项目评级工具（PART）对我国绩效预算改革的启示

项目评级工具（PART）对我国绩效预算改革的启示荫陈莹杨幸一
揖摘要铱美国作为绩效预算改革的先驱国家袁在实践方面经验丰富袁值得借鉴遥项目评级工具渊PART冤是美国政府绩效预算改革中的重要实践成果遥本文对PART工具的实施背景和使用方法进行了介绍袁选取了部分成功克服结果衡量方面困难的PART实践案例进行分析袁同时讨论了绩效评价中的归因问题袁跟进了奥巴马政府的绩效预算改革措施袁并对不同时期的绩效评价措施进行了对比和评价遥本文最后基于我国实际袁结合PART的实践经验袁为当前我国绩效预算发展提出了建议遥
揖关键词铱绩效预算项目评级工具财政支出绩效评价一尧引言
随着我国财政管理改革的持续深
入袁绩效财政的概念逐渐深入人心遥财
政支出要讲绩效袁在此观念的推动下袁
我国进行了持续多年的绩效预算改
革遥2003年袁中共中央制定了叶关于完
善社会主义市场经济体制若干问题的
决定曳袁提出要野建立预算绩效评价体
系冶遥同年袁财政部下属的部分司局积
极响应中央的号召袁开始制定各行业
绩效考评管理办法遥与此同时袁部分中
央部门和地方政府陆续进行绩效预算
实践袁选取试点开展预算支出绩效考
评工作遥2009年袁财政部印发了叶关于
推进财政科学化精细化管理的指导意
见曳袁开始强调提高财政管理的科学化
精细化水平袁在支出合法性尧合规性的
基础上袁要求加强预算绩效评价袁重视
提高资金使用效益遥2013年袁党的十
八届三中全会提出了深化财税体制改
革的目标任务袁将野提高效率冶作为建
立现代财政制度的重要内容遥2014年
6月袁中共中央全面深化改革领导小
组审议了叶深化财税体制改革总体方
案曳遥2015年12月召开的全国财政工
作会议指出袁下一步财政工作中袁要加
快财税体制改革袁完善全面规范尧公开
透明的现代预算制度袁加大预算统筹
力度袁实行中期财政规划管理袁全面推
进预算绩效管理袁继续积极盘活存量
资金遥2018年袁中共中央尧国务院叶印
发关于全面实施预算绩效管理的意
见曳袁标志着我国预算绩效管理工作从
试点探索阶段向全面实施阶段迈进遥
2023年12月11日召开的中央经济
工作会议明确了2024财政工作重点院
积极财政政策要适度加力尧提质增效曰
要谋划新一轮财税体制改革遥国家野十
四五冶规划纲要提出袁加快建立现代财
政制度遥即深化预算管理制度改革袁强
化对预算编制的宏观指导和审查监
督遥加强财政资源统筹袁推进财政支出
标准化袁强化预算约束和绩效管理遥由
此可见袁进一步研究深化绩效预算制
度是适应当前我国财政改革发展要求
的遥
美国作为绩效预算概念的发源
地袁其绩效预算改革经过了长达60余
年的探索和发展袁理论成果和发展经
验是值得我国借鉴的遥1993年袁美国
国会通过了获得广泛支持的叶政府绩
效与结果法案曳渊Government Perfor鄄
mance and Results Act袁GPRA冤袁为其
随后的绩效评估工作开展提供了法律
基础遥GPRA要求联邦内阁部门提供
战略规划尧绩效计划和绩效报告袁并建
议国会尧政府问责署渊Government Ac鄄
countability Office袁GAO冤和行政管理
和预算局渊Office of Management and Budget袁OMB冤将对各机构报告的审议与预算的批准结合起来遥然而自法案通过以来袁这种结果导向型的管理逻辑被广为诟病袁因为衡量政府机构最终的目标是模棱两可的遥为了解决这个问题袁布什政府于2002年引入了项目评级工具渊Program Assessment Rating Tool袁以下简称野PART冶冤袁希望通过一套标准化的调查问卷袁衡量项目的具体实施效果袁为决策程序提供可靠证据遥PART的设计应用强化了GPRA的贯彻落实遥PART实际上是一种绩效信息的生产工具袁因此研究PART的具体实施方法对我国绩效预算制度的进一步发展是有一定借鉴意义的遥
