我国地方税制存在问题及其对策研究

我国地方税制存在问题及其对策研究摘要：本文从地方税制运行中存在的问题入手，在借鉴国际上地方税成功经验的基础上，设计了中国地方税改革的目标规划，最后提出了我国地方税制改革的对策，重点对确立科学的分税制模式、适当的地方税税收规模和合理的地方税结构等方面进行了深入分析。

关键词：地方税制；分税制；收入规模；税收结构一、我国地方税体系存在的主要问题1中央税权集中，地方税权弱化实行分税制财政体制，不仅要求中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责任、权限、利益的有机结合和统一，是分税制财政体制对税收管理体制的基本要求，也是新体制下正确处理中央与地方财政税收分配关系不可回避的问题。

尽管分税制已大体明确了归属地方的税种，但税权划分上界限不明确，划分不合理。

且前几乎所有的地方税种的税法、条例及其实施细则都是中央制定和颁布的，地方基本没有税收调整权。

在这种税权划分体制下，中央统一制定的税收法规、开征的税种很难符合各地千差万别的经济情况。

有些已开征的税种，地方却缺乏相应的税源或征收费用很高；有些充足的税源，地方却又无权开征相应的税种。

这就束缚了地方政府因地制宜开拓税源和利用税收杠杆调控经济职能的发挥，阻碍了地方经济的可持续发展。

2地方税制改革滞后于社会经济发展1994年税制改革的重点是流转税和所得税，现阶段的改革重点也是中央税和共享税，正是由于对地方税税制建设没有引起足够重视，导致地方税税种的建设一直停滞不前，相当多的税种老化严重，早已落后于社会经济发展。

现行的少数税种中，除少部分是新税制实施后出台的，其余大多数是分税制改革前立法的，甚至还有一些是在上个世纪50年代的税种，与现行的经济情况相脱节，明显滞后于社会经济的发展现状。

这些滞后的税种大部分是计划经济的产物，课税范围狭窄，收入数量少，弹性差，已不适应市场经济发展的需要，亟待进行改革。

此外，对房产和土地的课税，因不同纳税人而分设不同的税法，有悖于税收的国民待遇原则；个人所得税仍然采取分类课征的办法，存在税收负担不公问题。

总之，改革迟缓使得现行地方税制不适应经济发展结构变化和市场经济发展的要求，改革刻不容缓。

3地方政府收费大于收税从西方发达的市场经济国家来看，政府收入来源以税收为主，收费为辅，并且，政府的税费收入已经统一纳入预算管理。

但是，我国的现实状况是，税权高度集中、地方缺乏必要税权、而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方税费问题日益膨胀。

无论是税费种类，还是收费数额都已经超出了地方税收收入规模。

这与西方发达的市场经济国家的收入分配格局形成鲜明对比。

目前，我国地方政府税费主体多，往往是一个部门收多种费，多个部门收一种费。

按部门分的话，各种收费涉及近百个部门，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企业主管局。

同时，费政管理部门存在职权分散、多头管理、政出多门的现象，致使乱税费现象日益严重。

这种费大于税的情况，使大量的收费游离于财政预算之外，严重侵蚀了税基，税收收入的萎缩反过来又助长了收费，从而形成了恶性循环。

4地方税制设计不合理，主体税种作用不明显一方面，从我国目前的地方税制设计看，存在税种多但收入规模小，税源分散零星，征管难度大等问题。

主体税种在未来发展中的地位和优势不明确，这主要体现在主体税种选择不科学、财产税不健全、具有特定调节功能的地方税种缺乏等方面。

地方税制设计的不合理，弱化了地方税体系的社会功能，不利于地方税体系的充实和完善，也给征管部门带来了许多问题，另一方面，从收入的结构上看，目前的地方税收仍以营业税、城建税、地方企业所得税、个人企业所得税为主体税种，但分税制不彻底。

如企业所得税，原来按企业隶属关系划分，中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方，如今已改成共享税。

这样一来，中央税和地方税，互相交叉，你中有我，我中有你，边界不清楚，削弱了地方税主体税种的作用。

二、国外地方税制成功的经验借鉴1税收立法权和税收管理权方面的借鉴税权划分既没有绝对的集权，也没有绝对的分权，但有一个共同点，就是地方政府普遍拥有不同程度的税收立法权。

税收立法权是税权划分的一个核心问题，各国的地方税制度在这一问题上的差异相当大，但是从总体来看，无论是集权式、分权式还是分权与集权兼顾模式，均把税收的立法权和税收管理权限集中在中央，注重国家宏观政策与管理的立法，而对涉及中央和地方共同立法的税收问题，中央制定原则性或有弹性的立法规定，允许地方在不违背原则的情况下自主立法，使统一性、灵活性有机结合。

如日本(分权与集权兼顾模式)向地方采取适度分权的做法，地方权利机构在地方税的许多重大问题上拥有立法权。

即使是在法国、德国这些集权型的国家，地方也有一定的机动权。

至于以分权为特征的美国，中央和地方分别管理各自的税收，地方的税收立法权限就更大了。

2地方税收入规模方面的借鉴从总体来看，无论是集权式、分权式还是分权与集权兼顾模式，都保证了政府收入的主导地位，而各国的地方税收入规模及其在整个国家税收总额中的份额有所不同。

一般来说，地方税分权型或者适度分权型的国家，地方税收收入规模就大。

比如美国，是以税源形式划分各级政府的所属税种，地方税收人的比重可以达到46％，又如适度分权型的日本，地方税收入占全国的比重比较高，而且不断上升，1950年为24.8％，1970年为32.5％，1993年进一步增至34.6％。

