珠三角城乡融合发展地区乡村规划管理机制研究

珠三角城乡融合发展地区乡村规划管理机制研究
发表时间：2020-09-25T06:38:47.740Z 来源：《新型城镇化》2020年9期作者：谢石营[导读] 珠三角城镇化具有典型的城乡融合发展的特征，学者麦基(T.G.Mcgee) 将之总结为Desakota 模式。

东莞是珠三角城乡融合发展的典型地区，城市和乡村融合发展的模式下，乡村地区不能直接套用城市或乡村的管理模式，而要探索一套符合城乡融合发展特征的规划管理机制。

谢石营
东莞市城建规划设计院广东东莞 523000
摘要：珠三角城镇化具有典型的城乡融合发展的特征，学者麦基(T.G.Mcgee) 将之总结为Desakota 模式。

东莞是珠三角城乡融合发展的典型地区，城市和乡村融合发展的模式下，乡村地区不能直接套用城市或乡村的管理模式，而要探索一套符合城乡融合发展特征的规划管理机制。

结合城乡特征，东莞从市域分类分区引导、乡村规划管理单元、完善宅基地管理制度、村庄整体风貌引导四方面对乡村规划管理机制进行探索。

关键词：珠三角；东莞；Desakota；城乡融合发展；乡村规划管理机制
传统城镇化理论将城镇和乡村作为二元分析对象，强调城市的生产方式、空间发展、社会文化等方面向农村地区的扩散，城镇化是一个农村逐渐发展成为城镇的进程。

但是，中国特别是珠三角地区呈现出不同的特征。

珠三角的城镇化，区别于欧美的城镇化进程，呈现典型的城乡融合发展的特征，学者麦基 (T.G.Mcgee) 将之总结为 Desakota 模式，指的是位于大城市之间的交通走廊地区，因为城乡之间的紧密互动，其劳动密集型工业、服务业等非农化产业快速发展，进而推动农村地区居住就业和生活方式的城镇化转变。

1、珠三角城镇化的基本特征
珠三角是我国城镇化快速发展的典型地区。

1978 年珠三角的城镇化率为 16.26%，2017 年珠三角常住人口城镇化率已达 85.29%，高于全国 58.52% 城镇化率 26.77 个百分点，珠三角城镇化率年均增长 1.77个百分点。

到 2017 年底 , 珠三角常住人口 5675 万人，外来人口数达到约 2480 万人，人口密度达到 1071 人 /km2，珠三角地区已经成为我国城镇人口最多、城镇密度最大、城镇经济最为发展的地区之一。

珠三角的城镇化与国家制度改革紧密关联。

国家生产制度改革，推动家庭联产承包责任制，使得农村形成富余劳动力。

户籍制度改革自带口粮进城务工，使得劳动力供给池子形成。

中央向地方放权的“放水养鱼”自上往下到基层，珠三角乡镇一级政府成为地方经济的主要推动者。

允许外资投资的政策，使得珠三角地区能借助毗邻港澳的地缘优势，以及港澳亲属的亲缘优势，发展外资导向的产业，推动工业化的快速发展。

城乡融合发展是珠三角的城镇化的基本特征。

在国家政策改革的支持下，珠三角地区启动了快速工业化，以镇、村、组为主体，在集体土地上建设工业园区，集体经济得以发展，村民则完成生产的非农化转变，从种田转为“种房子”，依靠物业出租收益。

也就是说，珠三角的城镇化并不是以城市为中心，城市向外扩散侵蚀农村的传统模式，而是非农化在全域发展，进而形成城镇和农村集体并存融合发展的格局。

2、东莞城乡融合城镇化
城乡融合是东莞发展的基底。

改革开放以来，东莞乡村承接国际资本、技术和产业的转移，以“三来一补”起步，通过发展加工制造业，走上“外资驱动、多轮并转、增长导向、自下而上”的工业化与城镇化道路。