二尧文献综述
渊一冤国内学者的研究
我国学者对于美国绩效预算的研究内容十分丰富袁其中也有不少学者关注到了PART遥多数学者在研究中都会对PART的操作步骤进行介绍袁同时对于实施这一工具的优势进行分析遥何文盛尧曹洁尧张志栋渊2009冤非常详细地介绍了PART实施的整个程序袁评价了PART具体的实施效果袁认为PART在促进联邦机构的绩效评价信息与预算结合方面效果显著袁同时指出我国学者和政府管理者应当重点研究或设计类似于PART的评价工具袁用以客观评价政府公共项目绩效遥晁毓欣渊2010冤详细介绍了这一工具的诞生尧结构及运行袁并对其典型特征进行了深入分析袁认为该工具具有深厚的法律基础和长期的效率传统袁整个评估程序不仅规范有序而且较为透明袁其结果也具有较强的客观性袁不过其与预算的关系较为松散遥曹慧娟渊2014冤介绍了运用项目评级工具的具体步骤袁认为在我国借鉴PART能推动预算体制改革袁同时也指出PART虽能提供海量的绩效信息袁但信息的使用也较有限的缺点遥徐明渊2015冤总结了PART在实施中的优点袁一是PART明确了政府进行绩效评估的核心目标袁即将评估结果作为制定政府部门预算的重要依据曰二是PART的实施灵活性袁即针对不同类型的项目袁选择适合的评价内容袁客观地测量项目绩效水平曰三是PART提升了政府公共项目数据信息的质量曰四是PART报告指导了财政预算资金的合理使用遥
与此同时袁我国学者也在研究中提到了PART在实施中会遇到的挑战遥李慧尧张志超渊2007冤在研究中提出了PART技术存在不确
定性袁因为2002至2004年间OMB利用PART 工具进行绩效评估时袁近三分之一的项目评估结果不明遥任晓辉渊2012冤对PART的使用提出四点质疑院一是PART对有可测量的结果的项目有天然偏好曰二是某些绩效测量与GPRA相冲突曰三是PART侧重于技术而非政治活动的改革曰四是其不适应政府绩效的横向交叉管理遥范柏乃尧张维维尧贺建军渊2013冤提出将PART运用在我国政府第二预算的管理中袁但同时也指出袁PART是一项理性工具袁其分值并不能成为预算决策的关键因素袁只能作为一项重要依据遥
除此之外袁我国学者宋健敏尧丁元渊2010冤则完全从实证分析的角度对PART在其使用的7年中对每个政府预算决策的作用进行了分析袁发现PART的使用虽然确实能够影响布什总统的预算请求袁但是作用比较微弱袁也即清晰的绩效数据并不能完全体现在经费的分配上袁因为政府预算决策并不是一个纯理性的决策袁更多的是基于政治上的博弈袁不过袁作者也提出这一结论并没有降低绩效信息对于绩效预算过程的重要性袁并且PART工具对政府绩效预算仍起到了一定的积极影响院一方面袁PART工具提高绩效信息的产量和质量袁这有助于决策部门做出以结果为导向的预算决策曰另一方面袁运用类似PART的绩效管理工具有助于政府提高战略规划尧绩效评价和成本管理的能力遥
关于PART的应用国内的研究较少袁上述学者中仅有徐明渊2015冤在研究中以美国野公共住房冶项目为例介绍了PART的应用遥但在我国具体实践中袁也有一些学者探讨了我国地方政府使用PART的具体范例遥苟燕楠渊2009冤介
绍了某区运用PART对某综合性项目实施评
价的具体过程与结果袁并根据绩效评价的结果
为该项目提出了改进建议遥喻楠渊2012冤详细介
绍了上海市张江专项资金的绩效评价袁并分析
了PART在该项目中的应用情况袁认为张江专
