西部开发中的财政转移支付法律制度现状及完善对策

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一个政治问题，也是一个社会问题，但说到底是一个经济问题， 经济的平等是民族平等的根本基础。在转移支付制度方面必 须既考虑西部民族人口的比重，又考虑民族人口的数量，缺一 不可。四是社会发展水平因素。—个地区经济水平越高，公共 服务水平就越高，需要的转移支付量也就越小。反之，一个地 区经济越落后，公共服务水平就越低，需要的转移支付量也就 越大。西部地区的经济发展水平，不仅远远落后于发达地区水 平，而且也大大落后于全国平均水平。所以在建立西部地区特 殊转移支付制度时，必须考虑其经济落后的因素。 ２．建立西部地区特殊转移支付制度原则。一是法律原则。 根据我国国情与西部地区经济发展现状，按照社会主义市场经 济的要求来制定和建立西部地区特殊转移支付制度办法。二 是公开原则。要及时公开转移支付的测算依据与方法及结果，
西部开发中的财政转移支付法律制度现状及完善对策
口焦 娜
【摘要】财政转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出责任和税收划分框架下，为实现双向均衡而进行的
财政资金的相互转移。西部开发作为一项关系西部复兴伟业的世纪工程，具有十分重大的经济和政治意叉。大开发 的实现，财政转移支付法律制度无疑要发挥重要的作用。本文从西部地区自身发展的客观要求，以及中央宏观调控 目标的需要两方面，探讨了西部开发中实施财政转移支付的必然性。强调在财政转移支付法律制度的总体规划上， 不仅要制定法律层级的《中华人民共和国财政转移支付法），还要健全西部自身的区域法律体系，从而让财政转移支 付法律制度在西部开发发挥更大更好的效益。
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数小，而公共事业范围宽、支出增长需求大，使得其获得的实
际利益反而减少，与东部地区的财力差距还在进一步拉大。 其中反映出的问题，主要表现为以下几个方面： （１）中央与地方事权划分不明晰。对于中央事权，我国 ＜宪法》规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府是最 高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责 贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的 法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构 以及地方各级政府的工作，管理国家的外交、国防、财政、经 济、文化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。据此，我国 中央政府拥有最广泛的事权：行政领导权、行政立法权、行政 提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常 委会授予的其他职权。而根据目前《宪法＞和《地方组织法＞ 所规定的地方政府事权也很大，包括：行政执行权、行政领导 权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理 权。把目前法律规定的中央政府事权和地方政府事权作一比 较，我们可以看到：宪法明文规定的国务院职权是极其广泛 的，几乎涵盖了所有方面。就地方各级政府的事权范围而言， 除了少数事权，如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥 有的事权几乎全是中央政府的事权翻版。也正是由于事权划 分的模糊，致使中央政府陷入了繁杂的小事之中，没有太多的 精力考虑全盘的事务，也使得地方政府在处理本区事务中受 到财力及权限的束缚而表现出缺乏责任感的状况。基于以上 原因，对中央与地方的事权范围必须依法重新划分，对地方事 权的界定也有待进一步明晰。 （２）财政转移支付资金分配不合理。我国地区间财政资 金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现 的。