属于人民政治。

相比之下,无论是政党还是国家或是政府,对于人民来说,都具有工具性,它们都是人民手中的工具,通过它们的实际运作,实现人民的利益诉求。

从这个角度分析,我国的行政可以分为政党行政、立法行政、司法行政、政府行政、军事行政等。

分别行使着政党公共事务、立法公共事务、司法公共事务、政府公共事务、军事公共事务等。

它们各司其职,共同依法行使着人民的公共事务,这种区分归根结底取决于社会成长和社会分工的发展程度。

当我们使用政党行政!概念时,是指有别于国家立法行政、政府行政、司法行政、军事行政,同政党执政!、政党领导!相一致,在这个论域内,政党领导、政党执政、政党行政并没有本质区别,只是强调的侧重点有所不同。

政党领导侧重于正确的政治方向的选择与坚持,这是价值层面的问题;政党执政侧重于政治秩序、政治稳定,这是公
平层面的问题,而政党行政则侧重于政治效率层面的问题。

因此,笔者认为,在执政党的执政过程中一定要务自己的正业,即把自己的领导、执政、行政做好,不干预或尽可能少干预非领导、非执政、非政党行政的事务,使自己瘦身!、减负!,做到有所为有所不为。

否则就会以党代政、疏于领导、荒于执政,削弱政党的领导能力和执政能力。

三、关于国体、政体与如何执政的关系
我国宪法明确规定了我国的国体和政体,从历史事实和历史要求出发肯定了中国共产党在国家和社会政治生活中的领导地位与执政地位。

因此,在我国由谁执政,为谁执政,依靠谁执政的问题早已成为定论,不需争论。

但问题的关键在于如何执政、怎样执政。

中共十六届四中全会专门对此作出了∀中共中央关于加强党的执政能力建设的决定#(以下简称∀决定#),这个∀决定#是指引我们党作为执政党走向成熟的纲领性文献,对于我们加强执政党建设具有深远的指导意义。

∀决定#在谈到55年来党执政六条主要经验中的第五条经验时指出:必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式。

其中,在科学执政方面,强调要结合中国实际,遵循三大规律!即共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律,以科学的思想、制度和方法领导中国特色社会主义事业;在民主执政方面,强调为谁执政,依靠谁执政以及怎样保证人民当家做主的问题,要坚持和完善人民民主专政,坚持和完善民主集中制,以发展党内民主来带动人民民主,壮大最广泛的爱国统一战线;在依法执政方面,强调首先要依宪法治国,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。

这就表明:中国特色社会主义事业的总布局由经济、政治、文化的三位一体!,扩展为经济、政治、文化、社会的四位一体!;中国共产党已经把执政能力建设的探索,同改革党的领导方式和执政方式、领导体制和执政体制紧密结合起来,必须按照科学的思想、理论、制度、方法来执政,把加强党的执政能力建设建立在更加自觉地运用客观规律的基础之上。

∀决定#的第五部分进一步指出,坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,不断提高发展社会主义民主政治的能力。

具体做到:推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化,保证人民当家做主;贯彻依法治国基本方略,提高依法执政水平;改革和完善决策机制,推进决策的科学化、民主化;加强对权力运行的制约和监督,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益;按照党总揽全局、协调各方的原则,改革和完善党的领导方式。

这一新思想生动地说明:中国共产党对为谁执政、依靠谁执政、怎样执政这个重大战略课题的认识和探索,正在达到新的境界。

科学是老老实实的学问,来不得半点的虚伪;民主本身具有公开性、透明性,对于社会主义是须臾不可离开的;法制是一种规矩。

从这个意义上可以说,科学执政,也就应该是老老实实地执政,认认真真地执政;民主执政,也就应该是明明白白地执政,光明磊落地执政;依法执政,也就应该是规规矩矩地执政,公正无私地执政。

不仅如此,科学执政、民主执政和依法执政还有着密切的联系,是辩证统一的有机整体。

第一,科学执政是基本前提,是民主执政和依法执政的向导,如果不按照科学理论、制度和方法执政,违背客观规律执政,就没有党的执政地位,就没有民主执政和依法执政;第二,民主执政是基础,是科学执政和依法执政的动力源泉,民主执政决定着我们党执政的性质,如果违背了执政的民主性质,党的执政地位就失去了合法性基础;第三,依法执政是规则,是科学执政和民主执政的可靠保证,用法律制度维护和实现人民当家做主的根本利益,如果无法可依,或有法不依,不按宪法和法律办事,规则不守,就不能保证社会和谐稳定和国家的长治久安;第四,科学执政、民主执政、依法执政各有其不同的功能,各司其职,但又不可分割,老老实实执政,明明白白执政、规规矩矩执政的任何一方面都不可或缺,三者共同构成我们党长期执政的基本理念、基本制度、基本机制、基本行为,统一于科学化、民主化、法制化的执政实践活动和历史过程之中。

[责任编辑:程永强]。