项绩效评价属于财政支出绩效后评价袁PART
在其中很好地担任了管理工具与责任工具的
角色遥汪洁渊2012冤以上海市闵行区的绩效预算
运用PART的实践经验为例袁介绍了运用PART进行项目分类尧基准设定尧绩效评价尧项目改进的流程袁分析了阻碍绩效信息获取和绩
效信息运用的因素遥
渊二冤国外学者的研究
国外学者对于PART的研究非常深入袁已
经从多角度对其具体的实施效果进行评价和
经验总结遥Mullen渊2006冤对截至当时PART的
实施情况进行了总结遥就成就而言袁一是PART帮助OMB在多类型项目问题和证据中建立和规范绩效信息的使用框架曰二是帮助OMB使用到了更加透明易懂的绩效信息袁其中还包括根据PART结果所提出的针对机构管理实务和项目设计的明确建议曰三是激励政府机构进行绩效与预算的结合和提高绩效信息的质量遥就挑战而言袁一是在面对多类型的评估项目时PART的实现需要专业判断和解析曰二是对于国会和OMB而言要如何界定通过审核的项目标准遥Heinrich渊2009冤检验了政府机构提供给OMB进行绩效评价的证据质量与PART的评级结果及最终预算分配之间的关系袁发现在一些方面提供给PART审核的证据质量与最终分数有显著的正相关关系袁但是证据质量和PART评估分数对于项目的预算分配并没有可识别的重要性遥Gueorguieva 渊2009冤等人以七个具体项目在PART和GPRA两套评价体系中的结果为例袁分析了PART与GPRA出现不一致的原因袁并提出下一步改进的意见遥Moynihan和Lavertu渊2012冤分析了PART与GPRA的具体实施效果袁探讨了结果导向型预算改革与绩效信息使用之间的关系袁支持了政策制定者对于PART与GPRA没有达到预期效果的结论袁认为这类政府绩效改革在促进政府机构遵守规则尧绩效信息生产及其质量提高方面非常有效果袁但是在促进绩效信息使用方面的作用微弱遥Stalebrink 和Frisco渊2015冤具体分析了国会在PART工具实施的七年期间对于其态度的变化袁发现PART刚投入使用时袁国会的态度比较消极袁但是随着时间的流逝袁立法者更加积极主动地参与到有关PART的讨论中袁对于PART的消极意见也相对减少袁同时袁支持PART的人的政党背景也没有刚开始那样明显遥
三尧PART工具概况
渊一冤PART的产生背景
上世纪90年代起袁美国政府就一直试图通过衡量其项目开展情况并将绩效信息与预算资源分配过程相结合袁来改进政府绩效和问责情况遥美国政府在1993年通过了叶政府绩效和结果法案曳渊GPRA冤袁希望政府机构不再将注意力放在投入和遵守规章制度上袁而是关注结果遥GPRA要求政府机构采用任务说明书袁战略性计划和对项目产出和结果的衡量措施袁并将任务说明书和战略性计划等文件公布在机构官网上遥但是袁在GPRA通过后的十年内袁政府问责署渊GAO冤发现GPRA虽然持续地产生了绩效信息袁但是政策制定者和项目领导并没有产生使用这些绩效信息的强大的需求遥2001年袁布什政府承诺要大力提升政府绩效管理袁并于同年颁布叶总统管理议程曳渊President's Management Agenda袁PMA冤袁旨在促进美国联邦政府进行野以公民为中心尧以市场为基础和以结果为导向冶的改革遥PMA要求周期性的部门绩效复核袁较强的管理灵活性和更大的政府官员责任遥复核主要关注五个领域院人力资本尧财务责任尧竞争性采购尧电子政务和绩效信息与预算的整合遥PMA利用平衡记分卡的形式对每个机构进行评价袁给出野红灯冶野黄灯冶和野绿灯冶的结果遥因此袁通过绩效预算的进一步扩大使用袁以促进结果导向型政府的形成袁成为了布什政府PMA的重要环节遥布什领导美国行政管理和预算局渊OMB冤协助每
