我国廉租房制度建设及廉租房融资有关问题研究

我国廉租房制度建设及廉租房
融资有关问题研究
路君平
内容提要：近年来，如何有效地解决中低收入家庭的住房难题，加快廉租房制度建设，完善住房保障体系已成为国家和政府及广大百姓非常关注的热点问题。

温家宝总理２００７年３月５日在十届全国人大五次会议政府工作报告中特别指出，政府要加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。

在２００７年两会期间有关廉租房制度建设等相关问题也倍受委员们的关注，提出了许多积极的建设性建议。

这些举动表明了中央政府调控房地产市场、建立和完善住房保障体系的决心，而在廉租房制度建设过程中资金是一个非常重要的制约因素，因此研究廉租房的融资问题对于切实解决廉租房制度建设问题具有非常重要的现实意义。

本文首先分析了我国廉租房制度建设的发展现状及存在的主要问题，介绍了我国香港地区廉租房制度建设及廉租房融资的成功经验，在此基础上提出了我国廉租房制度建设及拓宽廉租房融资渠道的建议。

关键词：廉租房；廉租房制度建设；廉租房融资问题研究
一、我国廉租房制度建设的发展现状及存在的主要问题
（一）我国廉租房制度建设的发展现状
廉租房：在香港又称为公屋。

主要由政府承担，为中低收入人群提供低价租赁的一种住房形式；廉租房制度：是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是我国住房保障体系的重要组成部分；廉租房制度建设：按照建设部部长汪光焘在２００７年全国两会上的解释廉租房制度建设包括货币补贴和生活配助，更加注重货币补贴。

例如，有的家庭由于收入问题付不起房租但同时达到了社会保障条件，国家可以补一些房租，这也是廉租房制度建设的重要内容。

保障公民尤其是中低收入公民的基本居住条件是和谐社会建设的一个重要方面。

１９９８年国务院深化住房制度改革的２３号文件就明确提出在全国推行廉租房制度，规定我国推行住房分类供应制度：对高收入者供应商品房，对中低收入者供应经济适用住房，对最低收入者供应廉租屋。

２００７年２月来自建设部的最新数据显示，截至２００６年底，全国累计用于廉租房制度的资金为７０．８亿元。

其中，财政预算安排资金３２．１亿元，住房公积金增值收益１９．８亿元，土地出让净收益３．１亿元，社会捐赠０．２亿元，其他资金１５．６亿元。

建设部提供的情况表明，仅２００６年，全国用于廉租房制度的资金就达到２３．４亿元，占１９９９年以来累计筹集资金的１／３。

廉租房制度正在让越来越多的低收入家庭获得实惠。

统计数据显示，截至２００６年底，累计已有５４．７万户低收入家庭，通过廉租房制度改善了住房条件。

根据各地住房建设规划，各地计划２００６年和２００７年新建廉租房（包括新建廉租房小区、普通商品住房项目中配建廉租房）或者收购旧住房用于廉租房１５万套，共８３７．５６万平方米。

截至２００６年底，已经开工建设和收购廉租房５．３万套，建筑面积２９３．６８万平方米。

２００６年全国廉租房制度建设进展较快，全国６５７个城市里面有５００多个城市已经建立了这个制度，８０％地级以上城市完成了廉租房建设计划。

仅２００６年新增的受益于廉租房制度的家庭就达到２１．９万户。

建设部提供的情况表明，在所有的受益家庭中，领取租赁住房补贴的家庭１６．７万户，实物配租的家庭７．７万户，租金核减的家庭２７．９万户，其他方式改善居住条件的
家庭２．４万户。

目前我国正加紧建立廉租房制度。

根据建设部制定的２００７年工作目标，所有城市和县城镇将全部建立廉租房制度，将有计划、有步骤地扩大廉租房制度覆盖范围，政府将有步骤地将廉租房制度保障范围扩大到低收入住房困难家庭，最低生活保障家庭中的住房困难户实现“应保尽保”（即对符合廉租房入住标准的低收入群体的“全覆盖”。