在市、镇、村、组“四轮驱动”模式的引导下，东莞市形成城市与乡村交错分布的空间格局，东莞市下辖 595 个村（社区），
其中农村社区 350 个、城市社区 245 个。

东莞市乡村分布图
城乡全域化工业发展。

80 年代，“三来一补”业务形成“三堂经
济”，工厂散点式分布在城镇居民点周围，形成“点状”分布的工业用地。

90 年代，厂房与居民点分离，形成厂房集中区，逐渐形成了乡镇工业全面发展格局，形成“带状”分布的工业用地。

2000 年左右，形成镇级专业化产业园，形成“块状”分布的工业用地。

21 世纪后，东莞加强园区建设，各镇街园区提质升级，形成整体性、多层次、多元化的园区体系，市域范围内形成“片状”分布的工业用地。

自下而上的多主体发展。

东莞在设市初期，采用市直管镇的行政体制，市以下不设区，直接管辖 32 个镇街。

该行政模式为了匹配改革开放初期中央向广东“放权”的政策，以数量最多的镇村为发展主体，市充分放权，让镇村发挥主观能动性，想方设法发展经济。

借助 80多万的港澳同胞亲缘优势、全球产业转移趋势、镇村充足的土地、户籍改革带来的劳动力，东莞 32 个镇街成为具有发展主导权的地方政府。

3、城乡融合地区乡村规划管理机制探索
（1）市域分区分类引导
市域乡村制定分区分类体系，全域划定城镇集聚区、城乡融合区、生态发展区等 3 个分区，划分城中村型、半城中村型、传统农村型 3类村庄，明确各类型村（社区）规划和建设重点，因地制宜，分类指导。

城中村乡村按照城市管理标准，推进生产生活空间品质的提升，重点关注高品质公共空间的营造；半城中村型乡村强调呈现融合，做好公共服务设施的完善，提升乡村风貌；传统农村保持乡村与自然的整体生态及农业肌理与环境，推进乡村人居环境综合整治，建设美丽乡村。

（2）乡村规划管理单元
东莞城乡融合发展的基本特征下，城市规划管理已基本覆盖全域，全市超过 80% 的地区已实现控制性详细规划覆盖。

在国土空间规划中，结合详细规划改革，建立分类管理的详细规划管理单元，乡村发展地区探索划定乡村规划管理单元，构建符合乡村发展特征的规划管理制度。

乡村规划管理单元不同于城镇管理单元，在用地细分、设施表达、控制要素等方面，根据乡村地区实际的发展需求，构建简明、易懂的控制体系，通过刚行要素以及弹性要素的引导乡村地区发展。

（3）完善宅基地管理制度
规范化宅基地管理，完善农民安居房政策体系。

出台《东莞市农民安居房管理办法》，结合各镇街的规划和实际情况，鼓励各镇街政府在辖区内划定农房禁建区、限建区和可建区，对农房建设实行差别化管理。

同时，明确村民建房管理规定，宅基地面积、高度、建筑面积等方面，规范化村民建房。

（4）村庄整体风貌引导
制定全域村庄风貌导则，引导村庄风貌发展。

村庄风貌导则包括围绕乡村风貌价值共识与发展目标、分级分类的风貌管控体系、人与自然和谐的要素管控三大板块核心内容。

风貌导则分市域、片区、村庄三个层面进行风貌引导。

市域管结构，划分水乡人家、明清古风、百里青山、都市现代乡村四大风貌带；片区管主题，根据岭南水乡、田园古村、山地客家、都市休闲乡村四类特色风貌区，分类确定风貌引导重点；村庄管要素，按照生态本底、公共空间、建筑风格 3 大分类、
11 要素进行风貌引导。

参考文献
[1]许学强，李郇. 改革开放 30 年珠江三角洲城镇化的回顾与展望[J]. 经济地理，2009,29
[2]T.G 麦吉, 焦永利译, 李晓鹏译, 等.21 世纪东亚城乡转型管理[J]. 城市与区域规划研究,2011,4(1):115-133.。