个政府机构重制预算袁从而将绩效信息囊括其中遥2003年袁布什政府通过采用一个分项目的绩效评价程序来进一步推进其绩效预算进程遥OMB在各机构和外部专家的协助下起草了评价框架体系袁命名为项目评级工具渊Program Assessment Rating Tool袁PART冤袁至此袁PART成
为了布什政府绩效提升工作和PMA中的关键组成部分遥
渊二冤PART评分机制
PART实际上是一套问卷袁OMB为其设计了共四大类袁合计25到30道左右的问题来评价机构项目的绩效情况遥每一类别的问题都根据其重要性设立了权重值遥
1.项目目的和设计渊20%冤遥评价项目的目的和设计是否简洁且可理解遥问题通常为院项目是否解决了现存的具体问题或需求钥该项目是否唯一袁也即是否与其他联邦尧州政府或私人组织的工作相重合钥
2.战略性规划渊10%冤遥评价项目机构是否设立了有效的年度和长期项目目标遥问题通常为院项目是否设立了专注结果和项目本身目的的长期绩效的衡量措施钥项目是否设立了有一定挑战性的目标和长期绩效测量的时间规划钥
3.项目管理渊20%冤遥评价项目机构对该项目的管理袁包括财务监督和项目改进措施遥问题通常为院项目是否有强效的财务管理措施钥项目是否与其他相关项目有有效的协作钥
4.项目结果渊50%冤遥对应第二部分野战略性规划冶的内容袁对项目结果进行评价遥问题通常为院项目是否阐明已经做了充分的工作已完成其长期绩效目标钥每年项目是否达到其效率上或成本节约上的目标钥
渊三冤PART的实施
PART的实施以每年发布待评估项目清单作为开端遥接下来袁项目官员将会针对PART 问卷上的问题给出回答袁并附上解释和相关佐证遥接下来袁项目的审查员将会仔细审阅这些材料袁并依据项目所提供的佐证材料袁修改之前所呈交上来的PART问卷的答案遥多数情况下袁项目官员在自评时会比审查员在复核时给自己的项目更多的肯定回答遥若项目官员对审查员的评价有异议袁须按照OMB的管理层级逐级上诉遥每年都有一些上诉的项目袁其中有少数项目能够上诉成功遥
项目分数按照问卷中回答野是冶的比例来给出遥最后根据总分高低袁来对其绩效情况做出最终的评级遥如表1所示院
表1PART总分评级转换表
如果一个项目被OMB认为测量不充分袁则其评级为野结果未知冶遥
分数和评级不仅仅是为了展示给大众看袁PART的一个重要目标是将预算决策同结果与整体项目质量的评价相结合遥虽然OMB也很清楚这些评价指标不是影响预算决策的唯一因素遥一个高评级的项目不一定意味着其预算能得到提高袁而一个低评级的项目反而会获得预算增加袁因为较差的绩效可能是由于较低的拨款造成的遥
PART的一个重要特点是比起产出衡量更多地强调结果衡量遥GPRA同样强调结果衡量袁但是PART却将结果衡量提高到了一个新的高度遥叶PART指南曳中曾提到院野绩效衡量应该反映预期结果遥结果衡量的信息量更大袁因为只有项目额度最终结果才是能惠及大众的遥各项目需要将注意力集中在项目的末端结果上袁应尝试将现存的集中在产出的测量转变为结果测量遥冶OMB的审查员们认为PART确实在任何可能的情况下都坚持找到真正的结果测量方法袁并促进项目的管理者去寻找创新性的方法来衡量其结果遥不过其中有一类项目例外要要
要研发项目袁因为研发项目的最终结果难以提前预测出来袁OMB也就认识到针对研发项目采用结果衡量是不合适的做法遥
四尧PART在美国的具体实践
渊一冤案例分析
1.克服绩效衡量的难题遥对于OMB及需要