而我国目前廉租房入住的标准，便是依据所在城市最低工资和城镇低保标准综合设定。

据民政部的统计，截至２００６年，我国内地城镇低保人口总量为２２００万，从原则上讲，这些人口都应是“应保”范畴）。

在北京、上海、河北等地，凡申请并符合规定条件的家庭，基本实现了“应保尽保”。

截至２００６年底，全国６５７个城市中，已经有５１２个城市建立了廉租房制度，占城市总数的７７．９％。

其中，２８７个地级以上城市中有２８３个城市建立了廉租房制度，占地级以上城市的９８．６％。

３７０个县级市中，有２２９个城市建立了廉租房制度，占县级市的６１．９％。

２００７年初建设部明确强调：今后要严格落实以财政预算为主、住房公积金增值收益为辅的廉租房资金筹措机制，确保土地出让净收益５％左右用于廉租房建设。

国家将探索开展对低收入家庭实行廉租房政策的试点工作，允许试点城市适当提高土地净收益中用于廉租房制度建设的计提比例，目前全国１２１个地级以上城市明确了土地出让净收益用于廉租房制度建设的比例。

其中青岛、宝鸡市定为１５％，深圳、银川市定为１０％。

全国已有３７个地级以上城市，将土地出让净收益实际用于廉租房制度建设。

未明确提取比例用于廉租房建设的城市，必须在２００７年５月１日之前上报，而后向社会公开承诺。

在上报并承诺提取比例之后，地方政府须向建设部提交具体的廉租房建设规划，这份规划当中必须包括该城市“应保”总量、目前覆盖总量、未来１年建设规划等方面的内容，建设部在下一年度进行检查时，这些将作为考核的依据。

对于未能达标的城市，建设部将进行通报批评并责令整改，并在必要时上报国务院进行处理。

（二）当前我国廉租房制度建设存在的主要问
题
截至２００６年年底，全国３６个直辖市、省会城市及计划单列市中，有１０个城市财政预算中没有廉租房资金安排，也就是说当前廉租房制度覆盖面仍然偏低。

据统计，不少城市仍存在廉租房制度不能全面覆盖所有符合标准人群的问题，个别地级市甚至只能达到６０％－７０％的水平，与国家有关２００７年国内所有城市和县城镇将全部建立廉租房制度，最低生活保障家庭中的住房困难户“应保尽保”的要求有较大差距。

当前，廉租房制度建设还存在一些突出问题，突出表现在以下几个方面：（１）仍有４个地级城市，以及１４１个县级市没有建立廉租房制度；（２）部分地区重视不够，没有建立稳定的廉租房资金来源渠道，部分城市财政预算安排资金不足，仍有１６６个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租房制度建设，例如，北京、天津、上海２００６年均没有从土地出让净收益中提取廉租房制度建设资金；（３）廉租房制度覆盖面低，中国城镇居民住房困难户仍有４００万户，廉租房建设覆盖面不到１０％，部分城市还没有建立廉租房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善；（４）目前有１４５个城市未建立廉租房制度，地区发展不平衡已经成为廉租住房制度的主要问题，相当数量的城市廉租房建设进展缓慢；（５）机构不健全，没有自上而下的专门机构统一管理廉租房建设工作，在一些地方由房改办开展这项工作，使得廉租房制度建设工作不能稳步推进；（６）住房保障金没有纳入公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道。

二、香港廉租房建设及廉租房融资的成功经验
香港政府于１９５４年开始实施公共房屋计划，一直持续大规模地提供着公共租住房屋（简称公屋，即香港廉租房），安置无房户。

在香港６９９万人口中，大约４９％的人居住在公营永久房屋中，其中约３０％的人是租住公屋，１９％的人住的是政府低价出售的公屋。

香港公屋是在政府的大力支持下发展起来的。

目前，公屋由香港房屋委员会负责筹建，在公
屋建设的初期，政府廉租房直接由政府拨出经常预算资金兴建，香港政府通过直接注资或提供土地的方式资助公屋的发展，经常性收入来源为政府经常预算和租金收入。