但是，由于这种横向转移的过程是与中央政府直接增加 可用财力相向而行的，因而对中央增加的财力是用于中央本 身开支，还是用于补助某些经济不发达地区，在认识上难免不 一致。另外，在财力转移上，也没有建立一套科学而完善的计 算公式和测算办法，资金的分配缺乏科学的依据，主要体现 为：第一，分配透明度不高。许多补助分配缺乏科学依据，具 有较大随意性，常常以人的主观愿望为转移，元法达到财政转 移支付理应达到的效果；第二，过渡期转移支付补助不足。这 种补助虽然考虑了一定的因素按公式分配，且只分配给中西 部地区，是为了真正起到缩小地区间差距的作用，但受以上财 政转移支付方式和中央财力限制，实施力度很小，而且其分配 办法的合理性和科学性还有待进一步提高。 （３）财政转移支付方式不规范。我国现行的财政转移支 付制度仍然保留了原有的体制，即资金双向转移模式。也就 是说，实际工作中还可能存在资金由下级财政向上级流动的 现象，这将会导致财政资金的使用效率大打折扣，且增大了财 政部门的工作量，同时也不利于中央政府实施宏观调控。现 今税收返还是我国无条件转移支付的主要形式，它是以维持 既得利益为前提的，形成了～省一率、～省一额的非常不规范 的财政转移支付制度。西部由于受原有经济水平的限制，财 政收入低，所获得的财政返还也低；而东部经济发达，财政收
亿元。据了解，此项补助每年还会随着中央财力的扩充和民 族地区经济的发展而增加。国务院西部开发办副主任、国家 发展改革委副主任李子彬在接受《中国投资》记者专访时说： “西部地区经济出现了加快发展的好势头。２０００—２００４年， 西部地区生产总值分别增长了８．５％、８．８％、１０．Ｏ％、１１．３％ 和１２．７％，比１９９９年的７．２％明显加快；全社会固定资产投 资增速大幅提高，５年年均增速在２０％以上；地方财政收入保 持高速增长态势，其中２００４年有望超过２，０００亿元，比１９９９ 年增长近一倍；商品进出Ｅｌ贸易总额大幅增长，其中２００４年 为３６７．３亿美元，是１９９９年的近３倍。”可见，我国的财政转 移支付制度已日益成为中央政府进行宏观调控的重要手段。 它的实施在缩小地区问发展的差距，均衡公共服务水平差异 等方面发挥了重要的作用。同时，中央财政对西部地区社会 公益事业的发展，社会保障能力的增强，基础设施建设的完 善，边境安全稳定和边贸的开发与扩大等均具有重要意义。 （二）当前我国西部开发中财政转移支付法律制度存在 的问题。 １．西部自身相关配套法律的不健全。目前我国西部开发 面临投资环境差，交通、通讯、供电、供水等基础设施落后等不 利条件。而改善西部投资环境，既要加强基础设施等硬件建 设，更重要的是要加强市场观念、法律制度等软件建设。因此 制定相应法规，将一些有益的制度创新固定下来，长期利用就 显得尤为重要，而目前西部地区显然缺乏这一系列的配套法 律法规。 ２．财政转移支付法律制度本身存在的问题。我国目前实 行的《过渡期财政转移支付办法），在制度设计上存在诸多缺 陷。以至于有观点认为：该办法是有利于发达省市，不利于贫 困地区；有利于扩大差距，而不利于缩小差距。特别是针对西 部“富饶的贫穷”现象（资源丰富，但经济落后），中央财政的 转移支付数量在逐年增加，但益系数就越小，公共产品
的投人产出效率就越低。二是贫困因素。由于自然条件、经济 基础、资金投入、基础设施等因素，西部地区普遍存在着贫困面 大，扶贫开发任务艰巨的问题。而西部地区的财力又薄弱，供 需矛盾加大了西部地区的扶贫难度与开发难度。因而必须考 虑加大这一地区的转移支付量。三是民族因素。民族问题是
入高，获得的财政返还也高。这在一定程度上加剧了东西部 财力分配的不均，使得由于历史原因造成的地区问财力分配 不均和公共服务水平差距较大的问题依然未能解决，不能充 分体现财政均衡的原则。 （４）中央对地方的专项支出效果不佳，对西部各地区缺 乏扶持力度。中国目前的专项补助内容庞杂，除了一部分专 款目标定位明确外，相当部分专款未与中央政府的特定政策 目标相联系。从专款覆盖范围上看，几乎设计了所有支出项 目，既有中央事务由地方负担支出，出现中央政府职能“缺 位”的情况，又有地方事务由中央安排支出，出现中央政府职 能“越位”的情况。同时安排项目的多少和数额大小主要取 决于地方政府的讨价还价能力，使中央财政的专项拨款实际 成为各地的固定拨款。