利用PART工具进行绩效评价的单位而言袁一直以来如何对项目绩效结果进行契合的衡量都是一个难题遥OMB对绩效评价更倾向于结果衡量而不是产出衡量遥仅从实施难度上看袁相比结果衡量袁尽管产出衡量显然更容易袁但项目单位若想得到好的衡量结果袁则要求它们更努力地解决实际问题袁并确实能对现实世界产生影响遥因此袁进行结果衡量的意义显然更为深远遥然而袁若不对产出进行衡量袁绩效预算又很难进行下去遥
PART工具旨在通过设定一个统一的标准袁也即通过一个统一的末端结果测量袁来衡量所有的项目袁然而袁联邦政府内支出项目种类繁杂袁目的也不同袁衡量标准统一后袁要想最终得到不同项目的测量结果袁就只能在最终的测量手段上进行灵活处理遥由于识别每个项目的末端结果并不容易袁因此绩效评价的成功实施很大程度上依赖于项目管理者能否识别出衡量项目结果的合适手段袁而这也成为了PART一个很大的缺点遥且由于OMB认可的衡量标准较高袁导致每年都有很多项目被评定为野结果未知冶袁也即无法给出准确的绩效评价结果遥
但是袁随着PART工具运用时间的增加袁可以看到的是袁绩效评价的质量得到了提升遥在2002年时袁参评的项目中有30%的项目被评为野中等有效冶或野有效冶遥而在2008年时袁这一数字变为了51%遥此外袁更能说明问题的是袁被评为野结果未知冶的项目比例在这七年间下降了三分之二袁从2002年的50%降低到了17%遥淤这说明随着管理者对PART熟悉程度的加深袁他们明白了如何利用PART来对项目成果进行处理袁使得项目结果被更好地表达袁最终证明袁PART确实能帮助生产有效的绩效信息遥
渊1冤多方联动提高绩效信息质量遥对项目进行PART评价的OMB审查官在促进项目管理者采取更好的绩效评价方法上确实比较成功遥自GPRA通过袁联邦的各部门及其下属项目一直都被要求进行绩效衡量袁不过一直以来绩效评价并没有得到有效执行袁直至PART出现遥PART通过在评价结果与预算决策之间建立联系袁不断强调末端结果衡量遥此外袁对于被评为野结果未知冶的项目存在一定风险袁这也激励了项目官员改进自身项目结果的衡量方法袁使之能被OMB所接受遥
野结果未知冶的项目占比较高的部门袁在总统管理议程渊PMA冤的计分卡中的绩效部分不能得到野绿灯冶的评价遥此外袁OMB的审查员会正式通知这些部门降低野结果未知冶的项目数量袁否则OMB会考虑降低该部门的行政预算遥GAO的官员认为由于野结果未知冶的评价在PMA计分卡上的负面影响袁一些部门可能更倾向于得到野无效率冶的评价遥
渊2冤对拥有野块状结果冶的项目绩效进行衡量遥所谓块状结果袁是指该结果本身具有一些或有属性袁使得其难以被追踪并进行衡量遥如美国能源部的保卫资产运输项目渊Secure Transportation Asset Program冤袁其目标是野安全且有把握地运送特殊核材料尧核武器及其部件冶遥针对该项目的结果可以被识别为野核弹或核燃料的偷窃数冶遥虽然看起来这似乎是一个优秀的识别结果袁事实上袁这个结果具有误导性遥因为在美国境内从未发生过核材料的偷窃事件袁因此在某些年度就算没有发生相关的偷窃袁运输过程中的安保也极有可能是不合格的遥
对这个项目的绩效评价袁则应该从产出衡量入手袁更能反映该项目对野安全冶的定义遥这些产出衡量包括院年度每联邦探员的平均加班时间尧由于运送过程的优化所带来的任务耗时的缩减百分比尧安全运输机的累计使用数量尧联邦探员的累积使用数量等遥OMB认可了这些产出衡量袁该项目被评为野中等有效冶遥
渊3冤对野管制项目冶渊enforcement pro鄄grammes冤的绩效进行衡量遥管制项目在结果衡量上的问题往往是因为管制执行本身的效率与执行者试图去阻止的事件之间的动态关系遥如美国国务院的边境安全项目渊Border Security Program冤袁其目标是维护边界稳定并阻止恐怖