在香港特区政府的财政支出中，大约有６％－７％是用于公屋的建设、维护与运转上。

香港２００６年廉租房支出约为１６０亿港元，占到香港政府整体支出的６％。

１９７３年成立了独立的法定机构香港房委会，房委会的资金来源主要为政府资助和经常性收入。

新的房委会成立后，政府主要通过提供免费土地以及由政府发展贷款基金提供贷款对房委会提供支持，发展贷款基金需在４０年内分期偿还。

至１９９４年，政府多年来已提供超过２０００亿港元支持房委会及该会的计划。

房委会则积累了庞大的资金，至１９９４年３月底，现金结余约为１８０亿元。

根据房委会与香港政府达成的财政安排，政府之前的１３５亿港币投资成为无息永久资本，而由前“居者有其屋计划基金”转拨的２８亿港币现金结余，以及政府１９８８年与１９９３年注资的１００亿港币，则转换为有息借贷资本，房委会分１４年以５％年息逐季向政府偿还上述的借贷资本。

目前房委会的经常性收入来自公屋租金、公共房屋附属的商业楼宇租金。

通过有效地运作，房委会已经能够扭亏为盈，到２００６年度房委会的综合盈余已达到９．７１亿港币。

香港的公屋制度（即廉租房制度）比较成熟，香港也是亚洲第一个提供高层大厦作为廉租房的城市，一半以上人口通过政府帮助解决了住房问题。

对于普通的３口之家，只要家庭月收入低于１２７３７港币、资产净值低于３０．５万港币，就有申请公屋的资格。

到２００６年３月底，香港共有２４６万套住房，其中１１１万套为公屋，有效地解决了中低收入群体住房困难问题。

香港公屋的租金价格每平方米仅为４７港币，相当于私人房产租金的２４％。

大约６１％的公屋租户每月租金不到１５００港币。

香港公屋租金价格低面积也小，从整体上看，人均公屋住房面积约为１２平方米。

公屋除了面积小外，从设计、环境到运动设施等，品质都比私人物业好。

值得注意的是，香港政府对公屋补贴力度很大，公屋租金水平大约为同地区市场价的１／４，这相当于每收１港元租
金，政府就要补贴３港元。

从这个角度来看，香港实际已把公屋当成公共物品来提供，采用收取租金的市场化运作手段。

正是由于香港公屋制度建设的成功做法确保了香港低收入阶层的最低住房需求，他们在城市里能够安居乐业由此也促进了香港社会的稳定。

从国际经验看，廉租房制度可以反复运用，不断帮助到贫困人群。

由于廉租房产权属于政府，而一部分困难群众随着时间的推移将摆脱困难的处境，这时就可以要求他们搬出廉租房，将廉租房出租给更加困难的群众。

这也就发挥了廉租房可循环出租的优势。

三、我国廉租房制度建设及拓宽廉租房融资渠道的建议
（一）促进我国廉租房制度建设的有关措施建议
在我国的住房保障体系中，廉租房制度建设是非常重要的一个方面，近年来，我们所切实感受到的问题是房价越来越高、房型越来越大，我国房地产市场所存在的这些问题令很多中低收入家庭“居者难寻其屋”。

２００６年９部委《意见》明确要求，“落实廉租房资金筹措渠道，城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租房建设，各级财政也要加大支持力度。

２００６年年底前，各地都要安排一定规模的廉租房开工建设。

”２００６年年底国务院已经决定，土地出让金的５％用于廉租房制度建设。

预计通过这项政策的实施，全国将新增１００亿元廉租房建设资金，相当于前８年甚至前１０年总和的１倍左右。

在不久前国家提出的廉租房建设“应保尽保”的目标中也明确指出：廉租房建设要能对符合入住标准的低收入群体实现“全覆盖”。

到２００７年年底，中国所有的城市，包括县城都将建立廉租房制度，对低收入家庭，政府要应保尽保。

通过廉租房制度的强力推行，使住房保障制度的受惠范围更加广泛。

城市最贫困阶层和享受低保的群众，都可以通过廉租房解决居住困境。

为了确保上述目标的实现，２００６年以来国家和政府出台了一系列宏观调控措施，国家和有关部门把推动廉租房制度建设的工作放在非常重要
的地位。

２００７年年初建设部部长汪光焘就在相关工作会议上强调，各级部门应该加强对廉租房制度建设和实施的监督检查。

２００７年３月５日，温家宝总理在作政府工作报告时着重指出，“政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题，加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。