西部地区在这种讨价还价竞争中缺乏 明显的能力和优势。 （５）财政转移支付制度缺乏有效的外部法律监督。对转 移支付资金的拨付和使用情况，缺乏有效的监督和制约机制， 效率损失问题严重。主要表现为：一是资金被挪用。在缺乏 有效监督、惩治和管理机制的情况下，当下级政府与上级政府 的支出偏好排序不一致时，资金挪用行为就会出现。二是资 金被截留。在多级政府财政转移支付过程中，省、地级政府将 中央拨付给贫困地区的专项拨款层层截留，真正落到实处的 资金大打折扣，其结果将严重损害财政转移支付的效率，出现 背离财政转移支付目标的趋势。 总之，现行的转移支付制度是按照１９９５年财政部制定的 《过渡期财政转移支付办法》来执行的，它是作为分税制的配 套措施出台的，在实践中起到了一定的作用，但效果并不十分 明显，表现在转移支付在执行过程中的随意性与不确定性。 而导致目前这种状况的一个重要方面，就是没有从立法上根 本解决财政转移支付的问题，即不能以立法的形式保证与监 督转移支付的及时足额到位。因此，上升至立法层级体现转 移支付的规范与科学就显得尤为迫切。 二、完善我国西部开发中财政转移支付法律制度的对策 （一）构建完善的西部区域法律体系。通过立法开发欠 发达地区，美国、德国、日本等都有成功的范例。我国西部大 开发是一个长期的过程，至少需要３０—５０年时问，这样一个 大跨度的时间范围，十分需要构建一整套包括财政转移支付 制度在内的完备的法律法规体系。在该体系制定过程中，应 结合国外的立法经验，考虑以下几个因素： １．以人为本、实事求是，充分考虑西部地区的实际情况。 西部地区属于我国的民族聚居地，也是我国的落后地区，在健 全法律的过程中，应以人为本，充分考虑其特性。重点包括：一 是地域因素。西部地区地域面积较大，人口密度较低，因此如
【关键词】转移支付；西部开发；法律制度；完善对策 【作者单位】焦娜，石家庄市第八医院
“西部开发，中部崛起，东北振兴”作为中央的重要发展 战略已被列入新的十一五规划。我国西部地区幅员广阔，发 展所需资金量大，在通过市场利用东部及其他发展因素的同 时，利用政府财政转移支付制度，选择科学、合理、实用的转移 支付方式带动引导社会资源、促进西部开发是这一历史进程 中政府配置的必然选择。而我国现行的《过渡期财政转移支 付办法》对此制度的规制与西部开发的宏观战略目标存在相 当差距。因此，建立完善的适应西部开发的财政转移支付法 律制度是目前亟待解决的问题。 一、我国西部开发中财政转移支付制度及其法制现状 （一）当前我国西部开发中实施财政转移支付制度的概 况。＜中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规 划纲要》提出：落实和深化西部大开发政策，加大政策扶持和 财政转移支付力度，推动建立长期稳定的西部开发资金渠道。 随着中央财力的增加。逐步加大中央对西部地区一般性转移 支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、 文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。中 央财政扶贫资金的安排，重点用于西部贫困地区。对国家批 准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮 食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实 施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收 人，由中央财政适当给予补助。不难看出，中央财政对西部的 转移支付，呈现一般性转移支付规模逐渐加大、专项补助基金 分配进一步倾斜的趋势。中央对西部的转移支付方式主要 有：税收返还、体制补助、民族地区转移支付、过渡期转移支付 等。此外，国家还对西部给予了大量的专项转移支付，广泛用 于西部的基础设施建设、义务教育投入、生态环境保护、重点 技术改造、机关事业单位职工工资等。中央财政从２０００年 起，专门安排了针对西部民族地区的财政转移支付补助。 ２０００年为２５．５３亿元，２００１年达到３２．９９亿元，净增加７．４６