分子进入美国遥因此其相应的结果衡量指标为野阻止未被许可的人员入境的次数冶遥然而这一项衡量指标的问题在于袁如果该项目运行有效袁国境安全得到了极好的保障袁那么未被许可的人员就不会选择入境袁这一指标就会下降遥而指标下降的另一个可能性是项目运行无效率袁未能有效阻止非法人员入境遥因此袁这一结果测量指标并不能真实反映项目的绩效情况遥
为了解决这一问题袁该项目重新修改了项目目的袁为野通过改进领事事务规程袁以保证美国公民在境内外的安全以及国境的安全冶遥因为其目的中涉及了野改进冶这一概念袁因此其绩效衡量指标变为一系列的产出衡量指标袁如院生物识别签证项目的进展情况尧领事管理评估小组渊Consular Management Assessment Team冤的评估结果数量尧收到公民护照申请与实际签发护照的间隔天数尧一定时间内签发护照数占护照申请数的百分比等遥OMB认可了以上衡量指标袁并给予此项目一个野有效冶的评级遥
渊4冤对数据搜集类组织的绩效进行衡量遥数据收集类组织也很难进行结果衡量袁因为此类组织的预期目标很难界定遥如美国劳动统计局渊Bureau of Labor Statistics袁BLS冤袁其预期目标被界定为野为商业决策提供更好的依据冶袁但这一目标很难进行结果衡量遥因此袁产出衡量显然更适合此类组织的绩效衡量工作遥
起初袁BLS决定衡量其每年度都会开展的24项调查的完成情况袁不过这与结果衡量相去甚远袁因此袁BLS决定将消费者满意程度也纳入衡量指标中遥这些指标包括院按时发布的报告占全部报告的百分比曰消费者对BLS的数据和其他服务的满意程度曰在没有提高经费的前提下袁收集和发布具体雇员福利数据的时间间隔的降低情况遥OMB认可了以上衡量指标袁并给予此项目一个野有效冶的评级遥
美国地质调查局渊US Geological Survey袁USGS冤通过提供各类地球科学的数据袁以帮助减少各类地质灾害所带来的生命和财产损失遥因此此机构的末端结果是野更安全的国家冶袁但是这一结果很难被衡量遥因此袁USGS将其绩效评价的重点放在数据的易用性和消费者满意度上袁一定程度上也衡量了这个看似难以衡量的结果遥这些指标包括院观测到的潜在活火山数量袁城市区域地震灾害地图的完成情况袁基于USGS所提供的数据采用改进后建筑规范尧用地计划尧应急响应计划或其他减灾措施的国家数量遥最终OMB给予此项目野中等有效冶的评级遥
渊5冤对是另一项目的产出的项目结果进行衡量遥有一些项目的结果衡量并不能以自身的产出衡量来代替遥比如在美国国务院海外建设局渊Overseas Buildings Operations Bu鄄reau袁OBO冤中袁有一个资产保护项目袁此项目将重建超过一百间美国驻外大使馆遥由于众多旧的美国大使馆都坐落在没有足够防御空间的城市区域袁因此这一项目将向城市中心以外的地区迁移并重建大使馆遥此项目的结果是野更有保障的安全冶袁应该利用野各使馆受到攻击的次数冶野人员伤亡情况冶野设施受损情况冶等指标来进行衡量遥不过此项目却选择了OBO角度的产出衡量指标来代替项目本身的结果衡量指标袁包括院在规定预算范围内完成的资产保护计划占OBO全部资产保护计划的百分比尧在规定时间内完成的资产保护计划占OBO全部资产保护计划的百分比尧被批准的新资产保护计划的百分比遥
OBO的产出衡量之所以能代替此项目的结果衡量的原因是袁这些产出衡量指标能证明每一个新建的大使馆都是能满足防护需求的遥因此袁这些产出衡量本身就是此项目的结果导向型衡量指标遥OMB认可了这个衡量指标袁并对此美国大使馆资产保护项目给予野有效冶的评级遥
渊6冤衡量有内固性限制的项目遥几乎所有的公共项目都会受到其授权法令的限制遥有些。