”今后房地产宏观调控的重点，将是调整结构，均衡供求关系，而加快廉租住房建设是今年房地产调控中最重要的政策之一。

所有这些都表明政府对于廉租房在政策上会有更明确的支持，在措施上更富针对性，表明政府部门要努力改变廉租房制度不尽如人意的现状以及要切实解决中低收入群体住房问题的决心。

在今年“两会”期间，住房保障、廉租房等论题已成为委员们关注的焦点。

由民革中央提交的《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》的提案，被２００７年全国政协会议提案组定为第１号提案。

这份提案的核心思想是“通过政府参与投资建设经济适用房和廉租房，让每一户中低收入家庭都能够在不久的将来实现‘居者有其屋’的梦想。

”提案对于廉租房制度建设提出了一些具体可行的建议：政府建房的受惠目标应当锁定在低收入家庭，首先满足贫困家庭居住的基本需要，所建房型也应当是小户型的经济适用房和廉租房；廉租房由政府负责规划、建造和管理。

房屋建成后，政府根据需要决定租金水平、受惠对象，以解决低收入家庭的住房问题为目标；资金要列入国家预算，以确保廉租房的建设；加大各级财政对住房保障的支持，研究建立国家和省级住房保障基金。

致公党致公组建议应构建以租为主的住房保障体系，重点建设包括“出租型经济适用房”和廉租房在内的“政府公共租赁住房”。

九三学社中央指出：政府不仅要在财政预算中安排一定比例的资金用于住房保障中的廉租房和福利性租房，在贷款、税收、担保等方面的政策也要向城市中低收入人群倾斜。

要大力发展廉租房，廉租房也应该用商品化的租金，政府再给低收入者补贴，让他们按商业性租金来租房。

全国政协相小青委员对廉租房制度建设提出了一整套可行的建议，中心意思是：建立自上而下的政府廉租房制度建设的目标考核和绩效考核制度；设立专职工作机构从事这项工作，以便提高工作效率；建立稳定的资金来源。

以公共财政作为主要的资金来源，并纳入政府财政预算，将不低于土地出让金净收益５％的部分用于廉租房制度建设，把住房公积金增值收益部分作为建设城市廉租房的补充资金；合理制定发展规划。

现阶段坚持以租赁补贴为主，实物补贴和租金核减为辅；同时，要建立完善住房保障对象档案和廉租房管理信息系统，将廉租房的建设规划纳入地方城市的发展规划。

为了保证北京市廉租房制度建设工作的顺利开展，北京市保障性住房的管理部门——
—北京市住房保障办公室已于２００７年２月中旬成立，该办公室主要业务是对限价房、经济适用房和廉租房的开发建设实施管理以及制定相关的政策。

据报道，２００７年３月底，北京首批推出３块“两限房”用地，规划建筑面积约１１０万平方米，预计可提供约９２万平方米“两限房”，并配建约４．８万平方米廉租房，中低收入者受益。

应该说北京住房保障办公室的设立和上述保障性住房的建设是北京市在加强廉租房制度建设管理和实践方面开始的积极尝试，在这方面已走在了其他城市的前面。

廉租房关系国计民生，社会各个阶层都普遍关注，有关廉租房制度建设的问题目前在我国自上而下已经形成了共识，党和政府非常重视廉租房制度建设问题，两会上委员们提出的有关廉租房制度建设的建议如果能够采取措施努力付诸于实践，相信必将有效地推进我国廉租房制度建设工作的顺利实施。