而集中型或者相对集中型的国家，地方税收入规模就小，其收入比重也相应低一些。

比较典型的国家就是法国和德国，它们地方税收收入的比重分别约为18％和16％。

但是，在保证中央主体地位的同时，也考虑了地方政府的财政和事权需要和提供地方性公共产品的可能性和可行性，几乎所有国家都对没有达到一定收入规模的地方政府采取比较完善的转移支付制度等予以补助。

这一点也是中国地方税改革值得借鉴的。

3地方税主体税选择方面的借鉴虽然世界各国税收制度和税种的构成有所不同，甚至差异很大，但普遍都设立了中央的固定税和地方的固定税，而且地方一般都有若干个主体税种，形成了相对健全的地方税体系。

从地方税主体税的选择来看，各国普遍趋向于选择财产税或所得税。

其中，美国、加拿大、法国、英国等国家的地方税主体税种均为财产税，所得税为地方税收收入的第二大税种，再辅助以其他地方税种，构成相对独立的地方税体系。

财产税之所以能担当地方税主体税种的重任，是因为财产税税源充足、区域性强、税基稳定性好，而且非常适合地方政府征管。

所得税也是一个优良的地方税主体税种，上述国家均为经济发达的国家，所得税税源充足，而且征管水平高，所以所得税也能成为其地方税主体税种的现实选择。

三、中国地方税改革的目标选择1短期目标短期目标通常是指时间在一至两年内的目标，是中期目标和长期目标的具体化、现实化和可操作化，是最清楚的目标。

从短期目标来看，地方税制改革的首要任务是完善地方税的税种。

现行地方税法规、政策，有的滞后，早已经不适应社会经济形势，有的又过于超前，可操作性不强。

地方税制是要有阶段性的目标，先从容易操作的开始，逐步推进。

正如本文前面所述，我国大多数地方税税种是分税制改革前立法的，甚至还有一些是在上个世纪50年代的税种，已不适应现状，需要废除一批、改革完善一批、新设一批。

2长期目标长期目标为五年以上的目标(没有明确规定实现时间，在一定范围内实现即可)，它通常是具有挑战性的，也是和社会经济发展相结合的。

从长远目标来看，随着经济的发展，人民生活水平的提高，个人财富的增加，完全可以建立以财产税为主体税种，并与营业税配合，形成以财产税、营业税为主体税种，其他税种相配合的地方税制结构。

其中，财产税的主要税种包括房地产税、车船税、遗产税和耕地占用税。

也就是说，地方税制的改革方向已不是对个别税种的修修补补和新设小税种了，而是有一个优化中国地方税税制结构的长远目标，一个与中国特色的社会主义市场经济相适应的地方税制体系远期目标。

四、我国地方税体系改革的对策和建议1确立科学的分税制模式确立科学的分税制模式，从中国目前的国情出发，应该分为两个步骤。

第一，要明确划分中央与地方的事权，从而确定中央与地方的财权和税权。

根据税权与财权相统一的分税制原则，在事权界定清楚的基础上划分其财权，即按照各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出确定其财政收入，划分各自的税种和税收收入，做到中央应该办的事坚决由中央财政负担，地方应该处理的事务相应的由地方财政负担。

第二，传统的税权过度集中，我们应该走适度分权的道路。

也就是说，从中国国情和现实问题出发，赋予地方一定的税收立法权。

具体应该如何分权，笔者认为应该注意如下几点：(1)原则问题。

以中央立法为主，不挤占中央的资源，不影响中央的宏观调控能力；以地方立法为辅，这需要考虑本地实际情况，因地制宜；中央、地方分级分税管理。

(2)在中央立法为主的前提下，可考虑对宏观经济影响较小的地方税税种，中央向地方适度分权。

更具体一点，中央只是负责这些税种的基本税法的制定，但具体实施办法、税目和税率调整，以及税收减免等权限应赋予地方，在一定程度上，使地方能够拥有促使其经济和事业发展的税收立法权和政策制定权。

(3)整顿规范地方的收费权。

具体而言，我们应该做到：一要发展地方经济，增收减支，从源头上减少政府的收费；二要进一步实施“费改税”；三要取消不合理的收费项目，降低不合理的收费标准；四耍保留少量收费，但有适当的标准，严格的规定。

2确定适当的地方税收入规模地方税税收收入规模以一定时期地方政府为提供地方公共产品所需要的基本财力为度。

现有比较成型的地方税收入规模理论区间为：必要支出+(选择支出一其他财政收入)≤地方税收入≤地方财政支出。

(注释：地方政府的职能可分为必要职能和选择职能，相应的，地方财政支出分为必要支出和选择支出，其中，选择支出是为了满足政府选择职能的支出。

选择职能通常是政府参与社会经济事务的经济职能，如调控货币量。

)从上述的理论公式出发，我们能在确定地方税税收收入规模得到一些启示：第一，公式左半部分表明，地方税收收入是满足政府必要支出的主要来源，最高的规模限度也就是保证政府必要支出，但是，并不是唯一的来源。

此外，在必要支出确定的情况下，如果其他财政收入难以弥补选择支出，其缺口必然由地方税收收入负担，这无形之中提高了地方的税收负担水平。

结合到中国的实际情况，目前地方税占全国税收总额的比重在世界各国中不算低，可以说是比较高的，维持现有的地方税收人规模是一个明智的选择，依靠降低中央税比重加大地方税收入规模的做法不可取，若要减少地方政府的财政赤字，关键还是发展地方经济。

第二，公式右半部分表明，一个地方的地方税收入通常是不能满足地方财政支出的，地方财政支出不能仅仅靠地方税收收入，特别是在中国西部内陆地区，在大多数时候，经常发生收不抵支的状况，这个时候，我们就可以借鉴国外地方税制成功的经验：对没有达到一定收入规模的地方政府采取比较完善的转移支付制度等予以补助。