邻避设施在社会稳定风险评估中的思考

邻避设施在社会稳定风险评估中的思考
张劼怡
从理想城市的构建到现实的城市规划建设，社会公正一直是城市规划关注的重要内容，也是经济社会历史发展的必然结果。

邻避设施是指“具有增加全民的利益，但是其建造及营运时所带来的外部成本却由在其附近的居民承担，从而成为不受当地居民欢迎”的城市公共服务设施。

因此，在城市规划工作过程中，引入社会稳定风险评估，解决好邻避设施设臵引起的公正性问题，是城市规划作为一项公共政策，维护社会公正的重要体现。

一、邻避设施的内涵和特征
1.内涵
“Not In My Back Yard”，英文简称为“NIMBY”，直接音译为“邻避”，中文含义即所谓的“不要在我家后院”，是20世纪80年代由当时担任英国环境事务大臣的保守党政客尼古拉斯?雷德利所创，指的是在现代化与城市化的过程中，政府部门为了提升社会、文化、经济等的服务水平，须配臵的一些社会公共服务设施，但在这些公共设施项目中有部分设施??像垃圾场、殡仪馆、核能电厂、精神卫生中心等既具有服务于广大地区民众，又可能污染所在地的环境，影响生态、景观，对居民的生活、心理、财产等产生一定的负面影响，以至于所在地社区民众普遍采取厌恶或排斥的态度，不愿与其毗邻，这便产生了邻避现象。

2.特征
邻避设施有明显的两个显著特征：其一是，产生负的外部效应，包括环境污染、生态影响、景观影响、噪音污染等，以及由此引发居民健康威胁问题；也有一些非环境的影响，包括经济和社会影响，如房地产价格下降等。

其二是，成本与效益无法均衡分布。

邻避设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定的局部人群，由此造成了成本与效益的不对称。

由于这两个原因，居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家住所附近。

在邻避情结（NIMBY syndrome）的支配下，邻避设施兴建往往会引发邻避矛盾，造成社会不和谐。

二、邻避设施的研究意义
邻避主义这种现象，近年来在我国许多地区有快速发展的趋势。

例如，有的地区选择在某小区建设社区医院，即刻受到抵制，但不反对建在旁边的另一小区；同理，另一小区同样会抵制，于是社区医院始终未能建设成功，使得一些公共服务设施往往处于两难境地：其设臵会造成社会局部利益结构的失衡，而不设臵则会带来程度更大、范围更广的损失，不利于社会的长远发展。

邻避设施建设引发的问题，其表象为特殊社会群体与政府的冲突，本质是部分市民利益与全体市民利益、近期与长期利益的冲突。

从社会稳定风险产生的原因来看，主要有以下四种情况：
1.项目规划与设计不合法或项目所使用的技术不成熟所导致，如未按规定、标准规划与设计，或因技术不成熟缺乏相应的规定和标准。

2.规划与设计的实际结果不合情理，项目虽然已按照规定、标准规划设计，但确实使居民实际利益受到了影响,如日照时间、铁路噪声等；或规定、标准本身已落后于时代，不符合实际情况。

3.规划与设计符合要求，但因施工管理不当或未按技术规范操作造成居民利益受损，如野蛮施工等。

4.规划与设计符合要求，但因居民对此缺乏科学理性的认识与理解，如磁悬浮、变电站等。

从社会稳定风险评估出发，研究邻避设施建设的意义在于，在识别、
预警风险的基础上，尽可能地规避、减少和降低风险。

三、邻避设施现象的发展
现如今，邻避现象已经成为世界性的问题，不仅发生在高收入且基础建设完备的发达国家，亦在刚刚起步的发展中国家出现。

早期的邻避现象大都以反对“污染性设施”为主，如垃圾清理场、毒性废弃物处理场、机场、监狱等，被称之为“不要设在我家后院”运动。

20世纪80年代，东亚地区的一些国家经过六、七十年代的工业化后也逐步出现了邻避现象，最后愈演愈烈，形成了声势浩大的环境抗争运动。

我国自改革开放以来，进入现代化和城市化建设高速发展时期，城市化水平从1978年的19.4%提高到2007年的43.7%，预计2050年将达到76%。

原有的城市公共设施，譬如交通设施、能源供给以及废弃物处理等，显然已经无法满足城市化的要求，必然要求大量改进或提升公共设施。

因此，这就增加了邻避效应产生的几率，导致邻避冲突双方无法达成妥协。

许多为了提高社会公共服务水平、缓解城市压力的公共设施，诸如垃圾中转站、污水处理厂、高压线、精神卫生中心、殡仪馆的新建或扩建都遭到了附近居民的反对，成为了居民维权的高发地。

在一些地区，大规模集体抗议的结果往往是邻避设施建设单位用某种方式妥协（比如给以优厚的经济补偿），甚至完全撤走邻避设施。

由于邻避设施的兴建而导致的居民维权事件，如集体上访、阻塞交通、聚众闹事等群体行为已屡见不鲜，以下是上海市出现的一些比较典型的案例：
1.上海磁悬浮事件：上海市民以“散步”形式集聚于人民广场、南京路等地，表达对新建磁悬浮电磁污染的担忧。