（二）拓宽廉租房融资渠道的探讨和建议
２００６年是土地出让净收益被用于廉租房制度建设的第一个年度。

而在廉租房建设的诸多问题中，核心问题是廉租房建设资金的来源渠道。

国家提出“应保尽保”的目标后很重要的问题就是解决资金来源问题。

２００６年下半年，中央已经提出要求各个地方将土地出让金净收入的５％用于廉租住房住宅建设。

如果以２００５年全国土地出让的收入来计算，５％就是１０９亿元可以用于廉租住房的保障。

如果这１００多亿元能够真正地落实，对解决低收入家庭的住房困难会起到重要的作用。

而目前我国很多地方尚未明确土地出让净收益用
于廉租房制度，导致廉租房制度建设工作建设缺乏稳定的资金保障。

建设部有关统计数据显示，２００５年全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金缺口为４７．４亿元；２００６年全国累计投入廉租房制度的资金为７０．８亿元，扣除已经提供了住房保障的资金，新建廉租房资金缺口至少为６５０亿元以上，凸现出廉租房建设资金的瓶颈。

因此，拓宽廉租房建设融资渠道，建立以财政預算安排为主、多渠道筹措稳定的廉租房建设资金，对于切实加快廉租房建设，完善廉租房制度，解决最低收入家庭的住房困难问题具有重要意义。

目前我国廉租房建设融资的渠道仍比较单一，廉租房建设的资金来源渠道主要包括财政拨款（直管公房出售或出租收入）、住房公积金增值收益、社会保障及土地出让金净收益中的部分资金，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。

２００７年３月１７日建设部发布最新数据显示，２００６年当年实现住房公积金增值收益１０１．９亿元，扣除应提取的贷款风险准备金和管理费用，可用于建设廉租房的补充资金约２６亿元，为历年最多。

对于廉租房建设资金来源的探讨已经很多，总的思路是国家应出台相应政策确保地方政府城镇廉租房财政预算安排资金到位，并根据廉租房的运行特征，采取多元化的融资创新渠道来满足其融资需求。

概括起来有以下几种思路：（１）中央或地方政府发行住房建设公债等专门筹措廉租房建设资金，弥补廉租房建设资金的不足。

政府总体考虑廉租房临时性融资缺口的数量来确定住房建设公债发行的规模，同时政府还应根据自身财政收支运营状况合理确定债务的偿还期限。

（２）通过“房地产信托投资基金”解决廉租房建设的资金渠道问题。

在此模式中，有住宅产业商会通过相关渠道，募集资金，在城市收购房源，而后以低租金出租用作廉租房。

在这个过程中，我们与地方城市的政府合作，地方财政只需要补贴租金之间的差价，而不用直接投入资金进行收购，这样财政的压力就会小很多。

政府可以与开发商合作，通过降低开发商的土地成本、相关税费的减免、简化各种审批手续等优惠政策，使开发商积极参与到廉租房建设中来，这样可以在很大程度上减缓政府的资金压力。

将廉租房开发贷款证券化，可以加强这部分金融资产的流动性，降低商业银行的风险，则廉租房开发更容易获得银行的资金支持，能拓宽融资渠道。

另外，我国廉租房只租不售的特点，使经营租赁、委托租赁等成为比较可行的租赁方式。

若采用“租赁”加“信托”的模式，由廉租房产权所有者与信托公司合作，将具有稳定性和连续性的廉租房租金应收款打包升级，设计成为一种信托产品，让市场投资者分享廉租房租赁资产所带来的收益，从而能够集合更多社会上的闲散资金来支持廉租房建设。

（３）为加强金融资产的流动性，转移和降低商业银行的贷款风险，对廉租房开发贷款实施证券化。

这样不仅有利于防止银行不良贷款的再生，还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持，从而达到拓宽廉租房融资渠道的目的。

参考文献：
［１］城市经济．２００６，（１５）．
［２］环球时报．
［３］人民日报．
［４］人民日报海外版．
［５］人民网．
［６］上海证券报．
［７］中国青年报．
［８］中华工商时报．
［９］中国房地产金融．２００６，（７－９）．
［１０］中国房地产．２００６，（８－１０）．
［１１］证券时报．
１２］中国经济时报．
（作者单位：中国人民大学财政金融学院）
（责任编辑：张红）。