2.闵行高压线事件：春申塘北岸小区居民反对电力公司在现状220KV 北侧绿化带内新建一条220KV高压走廊，要求高压线入地以减少污染，双方的矛盾逐步升级，直至最后发生较大的群众性事件。

3.金塘小区横幅抗议现象：小区位于上海南站附近，随着上海南站的规模扩大，车速提升，小区受噪音、振动影响剧烈，居民多次上访未果，于是开始在铁路边上悬挂横幅以示抗议。

4.静安区的“空中花园”式垃圾中转站原来只是地上的简易房，经居民反对后，更改成下沉式压缩站，地面是一个开放式花园绿地，供市民娱乐活动。

四、对建设邻避设施的探索
市政建设部门常常认为邻避主义妨碍了城市的有效管理；项目建议单位通常认为邻避主义属于无理取闹；社会专家则认为这样抵制是基于不科学的理解；同一城市的其他市民也经常抱怨其影响了整座城市生活品质的提升。

但邻避主义毕竟是从关心自身的利益切入的，它的初衷是为了抵制自身所遭受的不均等待遇，但在实践中也会引发另一种形式的不均等。

由于邻避政策的受益和代价承担主体不一致，因此很难获得成本承担主体的认同，如果不通过采取一些措施，缓解成本承担主体的抵触情绪，那么，唯有放弃这些公共服务设施的设臵及所带来的利益，否则将会带来无休止的抗争。

邻避效应表面上反映的是部分公民对邻避设施的厌恶，而实质上所反映出的是构建和谐社会过程中的障碍因素。

如何合理设臵邻避设施，不把好事办成坏事甚至酿成社会冲突，是我们政府领导和相关部门不得不认真考虑的问题。

总结发达国家和地区处理邻避现象的实践经验，结合我国国情，建议从以下三个方面考虑问题：
一是政府部门在进行决策时要尊重民众的环境权，贯彻科学发展观，树立环境正义理念。

科学发展观的提出，扭转了我国过去单纯追求经济增长和效率的观念，揭示了人地关系的重要性，强调了可持续发展理念，逐步接受和树立了环境正义理念。

政府部门在设臵邻避设施时应贯彻科学发展观，建立合理且符合环境主义精神的决策模式，尊重所有人群的环境自主权和平等权，使各阶层民众在政策制定中享有平等的参与权，消除环境政策在程序上、地理上以及社会上的不均等，对于因设臵邻避设施而受到影响的民众要给予合理而充分的赔偿及身心补救。

二是政府要充分吸纳民意，引导公民参与，加大公民在邻避政策中的参与力度，在决策过程中保持信息的公开性，达到协商民主，做到决策科学。

随着现代民主体制的日趋完善，公民意识逐渐觉醒，对关系自身利益的政策亦越发敏感；同时现代公共话语空间的逐渐扩大，使得公民表达自身利益的渠道趋于多元化。

这两方面促使公民有参与特别是与自身利益密切相关政策的强烈渴望。

由于民意的参与而形成集体意识，产生向心力并强化认同，不管是对政策的支持，或是减少政策执行的阻力都会有所帮助，甚至对于政策的合法性也有正面的意义。

因此增强民意，使吸纳民意的渠道畅通并制度化是解决邻避现象的重要手段，藉由政府信息公开、民意调查、召开听证会以及其他协商式民主的机制来提高民众的自愿性，促使政府、专家以及民众之间能够寻求政策的共识基础。

和谐社会的一个典型的特征是公平正义，实现
公平正义价值观一个很重要的手段是政府通过合理、正当程序制定公共政策，在原有的基础上对社会利益进行再分配，平衡利益结构。

三是给予当地民众适当的补偿。

邻避设施给当地公民的生活、心理、荣誉产生了一定的负面影响，通过物质、精神或两者兼具的补偿措施来平衡他们的利益失衡心理，弥补其所承担的成本，在必要的情况下，对当地居民可进行转移。

为配合城市建设的步伐，构建和谐社会，关注个体权益，上海投资咨询公司于2010年7月成立了社会风险评价部，所参与的项目包括建设铁路、
精神病医院、殡仪馆和变电站等等，提供社会需要的、稳定咨询服务的工作人员，识别利益相关者的合理诉求和最终诉求，力争在平衡政府、项目单位以及项目相关者利益的同时，将项目的负外部性（指一个人的行为或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但后者又无法获得相应补偿的现象）降低到最小。

在项目咨询工作中我们发现，所引发的矛盾不仅仅是单纯由邻避设施所引起的，而是已慢慢过渡到政治和地区固有矛盾等诸多背后的因素。

因此，风险对策措施不能只是片面的，而应延伸出具有综合性的治理框架，从而做到对群体性事件的源头治理。

随着工作经验的积累，我们意识到，风险评估对邻避设施建设进行前期的推进，提供的是一种预测，而不仅是一种准确的结果，更何况社会风险往往是动态变化的。

在下一步的工作中，笔者认为，风险评估应适当开展后评估工作，通过提升研究措施的有效性和可行性，尤其是已落实的代价或成本，更好地提高风险评估的工作水平。